利益组织化与社团组织发展：现实意义与路径选择

张玉磊

（淮阴师范学院 政治与公共管理学院，江苏 淮安 223001）

利益组织化与社团组织发展：现实意义与路径选择

张玉磊

（淮阴师范学院 政治与公共管理学院，江苏 淮安 223001）

转型期社会结构的变化导致了多元化的利益格局，我国由此进入了利益博弈的时代，利益主体也在利益博弈中由利益分散走向利益组织化。利益组织化在增强利益主体影响公共政策的力量，推进公共决策的民主化和科学化，促使公民的政治参与由无序变有序，改变不平衡的利益代表结构，减少社会矛盾等方面具有重大的现实意义。作为利益组织化的现实表现，我国在维权潮流下出现了“结社热”现象，社团组织在成立方式、组织性质、组织类型和组织成员来源上呈现出许多新特点。政府积极培育和扶植社团组织发展，社团组织优化内部治理，社团组织与政府形成良性互动，成为社团组织发展的路径选择。

利益组织化；社团组织；现实意义；路径选择

社会组织化程度的高低和社团组织的发展状况，是衡量市场经济和公民社会成熟程度的一个重要标志，也是现代民主政治能否健康发展的关键。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，政治生活的日益民主化，我国社会群体的利益多元化并由此引发的利益博弈使利益主体由利益分散走向利益组织化，成为我国社会领域发展的重要现象。正如孙立平教授所言“中国开始进入利益或利益博弈的时代”。[1]因此，以利益组织化为视角，对目前出现的结社热和新社团组织的特点、作用及其发展路径进行研究，成为我国社会管理和社会发展领域的重大课题。

一、利益主体在利益博弈中由利益分散走向利益组织化

现代政治学的理论认为，一个具体的政府治理过程，要经过几个基本环节：利益表达、利益综合、政策制定、政策执行等。其中，利益表达主要是公民向国家和政府提出某种愿望和要求的行为，它有可能影响政府决策，也有可能对政府决策不起作用，但它却是政府决策形成的前提和基础。各利益主体在利益格局中的地位一方面与国家的宏观政策有关，但更大程度上取决于其利益表达能力。因为一个阶层如果没有力量表达出自己的意愿和利益，而指望政府作为其利益代言人是不现实的。利益主体正是在利益博弈中通过各种途径向政策制定者表达其利益诉求，或者提出各种政策意见和建议，以期影响政策结果实现自身利益的最大化。因此，各利益主体是否拥有合理的利益诉求渠道、其利益表达的力度和有效性在很大程度上决定着该阶层对国家政策的影响力，决定着其在利益格局中的地位，而利益主体利益表达能力的强弱在很大程度上取决于其组织化程度的高低。

组织和利益存在着紧密的联系，利益总是具有某种“组织化”的冲动，而组织可以从利益的角度加以界定。对利益的追求是人类社会活动的基本动因，然而在大多数情况下，利益主体是以松散的、彼此毫无联系的“原子状态”存在，这些分散的、数量众多的个体在保护其利益时往往显得不堪一击。很多时候，分散的大多数个体在现行制度框架设定的博弈规则中注定要成为失败者。随着利益主体权利意识的觉醒和利益观念的强化，那些具有共同利益的个体，就通过组织起来的形式主张和维护个人的权益，从而放大个人的力量，影响其他利益主体和政府，弥补社会个体成员在利益博弈中的低效率或无效率。因此，这里面就涉及把分散的利益主体组织化的问题。所谓利益组织化，是指在高度分化的社会中，一些分散的利益主体基于其利益的基本一致性，而进行联合并以一定的组织结构约束这种联合的状态。[2]利益集团、社会团体、行业协会等就是利益组织化的形式。在社会主义市场经济条件下，“自在”的利益主体由“自在”形式发展为“自为”形式，具有共同利益的阶层、行业、职业群体以组织起来的形式来追求或维护自身的利益就成为一种必然，利益的组织化成为一种行动趋势。需要强调的是，当社会成员处于分散和缺少联系的状态的时候，共同的利益需求并不能够将其自动的组织在一起，它们需要外在力量的推动和整合。

