构建多元共治的基层维稳新机制

□陈发桂

(中共广西区委党校，广西南宁 530022)

构建多元共治的基层维稳新机制

□陈发桂

(中共广西区委党校，广西南宁 530022)

当前，我国的基层维稳机制在缺乏制度化顶层设计的情况下，存在一些缺陷，具体表现为:重视政府体制内维稳而忽视公众参与;重视策略性维稳而忽视制度性维稳;重视善后补救而忽视事前制度建设。这种维稳机制形成的原因在于基层政府与民众间的互动渠道不畅通、博弈过程中主体权利不均衡及公众利益诉求表达缺乏组织依托。要有效解决目前基层维稳机制存在的问题，应当在基层社会管理过程中塑造多元共治的维稳新机制，让民众从维稳的对象转变为参与基层维稳的主体。具体路径应当从强化民间组织介入、完善基层维稳问责评价体制和提升基层政府公信力入手。

基层维稳;多元共治;机制

中国当前正处于一个空前的社会变革和制度变革的时代，传统的基层维稳机制在缺乏制度化顶层设计的状况下，导致公众利益诉求表达行为逐渐呈现出“数量扩大、类型复杂、行为激烈、诱发点多、涉及面广、对抗性强 。”［1］P105的发展态势。由此，围绕公众利益诉求所引发的基层维稳机制有效运行问题是中国社会必须考虑、回答和应对的紧要问题。而处于权力意志与民意张力的最直接连接点的基层政府(本文主要指县、市、区和乡镇两级政府)，社会转型生成的一切矛盾压力，体制运行所带来的一系列冲突问题，使基层政府在维稳过程中面临着极大的挑战和考验。社会管理创新首先是机制的有效转化，对于基层维稳机制的转化就是要求矫正当前政府单一治理的维稳机制，从维护基层稳定就是巩固党执政基础的高度，及维护基层稳定就是消解处于矛盾凸显期的基层社会中所蕴含的各种冲突和矛盾的视野，从认知到行动上使当前的维稳机制转化为多元共治的维稳新机制。因此，通过强化民间组织介入、完善基层维稳问责评价体制和提升基层政府公信力入手，期望能有效实现基层维稳机制的理性化运行。

一、当前我国基层维稳机制存在的缺陷

出于对维稳的可控性考虑，当前我国基层维稳机制在具体运行中都存在忽视公众与社会力量有效参与的现象，公众在这种维稳机制下仅仅被当成维稳对象而非参与主体，缺乏公众及其他社会力量有效参与和协同的维稳机制是一种静态的并且缺乏有效自我修复功能的机制。基层政府在这种维稳机制模式下无法与公众进行理性的对话和沟通，没有得到基层政府有效回应的公众情绪也就无法消解并化为理性，主体间信息沟通的梗塞为政府维稳与民众维权间非理性博弈态势的形成滋生了温床。相当长一段时期内，由于缺乏针对基层社会管理作出制度化顶层设计，对于发生在基层的各种社会冲突和矛盾，当前基层维稳机制凸显了以下的弊端:重视政府体制内维稳而忽视公众参与;重视策略性维稳而忽视制度性维稳;重视善后补救而忽视事前制度建设。

(一)重视政府体制内维稳而忽视公众参与

当前，重视政府体制内维稳而忽视公众参与的基层维稳机制表现为基层政府运用其所掌握的政治、经济和社会资源来应对民众的各种利益诉求行动，民众成为基层政府的维稳对象，基层政府没有采取可实现主体间良性互动的公众参与的维稳模式来应对民众的各种利益诉求行动。在基层维稳过程中，随着维稳问责力度的不断强化及民众诉求表达的多元化，基层政府的维稳运行机制就是依靠其所掌握的资源优势，通过不断加大人、财、物的投入来提升维稳能力。比如，为了消解上访排名问责所带来的维稳的压力，基层政府甚至将相当比例的办公经费花费在“接访”、“花钱买平安”等项目上，这种依靠自身的资源优势不断加大投入来维系的“体制内”维稳机制短期内或许会有些效果。但长此以往，其高昂的维稳成本迟早成为基层政府不可承载的负担，而且也诱发一些“谋利型上访”人员的萌芽与成长。尽管目前还没有权威数据对基层的维稳成本进行精确统计，但仅就部分地区的维稳成本开支所占比例来看，基层维稳支出的数量及增长幅度是惊人的。比如，“部分基层政府用于社会维稳的财政支出，甚至比用于社会保障方面的支出还要多出许多，这明显有悖于民众对基层政府维稳制度化运行的期望。”［2］面对基层在维稳进程中忽视公众参与的体制内维稳机制定式及其实践，不能不让人忧虑，这样不断加大投入的政府体制内维稳机制能否具有可持续性。从长远来看，依靠不断加大投入来维系的体制内维稳，已经验证了“面多加水，水多加面”的基层维稳运行机制是不可取的。因为一旦基层维稳的开支超过其可承受的支付能力，其固守的体制内维稳机制是难以为继的。

