德国民事调解制度的发展与启示

张明强 刘明凤 (江苏省司法厅研究室 江苏南京 210024) ■文

德国民事调解制度的发展与启示

张明强 刘明凤 (江苏省司法厅研究室 江苏南京 210024) ■文

上世纪70年代以来，非诉讼纠纷解决机制 (ADR)在世界范围内迅速兴起，调解作为其中最重要的纠纷解决方式，在各国实践中发挥了重要作用，形成了许多行之有效的做法。德国作为大陆法系的典型代表，不仅拥有一套高效严密的法院审判体系，而且其民事调解制度也独具特色。本文在对德国民事调解制度进行梳理分析的基础上，探讨调解制度发展演变的规律，对进一步完善和发展我国人民调解制度提出建议。

一、德国民事调解制度发展概况

德国民事调解制度的历史比较悠久，早在1877年就随着《民事诉讼法》的颁布实施而确立。回顾其一个多世纪的发展历程，大体可以分为四个阶段。

(一)创立期 (19世纪70年代至20世纪30年代)。1877年德国第一部《民事诉讼法》实施以后，德国专门成立了调解机构，聘请调解委员开展调解工作，调解委员由政府资助，调解以自愿为原则。此后，随着法院诉讼压力的增大，德国的立法者在民事调解制度上进行了大胆的创新，首次建立了诉前强制调解制度。1924年修订的《民事诉讼法》规定，在地方法院提起的争议金额低于500马克的民事诉讼必须先在法官主持下进行调解，调解不成的才进行审判。在这一强制性规定以及法官参与下，德国民事调解制度得到了较快发展，调解数量大为增加并取得了良好的效果。

(二)停滞期 (20世纪40年代至20世纪60年代)。随着司法制度的完善和法治意识的增强，民众更多地选择通过诉讼解决纠纷，加之调解委员素质的局限以及律师出于利益追求的诉讼倾向，德国调解纠纷的数量呈萎缩之势。与此同时，诉前强制调解规定也受到了部分民众的质疑与反对，他们认为调解人由同一法官担任会影响后继的诉讼，法官在调解过程中形成的观点往往就是诉讼判决的结果，这将导致当事人屈从于法官的调解方案。1950年，诉前强制调解的规定被取消，德国调解制度的发展随之陷入困境。

(三)发展期 (20世纪70年代至20世纪末)。这一时期，德国同其他主要发达国家一样，经济进入了一个新的快速发展阶段，民事纠纷案件快速增长，司法系统越发不堪重负。面对这一困境，德国的立法者再次将目光聚焦到调解制度上。1975年，德国为了应对急剧增加的医疗纠纷，创立了医师协会仲裁所，以仲裁调解医疗纠纷。1976年的《民事诉讼法》进一步明确了法官的调解义务，要求不论诉讼进行到何种程序、哪一阶段，法院都应注重使用调解。1994年颁布的《费用修正法》规定，律师如能促成当事人达成庭外和解，除了可收取法律规定的律师费外，还可再收取50%的“和解费”，旨在进一步调动律师促进和解的积极性。这一系列的动作表明，德国的调解制度正在缓慢而坚定地恢复发展。

(四)兴盛期 (2000年至今)。2000年，德国《民事诉讼法施行法》第15条a款生效，重新确立了诉前强制调解制度。该款规定，低于1500德国马克的财产争议、邻地争议以及没有经过媒体、广播报道的个人名誉损害等三类民事争议在法院受理之前必须经过调解。2011年，德国政府通过了《促进调解及其他诉讼外冲突解决机制法》草案，对庭内调解、庭外调解、附设法院的调解程序，以及调解的保密性和执行力等作出规定，以促进调解在化解纠纷中发挥更大的作用。这些探索与创新，使德国的调解制度进入了一个新的发展阶段，调解的范围包括家庭和邻里纠纷、劳动争议纠纷、环境纠纷、商务纠纷、刑事案件赔偿等，调解案件的数量和质量均有大幅提高。

二、德国民事调解制度的特点

经过一百多年的曲折发展，调解已经成为德国解决民事纠纷的重要手段，不仅具备了较为完善的法律和制度体系，而且形成了独具一格的特点。

(一)调解手段的优先性。德国将调解作为民事诉讼的一个基本原则，德国《民事诉讼法》明确要求“应当在诉讼的各阶段努力在当事人之间进行调解”①参见齐玎：《德国ADR制度的新发展》，《人民法院报》2010年10月29日。。2000年生效的《民事诉讼法施行法》第15条a款，将强制调解的范围由1924年的一类扩展到三类。这些规定反映出立法者对调解价值的肯定和重视，并将其作为解决民事纠纷的优先选择。以劳动争议案件为例，目前德国各级劳动法院受理的案件90%通过庭前调解得以解决，只有10%的案件以判决形式结案。