二、利益组织化的现实意义

1．利益组织化可以增强利益主体影响公共政策的力量。现代政治实践证明，一个阶层或集团利益表达的力度与有效性往往取决于其自身的组织化程度。对于政策制定者来说，分散的、相互冲突的利益主张往往很难得到有效的分析处理，因为处理分散的、数量巨大的信息需要耗费惊人的资源。即使资源不是问题，处理相互冲突的利益表达，还面临着时间的压力。因此，政策制定者在面对有组织的利益表达和分散的利益表达时，那些分散的利益主张就明显处于劣势。相比于分散的、未经组织的利益而言，利益的组织化可以将众多个体的利益诉求和信息在团体内部进行集中、过滤、归纳和协调，相同的利益主张被叠加，相反的利益主张得到协调，从而使利益主体的利益表达更加集中，利益主体也就可以获得更大的话语权、拥有更多的参与资源、更丰富的信息，从而对公共政策拥有更强的影响力。

2．利益组织化有利于推进公共决策的民主化和科学化。所谓决策民主化是指公众能够充分参与决策，公共政策能够反映公共利益。而要实现公众对公共决策的充分参与，必须保证公民参与渠道的顺畅化。但现实中分散的利益个体自身力量薄弱，在政府决策过程中很少有主动参与的机会，在这种情况下，利益组织化的社团可以凭借其组织优势和资源优势，在决策过程中赢得“话语权”甚至和政策制定部门讨价还价的机会，从而实现公民对决策过程的参与，保障政府决策的民主化。同时，利益组织化的社团一方面可以使多元化、异质化的利益诉求整合为明确、集中的政策要求，降低政府收集信息的成本，避免陷入高成本的信息处理和低效率的信息反馈的泥沼中，另一方面也可以充分运用组织内成员的经验、知识和技术资源，为政府决策活动提供更为科学的方案和政策分析的技术支持。

3．利益组织化促使公民的政治参与由无序变有序。公民有序政治参与的程度是衡量一个国家民主政治发展、社会公平与和谐的尺度。由于分散的、未经组织的利益个体会产生“聚众化”的倾向，在采取行动方面往往只能在“无所事事”和“无所顾忌”两种极端方式之间进行选择，这种无序的政治参与往往偏离行动的初始目标，而且很难得到控制，具有很大的破坏性。我国当前频繁发生的群体性事件就属于这种欠缺组织化的“聚众化”。公民无序的政治参与影响了现行的政治秩序和政治稳定，阻碍了公民民主权利的保障和民主意识的提高，降低了公民对民主政治和国家权威的认同以及对社会的信任度。利益组织化可以使分散的个体分担集体行动的成本，分享行动的受益，并且可以通过组织化的激励、制约机制，协调个体的行动步骤、节奏和方向，为理性协商提供基础，使公民由无序的政治参与变成有序的政治参与，避免“聚众”所带来的不可控制的破坏性力量。因此，组织化不仅提升了分散个体的行动能力，同时也通过组织的结构和权威，将此种能力置于可控的程度，从而有可能使集体行动变得有理、有力、有节。[2]

4．利益组织化能够改变参与过程中不平衡的利益代表结构。分散的个体利益通过组织化的方式参与政治过程，不仅可以使利益主体获得更强的参与能力和行动能力，而且可以矫正行政过程中利益代表的不平衡结构。社会利益均衡是社会和谐发展的基础性条件，也是不同利益主体之间利益互动的过程和不同利益主体间博弈的结果。但现实是社会各个利益主体在现有的制度安排中所享有的利益表达途径和渠道差别太大，而现在的制度安排更有利于在社会分化过程地位上升的群体。[3]强势利益群体的利益要求很容易引起社会的重视，具有强大的社会影响力，而农民、农民工、城市无业人员、下岗工人、疾病患者等社会弱势群体，由于其组织化程度较低，所拥有的资源较少，利益表达渠道不畅，利益诉求很难得到重视。因此，弱势群体只有以共同利益为纽带组织起来，才能以合法的渠道参与社会规则的制定。同时，弱势群体只有集合成组织化更强的利益集团，才能以积极平等的姿态争取自身利益，与强势利益集团抗衡，进行“参与分配的斗争”。