(二)重视策略性维稳而忽视制度性维稳

在“稳定压倒一切”的政治语境中，基层政府承受着“零指标”和“一票否决”等巨大的维稳压力，其维稳机制逐渐固化为过分重视策略性维稳而忽视制度性维稳，在处置社会冲突和矛盾过程中，不断采取策略性的维稳方式来应对上级的维稳绩效考核，不管这种策略性维稳机制能否获得社会公众的认同。策略性维稳机制就是在维稳过程中把出现的冲突和矛盾进行策略性处理，比如针对民众的利益诉求经常通过政治化来处理，以其带动各个层面资源的互动，进而提高基层政府维稳的力度，而把所关涉的基层维稳中的政治问题往往通过经济化策略来处理，或者说通过经济的方式来权宜解决问题。由于这种处理方式本身不是从问题的本质出发来寻找维稳之策，仅仅依靠经济方面的补偿来弥补。因此，并不能从根本上解决问题。［3］P29策略性的基层维稳机制所体现出的政府(行政)行为明显缺乏原则性和规范性，往往忽视、扭曲甚至排斥法律和政策的作用。形成这样的维稳机制主要原因在于，基层政府为了防止民众采取非理性的诉求方式而承担维稳不力的责任，以“稳控”的形式防止民众所表达的利益诉求行为走向非理性。对于诉求无法获得政府有效回应的民众，深谙只有采取非理性的利益诉求表达方式才能引起基层政府的“重视”，增强解决问题和满足诉求的筹码。在这样的非理性官民博弈中，加剧了基层政府只重视策略性维稳机制而忽视制度性维稳机制的倾向。在当前基层政府策略性的维稳机制中，往往将发生在社会生活中的一些常规矛盾或利益诉求都视之为影响社会稳定的因素，甚至出动警力试图将人民内部矛盾消灭在萌芽状态。基层政府对现实生活中发生的矛盾和利益诉求行为所采取的简单化的策略性处置方式，将很难避免基层维稳运行机制因此而陷入非理性的困境:由于其利益诉求经常被当成危及社会稳定的行为被“稳控”，一些民众就只能采取体制外的方式表达不满，导致基层社会冲突越加激烈，基层政府简单化的策略性维稳机制也就被不断固化。

(三)重视善后补救而忽视事前制度建设

发生重大群体性事件后基层政府及时对民众进行必要的善后补救，对于有效消弭政府与民众之间的隔膜及事件给社会带来的负面影响，具有重要的意义。但如果善后补救一定要等到每次发生重大事件之后才彻底进行，这种善后的补救措施嵌入到基层维稳运行机制中的效应就等于“激励”民众采取非理性化的行动寻求问题的有效解决，成为基层政府不顾效应予以善后补救的非理性维稳机制，对民众具体行动的负面引导产生极大的危害。因为在事件没有发生之前，民众的各种利益诉求，不管是合理还是不合理，均很难进入基层政府的视野，往往等到事件发生后，在上级施压及社会舆论汹涌而来之时，民众之前的诉求才引起基层政府的“高度”重视。2010年发生的广西靖西群体性事情即为典型:靖西事件发生之前，当地民众反映强烈的铝厂污染及破坏地质等社会问题一直未能引起当地政府的重视，村民为铝厂造成的水质污染问题甚至奔波几载依然没有得到有效解决，在事件发生之后仅几天内，相关部门就“快速”介入并“高效”运转，不仅诸多之前社会公众反映强烈的环境污染问题得到及时有效解决，而且当地累积多年的社会保障问题也被列入政府为民办实事的议程之中。“不闹不解决”的维稳运行机制在此案中表现得淋漓尽至。因此，如果基层政府一定要等到危及社会稳定的事件发生后才进行善后补救，由此形成并逐渐固化的维稳运行机制，将很难避免日后类似的事件在这样的维稳机制下不断爆发。