(二)调解程序的前置性。德国的民事调解大体分为当事人合意的法院调解、诉前强制调解、诉讼外调解以及诉讼外和解等四类，其中最具特色的是诉前强制调解。这一规定虽然于20世纪中期被取消，但经过半个世纪的沉寂后，最终重新获得了法律认可。除此之外，强制调解还可见于德国其他法律之中，如德国的《劳动法院法》规定，在须进行言辞辩论的劳动法一审判决和裁定程序之前，必须经过司法调解;有关雇员职务发明的纠纷、著作权的纠纷以及不正当竞争引起的纠纷等也必须经过调解后方可提起诉讼②参见章武生张大海：《论德国的诉前强制调解制度》，《法商研究》，2004年第6期。。

(三)调解结果的权威性。在德国，调解结果具有严肃的法律效力。一方面，调解能够引起诉讼时效的中断。德国《民事诉讼法施行法》规定调解的的期限为3个月，调解期间诉讼时效中断，2002年生效的《德国民法典》对此作了再次明确。另一方面，《民事诉讼法》还规定，当事人通过调解达成协议，一方不履行协议的，另一方可以申请直接强制执行，这意味着调解协议具有与法院判决同等的效力。

(四)调解行为的有偿性。德国的民事调解同法院的审判一样是收费服务，在调解成功的情况下费用通常由双方分摊，如果调解失败则为后继诉讼中的败诉方承担。为了避免调解机构收不到报酬的情形发生，《民事诉讼法施行法》还专门设立了预付款制度。一般来说，非法律专业人员的调解委员的收费标准较低，成功的调解20欧元左右，失败的调解10欧元左右，律师和公证人从事调解活动的收费一般为100欧元左右，体现了收费标准与服务水平相适应的原则③参见章武生张大海：《论德国的诉前强制调解制度》，《法商研究》，2004年第6期。。

(五)调解方式的多样性。德国的调解制度以便捷高效化解纠纷为目的，其调解方式灵活多样。如调解委员的人选既有律师、公证员、退休法官等法律专业人员，也有具有调解技能并自愿从事调解工作的非专业人士。非法律专业人员主要处理简单的纠纷，适用法律复杂的纠纷则交由法律专业人员处理，当事人可根据需要在调解员数据库中查找并选择合适的调解员，使得调解工作更有效率。在调解组织设置上，既有法院附设的调解机构，也有民间性质的调解机构，各种行业协会、工会普遍成立了调解机构，为当事人解决纠纷提供了较多的选择。

三、德国民事调解制度的启示

德国民事调解的历史，从一个侧面上揭示了调解制度发展演变的规律，给我们带来了一些有益的启示。

(一)发展调解制度是现代社会治理方式的必然选择。德国调解制度的发展尽管曲折，但始终向前，展现出强大的生命力。调解制度的兴起，从直接原因看，是为了应对不断增加的诉讼压力。而从社会发展的角度审视，则具有历史的必然性。随着经济社会的发展，社会结构不断分化、经济关系日益复杂、思想观念趋于多元，各种利益冲突必然引起社会矛盾纠纷的大量发生，司法资源有限、诉讼程序复杂以及对抗制诉讼的弊端，使得以司法诉讼为中心的一元化纠纷解决机制难以适应。因此，将诉讼与非诉讼的各种纠纷解决方式相结合，成为现代法治社会的必然趋势。调解制度不仅以其简单、快捷、经济的优势弥补了司法诉讼的不足，而且以自治、和谐、共赢的理念回应了现代社会对司法变革的要求。调解的正当性和价值正是在这一发展过程中得到了世界性的普遍认同④范愉：《调解的正当性与发展趋势》，《人民法院报》2009年10月14日。。完善和发展我国人民调解制度，必须充分认识调解对于完善中国特色社会主义司法制度和社会管理体系的重要作用，把调解作为化解矛盾纠纷、维护和谐稳定的战略举措来抓，进一步深化认识，增强信心，努力推动调解工作快速健康发展。