5．利益组织化是社会矛盾的减压阀。社会变革在给我国发展进步带来巨大活力的同时，也使中国社会进入了不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期，进入社会结构深刻变动、社会矛盾最易激化的高风险期。在诸多不和谐因素的累积和刺激下，群体性事件发生的数量越来越多，频率也越来越高，严重影响了社会稳定。群体性事件之所以大规模的发生，其根源就在于高度分化的利益没有获得合理的组织化和代表。弱势群体由于没有常态的政治参与和利益表达渠道，为解决自身面临的实际问题，就不得不借助于一种非常态政治参与的途径，甚至采取极端的表达和追求方式，来发泄不满和表达自己的利益诉求。此时如果开辟多种经常性与制度化了的渠道，排泄社会积累起来的冲突因素，可以避免或减少冲突。因此，解决群体性事件的出路，就在于通过改善基本的社会和制度环境，对分散的利益诉求进行整合，促进分散利益的组织化，培育理性、负责的公民精神。

三、利益组织化的现实反映：维权潮流下的结社热

随着中国公民社会的成长，公民权利意识的觉醒，社会空间正在迅速增大，利益组织化的实现越来越具备现实条件，其现实反映就是社团组织迅速发展。在社团组织发展过程中，一个显著特点就是维权组织异军突起。例如，许多地方的农民建立了公开、半公开或者不公开的农民协会和农民维权协会，城市中也出现了大量的帮助农民工和企业主谈判的农民工组织以及一些受到伤害的工人组织起来的草根劳工机构、社区业主自发建立的业主委员会等，这些组织在各自的领域内尤其是在维权方面所发挥的作用越来越大。有学者将这种现象概括为沉默者正在集体“权利觉醒”，中国在维权潮流下出现了结社热。目前，中国的社团组织发展呈现出许多新的特点：

1．从组织成立情况上看，注册形式多元化。在社团的登记注册上，《社会团体登记管理条例》明确规定对社团组织实行“双重管理体制”，即社团组织除了要在民政部门接受成立标准的审查登记注册外，其要获得合法地位还必须找到一个政府部门作为本组织的“业务主管单位”，彼此之间是业务指导、负责的关系。尽管政府在社团组织的成立上颁布了严厉的《社会团体登记管理条例》，但在实践中并未得到有效的贯彻落实，在政府的管理区域之外始终存在着一个广阔的“非法活动空间”。由于登记注册门槛过高，约束过严，许多社团尤其是维权类组织不能或不愿在民政部门登记注册。有学者在安徽、深圳等地以乡镇为单位进行过小规模的实地调查，结果发现，经过登记的社团组织数量约占社团组织实际数量的1/20-1/12，经过登记的民办非企业单位占实际数量的 1/12-1/10。仅以农村专业经济协会为例，2004年全国已建立农村专业经济协会10万余个，而在各级民政部门登记注册的只有1万余个，而这还是民政部门简化对他们的登记程序放宽登记条件并进行专门登记一年后的情形。[4]

2．从组织性质上看，草根性特征更加明显。“草根”一般是指和政府或决策者相对的势力。我们把某些社会组织称为“草根组织”，一是说这些组织是基于共同的利益和兴趣而自愿结成，由于各种原因而没有在民政部门登记注册，并没有获得合法的身份，但更重要的原因是由于这些组织的“草根性”，即这些组织相对于那些具有政府色彩的社会组织而言具有更强的独立性和民间性，更能代表他们所代表的那部分群体的利益。目前我国新成立的社团的草根性的特征更加明显，它们大多没有挂靠单位，是自下而上成立的社团组织。例如，我国珠三角地区的一些草根劳工机构，他们的发起者本身就是受到了工业伤害的工人，这些工人在与老板和政府机构打官司的过程中储备了法律知识与经验，从而走上了帮助别人的道路，他们的NGO性更彻底些。[5]另外，许多自下而上成立的草根环境NGO，像自然之友、绿色江河、北京地球村、绿家园志愿者、云南生态网络等，它们利用民间性和专业性相结合的优势，积极参与各种形式的环境保护行动。