二、当前影响我国基层维稳机制形成的原因分析

当前存在的基层维稳机制是一种出于对维稳可控性考量下的静态维稳模式，它排斥公众和其他社会力量参与社会治理过程，因此其形成的原因既与基层政府与民众间的互动渠道不畅通、博弈过程中主体权利不均衡有关，也与民众利益诉求表达缺乏组织依托存在内在的关联。为了有效转变当前的基层维稳机制，及时遏止全国各地不断发生的逾越法律与政策范畴的基层维稳行动，有必要对当前基层维稳机制产生的原因进行分析。

(一)基层政府与民众的互动渠道不畅通

在基层各种利益冲突和利益矛盾中，顺畅的沟通渠道是主体间良性互动的前提条件。有了畅通的沟通渠道，民众就可以及时地把自己的利益诉求向基层政府表达出来，这不仅是民众进行制度化政治参与的重要形式，同时也是基层政府理性化维稳的前提。我国已开辟了形式多样的主体间的沟通渠道，如:人民代表大会的渠道、人民政治协商的渠道、大众传媒的渠道、信访的渠道，等等。此外，近年来，随着基层民众利益诉求表达压力的加大，各地还涌现出诸如广西的维稳基石工程、四川的社会稳定风险评估、浙江的网格化管理组团式服务等畅通民众与基层政府利益表达与回应渠道的新举措。从表面来看，我国基层政府与民众的利益沟通渠道似乎并不少，但是，从实际效果来看，并没有达到当初制度设计所预想的成效，主要原因还是在于利益沟通渠道中存在人为的堵塞。例如:信访制度是具有中国特色的政府与民众进行利益沟通的制度化渠道，但在现实中，由于信访排名等因素的影响，民众越级上访往往被视为危害社会稳定的行为。上访者，特别是进京上访者往往被基层政府视为“无理取闹者”，他们用各种逾越法律和政策的手段阻挠公众上访，从而人为地堵塞民众与政府间的沟通渠道。如果民众与基层政府正常的利益沟通渠道被人为堵塞，或者使民众对这样的沟通渠道失去信心的情况下，那么民众实施的非理性利益诉求表达举动将更加强化基层政府传统的维稳机制。

(二)基层政府与民众博弈过程中的主体权利不均衡

在基层维稳过程中，主体博弈过程中各自的权利是否均衡是构建民众理性化的利益表达与政府回应机制的基础性因素，它是由承载社会不同利益的阶层、群体和个人构成的。例如，基层民众在征地拆迁中就补偿和安置等核心利益问题与政府进行博弈之际，如果双方的主体权利处于不均衡状态，发生基层政府强拆迁以及被强拆的民众采取极端行动的事件就会不断发生。目前，随着我国城市化进程的不断推进，基层社会围绕征地拆迁而发生的利益纠纷也越来越多，政府为此面临的维稳压力也将越来越大。基层政府与民众在征地拆迁中围绕补偿安置进行的利益博弈中，由于各方占有政治、经济资源的不均衡，导致双方的博弈能力出现了严重的失衡。基层政府由于占有较多的政治和经济资源从而在利益博弈中处于绝对的优势地位，而分散且弱势的普通民众由于政治和经济资源的严重匮乏，在利益博弈中缺少最基本的话语权，导致其利益诉求表达普遍处于无力、无效的状态。因为“每个人，或任一个人，当它有能力并且习惯于维护自己的权利和利益时，他的这些权利和利益才不会被人忽视。而弱势群体由于缺少利益代表，缺少话语权，从而限制了其利益的表达。”［4］P60普通民众在利益博弈中由于主体权利的失衡，必然采取非理性的利益诉求表达方式，而基层政府为了应对民众非理性的利益诉求，不断强化传统的维稳机制也就成为现实压力下的不二选择。