(二)合理的制度安排是调解制度发挥作用的重要保障。回顾德国调解制度的兴衰变化，可以看出，国家的立法和政策对调解制度的发展影响重大。其核心的方面，一是国家对调解制度的态度，包括对调解价值的评价和相应的政策支持。德国不仅将调解作为与司法诉讼相并列的纠纷解决方式，而且通过立法大力鼓励和倡导通过调解结案。此外，德国政府对民间调解机构普遍给予经费资助，体现了对调解工作社会效益的充分肯定。二是司法政策支持的力度。德国十分重视调解结果的可执行问题，通过立法赋予调解协议较强的约束力，对调解制度的发展起到了积极的推动作用。完善和发展我国人民调解制度，必须充分发挥法律和政策的引导、规范和支持作用，在总结我国长期实践经验的基础上，加快健全完善科学合理的调解制度体系。

(三)保持特色和优势是调解制度的生命力所在。调解制度的最大优势是简便高效，最大特色是促成当事人合意。如果说诉讼追求的是程序和实体的正义，调解追求的则是效率和实质的正义。纵观德国调解制度发展的各个阶段，不管制度如何创新，始终坚持效率这一关键，给予当事人便利的服务和多样的选择。同时，为促使当事人达成合意，德国非常注重调解人的公信力和调解能力，要求调解人保持公正、中立并具有较高的调解技能。完善和发展我国人民调解制度，必须在加强规范化建设的同时，始终坚持“高效快捷、便民利民”的方向，不能走司法化、复杂化的路子，大力加强调解员专业素质和职业素养建设，以优质高效的调解服务赢得社会的信任和支持。

四、完善和发展我国人民调解制度的建议

完善和发展人民调解制度是建立健全中国特色社会主义社会管理体系的一项重要任务。由于各国的政治体制、文化背景、司法制度的不同，非诉讼纠纷解决方式并没有一个放之四海而皆准的模式，基本上都是在尊重本国具体司法背景的前提下，相互借鉴彼此之间的经验所形成的⑤范愉：《调解的正当性与发展趋势》，《人民法院报》2009年10月14日。。尽管我国的调解制度在理念、手段和方式等方面具有自身的特色和优势，并在实践中创造了享誉世界的“东方经验”，但德国调解制度的一些具体做法仍值得借鉴。在此，结合我国实际提出如下建议。

(一)加快完善诉前调解制度。由立法或相应制度将部分纠纷案件设定为调解前置，或将特定类型纠纷从普通法院中分流出去，由社会化机制处理，是世界各国调解制度发展的共同趋势⑥范愉：《调解的正当性与发展趋势》，《人民法院报》2009年10月14日。。德国的诉前强制调解制度就是一个典型的代表，它不仅体现了国家对调解工作的倡导和支持，而且体现了合理配置司法资源，追求法律社会效果的理念。近年来，我国在诉前调解方面的探索取得了长足的进步，全国人大常委会公布《民事诉讼法》修正案 (草案)提出，“当事人起诉到法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解”，标志着调解优先、先行调解的法律地位将得到确认，必将对我国调解制度的发展产生重大影响。人民调解组织承担的委托调解、协助调解以及驻法庭调解工作室是诉前调解的主要形式，面临的任务将更加繁重，工作规范化的要求将更为严格。要适应民诉法修改的新要求，根据纠纷双方的权利义务关系、纠纷性质及争议金额大小等因素，进一步界定适宜诉前调解的案件的范围和类型，促进纠纷案件的合理分流，提高调解结案成功率;进一步规范诉前调解启动、流程、时限、转审等程序，防止久调不审或以判压调，维护当事人诉讼权利，降低当事人诉讼成本;进一步完善调解规则，推行调审分离，建立监督制约机制，增强诉前调解的独立性和公正性，发挥调解和诉讼的各自优势和协同作用，实现公平与效率、社会效果与法律效果的有机统一。

(二)规范行业性专业性调解组织管理制度。近年来，行业性、专业性调解组织发展迅速，全国已达3.1万多个，在矛盾纠纷多发易发领域发挥了重要作用，也为人民调解制度的发展注入了新的活力。与此同时，管理制度缺失的现象逐步凸显，出现了缺乏统一有效管理、工作机制不够健全、人员素质参差不齐、资源整合难度大等问题，迫切需要加强管理和引导。德国不仅规定调解机构必须必须由州司法部设立或认可，而且对调解员的职责、义务、培训、教育、回避等均有具体规定。各级司法行政部门应根据《人民调解法》的规定，加强对行业性专业性人民调解组织的统一管理，进一步完善调解组织设立的条件程序、工作规范、调处流程、服务标准、经费保障、档案管理、信息统计等管理制度，健全业务指导、人员培训和监督检查制度，建立调处中心与行业调解组织以及法院之间的协作联动机制，确保行业性、专业性调解组织依法组建、管理有序、运行规范、服务高效，在加强和创新社会管理中发挥更加积极的作用。