3．从组织类型上看，维权类社团组织增多。目前结社热现象出现的基本动因就是公众维权意识的觉醒。随着社会经济的发展，公众的维权意识和维权自觉性大大提高，几乎所有社会政治权利领域都有公民自觉参与，如环境权、教育权、人权、妇女地位、土地流失、劳工权等，同时在实际的维权过程中也越来越意识到组织起来对实现自己权利的重要意义，公众的结社倾向大为提高，成立维权类的社团就成了他们的现实选择。维权类社团组织的迅速增多，成为当前我国社团组织发展的重要特点。目前维权类社团组织的主要代表形式有维护企业员工利益的劳工机构、维护小区业主利益的业主委员会、维护消费者利益的反假维权联合会、维护农民利益的农民协会以及由网民在互联网上成立的虚拟社会组织等。

4．从组织成员的来源看，由弱势群体成员组成的社团组织增多。尽管现在的制度安排更有利于在社会分化过程中地位上升的群体，而且在实践中，那些处于强势地位的社会群体已经利用自身在拥有的政治资源、经济资源等方面的优势，通过各种形式组织起来了，形成了所谓的“特殊利益集团”，而弱势群体利益诉求缺失，由此造成目前我国社会政治结构发展的失衡。但随着政府和社会对弱势群体的关注、弱势群体自身权利意识和维权意识的增强、弱势群体在以往维权过程中所遭受的不公平待遇等原因，弱势群体比以往任何时候都渴望通过组织来增强自身的力量，发出自己的声音。于是弱势群体相继成立了自己的维权组织，并越来越会利用组织的力量来维护本群体的权益。因此，新近成立的社团组织，大多数是由下岗工人、农民工、非正规就业者等社会弱势群体成员组成的。

四、社团组织发展的路径选择：良性互动的机制建设

社团组织作为利益组织化的表现形式，其发展和走向问题是摆在社团组织和政府面前的共同难题，而首当其冲的就是社团组织与政府的关系问题。从一定意义上来说，社团组织的发展路径问题就是社团组织是走向与政府合作，还是独立发展。社团组织与政府之间天然地存在着竞争关系：一是公共权力的竞争，二是公平与效率的竞争，三是社会资源的竞争。然而这种竞争并非一定会发展成为对抗关系，因为竞争的目的不是为了反抗政府，而是谋求在公共服务领域中掌握更多的资源，以更好地为公众提供公共产品。[6]因此，社团组织与政府关系的最佳模式就是在提供公共产品的过程中平等合作，有序竞争，在各自最擅长的领域内发挥作用，形成良性互动。这种关系模式的形成，需要社团组织在依靠自身力量发展壮大的基础上，得到制度的认可和安排，需要政府在体制上构建合理的机制，使各个社团组织在制度范围内能够合法地以组织化的形式出现和履行使命。

（一）从政府的视角来看，积极培育和扶植社团组织的发展

作为资源分配的权威核心和公共权力的行使者，政府对二者关系的范式定位至关重要，不仅决定着社团监管的制度选择，而且决定着公共服务提供方式的构成。因此，政府在二者良性互动关系的构建中发挥着主导性的作用。

1.政府善治理念的进一步落实。治理理念及其善治诉求，必然要求改变单一政府公权力为重心的治理范式，转而依托强大的公民社会，实现政府、市场与社团组织的紧密配合与有机互动。作为治理的重要主体之一，社团组织在推进政府职能转变、改善治理方式、提高政府绩效、弥补市场失灵和提供公共物品方面发挥着极为重要的作用。尽管我国政府越来越重视社团组织的作用，但对其发展始终持一种矛盾心态：一方面，由于政府自身能力与资源有限，不可能全面介入所有的社会服务，而社团组织的发展能够对社会服务供给形成有益的补充；另一方面，政府又担心失去对其的控制，所以不敢对其进行充分的授权。因此，政府要进一步落实善治理念：首先，政府要认识到政府将不再是公共事务的惟一治理者，公共事务的治理将更多依赖于社会与市场力量的参与合作；其次，政府对社团组织的管制和控制色彩应减少，而规划、引导、协调、交换、服务以及必要的扶持功能应增强；最后，政府在敞开公共事务治理边界之后应注意培育一种良性的合作氛围，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对公共事务的管理，推进公共服务的社会化。

2.改革以保障结社自由权为核心的社团管理制度。实现利益组织化的基本前提是保障公民的结社自由权，而作为多年来社团组织发展桎梏的双重管理体制，很大程度上限制了公民的结社自由权。因此，基于社团组织发展的现状，必须进行以保障公民的结社自由权为核心的社团管理制度改革，具体政策是：首先，取消现行的双重管理制度，实行单一制登记办法。西方国家对社团组织的管理一般实行注册制、登记制管理，社团组织只要符合政府规定的关于组织资产、会员数量、发展规模等一系列标准，就可以到相应的政府部门注册，经审查获得合法地位，此后社团组织的活动有本组织自行负责，出现问题则视情况提交司法部门解决。[7]借鉴西方国家社团登记管理制度，我国公民要成立社团组织，只要清楚地申明成立组织的目的和活动宗旨、组织内部管理和运作的规定、组成人员的身份证明、活动场所、活动方式和资金来源等，就可以直接到民政部门登记，而不必再由某机关作业务主管部门。民政部门在接到成立社会组织的申请后，如果了解到申请者的情况属实，则用规定的程序在规定的时间内进行登记，并发给有关证书。其次，加快建立一整套针对社团组织的法律、法规和规章，尽快出台新的社团管理条例或社团法。鼓励结社的根本途径是对其进行法治化管理，国家应根据现阶段社团组织的实际情况，制定和完善不同层次社团组织的法律、法规和规章，用法律的形式明确各类社团组织的性质、地位、宗旨、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人员保障、登记管理、权利义务及其与社会成员和政府的关系等，使社团组织制度化、规范化和法制化。当务之急要出台新的社团管理条例或社团法，并制定与之相关的行业协会法、商会法、基金会法等，改变用行政方法对社团组织进行管理的方法，依法对社团组织进行规范、监督和管理，建立和完善对社团组织依法监督、管理的长效机制。

3.政府通过公共服务社会化的方式为社团组织发展提供资助。无论是自上而下成立的政治色彩较浓的社团组织，还是自下而上成立的草根民间组织，经费不足是我国所有社团组织面临的共同难题。许多社团组织在激烈的经费竞争中，要么违背公益宗旨而过度追逐利润，丧失其合法性和公众的信任，要么对外拓展能力弱，项目经验不足，在激烈的经费竞争中迫于生存压力而自生自灭。因此，社团组织的发展需要政府资助，但这种资助不是直接的财政拨款，而是通过公共服务社会化的方式进行，即政府负责提供资金，社团组织承担服务性工作，具体做法就是政府在教育、医疗、社会保障体系等公共领域的经营中淡出而由社团组织在该领域经营，政府通过公开招标、合同外包的方式向社团组织购买服务。公共服务社会化不但减轻了政府的财政负担，实现了政府一部分公共职能向社会领域的转移和分离，同时社团组织获得了发展所需的资金，拓展了生存空间，更重要的是它在一定程度上为社团组织创造了准市场竞争机制，使社团组织在同政府、营利性企业和同行的竞争中改造和提升自身能力，更好地实现其社会功能。

（二）从社团组织的视角来看，优化社团组织的内部治理

社团组织的成长包括两方面：一方面是在规模和活动领域的增量发展；另一方面是组织内部治理机制的健全，自身能力的提高。我国社团组织的增量发展已取得显著成就，目前最重要的是如何优化内部治理，提高自身能力，这也是社团组织获得公信力和维持旺盛生命力的重要保障。