(三)健全人民调解员管理制度。调解员的能力和素质，不仅影响到调解成功率的高低，而且直接关系到调解制度的社会公信力，这一点在德国调解制度的发展中表现较为明显。当前，人民调解员队伍呈现数量庞大、构成复杂的态势，如何实施有效的管理事关调解工作的健康发展。要进一步加强调解员选任聘任管理，明确专职调解员、专业调解员的选聘条件、程序和方式，注重对其专业背景、社会经验、斡旋能力的考察，从源头上建设一支精干、管用的调解员队伍。要着力强化调解员教育管理，推行持证上岗、分类管理、分级培训、等级评定等制度，制定调解员行为准则和职业道德规范，建立专业调解员数据库，不断提升调解员的整体素质和社会形象。要健全完善考核奖惩制度，定期对调解员提供信息数量、调解纠纷数量、调解成功率、群众满意度等情况进行考核，对优秀调解员加大表彰奖励，对不适宜从事调解工作的及时进行调整，增强调解员的社会责任感和荣誉感。同时，要针对调解委员会群众性自治组织的属性和调解员数量大、分布广的特点，大力推进调解员协会建设，充分发挥协会教育、管理、指导、服务等功能，构建人民调解管理工作的新平台，为有效化解各类纠纷提供队伍保障。

(四)强化调解协议执行制度。我国人民调解协议具有民事合同性质，并可以通过法院司法确认以及按《公证法》有关规定申请公证而获得强制执行效力。然而在实践中，申请司法确认和公证的调解协议并不多，协议履行主要依靠当事人自觉自愿，无形中降低了调解协议的严肃性。德国重视调解协议的可执行力值得我们借鉴，但在如何提高执行力方面，直接赋予调解协议强制执行力在我国并不可取，因为这不仅有悖于人民调解的属性，而且混淆了调解与诉讼的本质区别。强化人民调解协议的效力，应在现有法律框架内，从完善执行保障制度方面进行设计。一是进一步优化司法确认程序，按照依法、简便、合理的原则，建立司法确认受理审查的快速通道，方便当事人申请办理。对于人民法院委托调解和驻法庭人民调解工作室达成的调解协议，建立调解和司法确认之间的联动机制。二是建立调解协议违约责任制度。目前，法律法规对无正当理由不履行调解协议缺乏制约性措施，这是导致调解协议效力不高的重要原因。违约责任制度是《合同法》保障当事人自觉全面地履行义务的一项极其重要的制度，人民调解协议作为有法律约束力的民事合同，建立违约责任制度不仅有法可依，而且通过合理确定违约责任条款，对于维护当事人合法权益、增强双方履约责任意识具有积极的作用。三是强化调解协议执行的司法保障。对双方自愿达成的调解协议，除非存在法定的无效、变更或可撤销情形，人民法院应尊重原调解协议并给予支持，符合强制执行条件的依法及时执行，确保调解协议的效力能够得到司法裁判支持，以司法实践促进当事人增强权利义务观念。

(五)落实调解经费保障制度。我国《人民调解法》规定：“调解民间纠纷，不收取任何费用”。与德国收费调解方式相比，我国的立法体现了社会主义制度的优越性，有利于减轻群众负担，促进当事人更多地选择调解解决纠纷。目前，全国各类人民调解组织每年调处矛盾纠纷量达700多万件，调解已经成为与诉讼并列的最重要的纠纷化解方式，同时也对调解经费的保障提出了更高要求。《人民调解法》虽然规定政府对调解工作给予必要的经费保障，但由于缺乏具体的政策和标准，在实际工作中，各级财政对诉讼经费的保障比较重视，而对调解经费的保障还不够有力，与调解工作需要存在较大的差距。就本质而言，人民调解是国家为群众提供的一项公共司法服务，其经费理应纳入财政预算。加强人民调解经费的政策保障，应该参照政法经费保障体制改革的总体要求，按一定的标准将司法行政机关指导管理经费、调解员培训经费和补助经费、调解委员会公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费列入财政保障范围，根据地区经济发展水平和调解案件的难易程度合理制定调解员的补贴标准，同时鼓励和引导村 (居)民委员会和企 (事)业单位提供一定的支持，为人民调解工作的发展提供有力的物质保证。

(责任编辑 赵海鸥)