1．明确组织章程，强化公益宗旨。任何组织都必须有明确的组织章程和伦理守则，社团组织的章程应该包括：组织的目标和宗旨；组织的法律地位；组织机构的有关规定；董事及其人数、分工和职责；社团组织的会议形式；财务管理；组织解散时的善后办法等。针对部分营利性质比较强的社团组织在市场化运作的实践中，没有把公益使命作为最终目的，而把企业追逐利润最大化的营利目标当作组织发展目标的目标错位问题，社团组织在制定章程时，尤其要强化其公益宗旨，社团组织的公益性目标一定要在组织章程中详实地反映出来，以增强组织的感召力和动员力，避免组织章程只是一些象征性符号。

2．借鉴企业治理模式，优化社团组织的治理结构。由于社团组织的所有权、受益权、决策权“三权分离”，因此极易出现“内部人控制”问题。因此，在社团组织的治理结构上应借鉴企业的治理模式：首先，明晰产权主体，建立新型的法人治理结构。要合理设定产权主体权利的行为边界，明确规定产权主体之间的权利关系，在组织内部形成有效的权力制衡机制。其次，实行理事会制度，完善社团组织的决策机制。理事会成员可由行使所有者权利或行使政策制定者职能的政府部门任命，在理事会里应包括各利益相关方的代表。理事会有充分的自主权，可以决定管理者的任命和解职，一些重大决策也有理事会讨论决定。

3．加强财务管理和规制。财务的有效管理和规制，是消解社团组织内部人员腐败、抑制组织失灵的基础保障。具体措施包括：盈余分配约束，即组织的盈利和剩余不能在领导层和管理层分配；支出比例约束，即用于行政的开支和募集资金的成本的总和与每年总支出的比例必须保持在一定的限度以内；账目公开规制，即账目公开既面向监督机构，又面向公众，受薪董事、秘书长、高级管理人员的年薪，以及普通员工的平均水平和志愿者的平均补贴或补偿水平应向社会公布；实行带约束的激励制度，即在实行聘用制、绩效工资制等人事制度改革的基础上，要规范收入分配资金管理制度，通过加强收入分配资金的来源管理、规范工资支付形式、简化工资与福利费种类、制定岗位等级工资参考标准等措施防止组织成员牟取不正当利益。

4．加强人才建设，提高社团组织的人员素质。社团组织存在和发展的关键在于培养专业人才和提高专业人才的素质。首先，应加强从业人员和志愿者的培训。社团组织急需培训的内容有：组织管理、相关法律知识、筹资策略、项目管理和外语培训等，通过这些培训来提高社团组织的能力。其次，加强社团组织的人力资源开发。通过设计好的项目来吸引高素质的志愿人员，改善社团组织服务人员的年龄结构及学历层次，创新人才使用制度，实现人才的合理流动。再次，加强社团组织创办人和领导人的培养。社团组织的领导要从那些富有代表性、意志坚定、能协调好社团组织内外部关系、富有开拓性的人选中产生。

[1]孙立平．利益关系形成与社会结构变迁[J]．社会，2008，（3）：7-14．

[2]王锡锌．利益组织化、公众参与和个体权利保障[J]．东方法学，2008，（4）：24-44．

[3]李东生．和谐社会建设中的利益集团问题研究[J]．湖北行政学院学报，2007，（1）：5-8．

[4]何增科．中国公民社会组织发展的制度性障碍分析[J]．中共宁波党校学报，2006，（6）：23-30．

[5]黄岩．让草根劳工机构走上法治路[N]．南方周末，E31，2008-12-25．

[6]严炜，刘悦斋．平等合作与积极竞争：公共服务领域中的政府与非政府组织[J]．当代世界与社会主义，2004，（5）：80-84．

[7]吴忠泽．发达国家非营利组织管理制度[M]．北京：时事出版社，2001：103．

责任编辑：刘华安

C912.2

A

1008-4479（2012）03-0039-06

2012-01-03

淮阴师范学院青年优秀人才支持计划（项目编号：11HSQNS11）的阶段性成果。

张玉磊（1982-），男，河南新乡人，淮阴师范学院政治与公共管理学院讲师，主要研究方向为行政理论与实践、第三部门。