(三)公众利益诉求表达缺乏组织依托

基层政府能否以理性的方式回应公众的利益诉求，既与公众的利益诉求是否以理性的方式向政府表达有关，更关键的问题在于公众利益诉求方式是个体化的表达还是组织化的整体表达。对此，著名学者亨廷顿指出:“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。”［5］P66可见，组织化的公众利益诉求表达方式对基层政府理性回应最具有决定意义，它能使分散而弱小的个体通过组织的依托而汇聚成有序的群体，从而通过组织控制个体行为的无序表达。但是，通观目前我国基层公众利益诉求表达的现状，却呈现出高度分散化的特点，其中绝大多数的利益表达主体都是以个人或小团体的形式自发进行的，缺少利益诉求表达的组织化依托，尤其是农民这些处于弱势地位的利益表达主体，其组织化的发展更是严重滞后。为此，传统基层维稳机制的形成，与公众利益诉求表达过程中缺乏组织依托及代言有重要的内在关联，面对犹如散沙般的个体公众诉求，基层政府的应对策略就只能是严防死守，其效果却是顾此失彼，难以有效应对公众采取社会化街头运动的诉求方式。

三、多元共治视阈下基层维稳新机制的构建

中共中央总书记胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上强调“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，向社会传递了一种多元共治的理念，也可视为针对基层社会管理创新所作的顶层设计，对于如何有效转变传统基层维稳机制，具有重要的纲领性指导作用。从传统的基层维稳机制转化为多元共治的维稳新机制，就是要求基层社会治理模式由政府唯一管理主体和权力中心走向以政府为主导的多元共治。以适当让渡社会管理职能，调动社会力量参与基层维稳的积极性，为多元共治提供制度保障。多元共治视阈下的基层维稳新机制是一种动态平衡的维稳机制，不管主体间的利益格局如何随着形势的改变而变动不居，这种动态的维稳机制都可以在主体间良性互动中进行自我修复并最终趋于稳定。在当前，如果不对传统的基层维稳机制进行有效转化，仅靠基层政府单纯的“策略性敷陈”，长此以往，会使基层社会矛盾和问题累积、叠加和发酵，最终会造成基层社会的失序。因此，转化传统基层维稳机制，必须实行多元共治，谋求建立一个稳定的、公众有效参与的“制度性多元共治平台”，才能真正实现基层的和谐与稳定。

(一)强化民间组织介入

体制化的维稳机制导致基层用于维稳的资源投入越来越多，处置效果却不尽如人意已成当下不争的事实。在现代社会，民众表达的渠道越多样、越畅通，民众参与政治的方式越广泛，民主的成分越高，社会治理的成本就越低，效果就越好。这表明，只有转变目前基层政府体制化的维稳机制，建立民间组织有效介入的协同型的维稳机制，才能防止基层维稳依靠体制化的投入来维系:其一，强化民间组织介入可以促进基层政府与民众进行理性沟通。民间组织作为一种具有中立性的社会组织，可以对分散的民众利益诉求进行有效整合并祛除非理性的成分，使民众向基层政府表达利益诉求时能够消除沟通渠道的梗塞现象，有效促进基层政府与民众进行有效的磋商。其二，强化民间组织介入可以减少基层政府对体制化维稳模式的依赖度。民间组织可以充分运用其成员所拥有的各种资源优势快速地对民众的社会化利益需求作出回应，效率也会更高，责任感也要远远超过政府科层化的服务模式。因此，把基层政府维稳过程中的部分职能分解出一些给民间组织，通过可控的、竞争的方式让更多的民间组织参与到基层维稳活动中来，不断拓展民间组织参与基层维稳的“合法性空间”，这样不仅可以有效提升基层维稳的效率和质量，而且可以大幅降低基层政府的维稳成本，体制化的基层维稳机制才能得到有效矫正。

(二)完善基层维稳问责评价体制

当前，在中央和上级政府的维稳考核评价压力下，基层政府形成只重视维稳考评结果而忽略维稳具体过程的维稳机制，不是采取非理性的维稳方式，就是采取“弱者的武器”进行回应或者走过场。为了有效矫正基层重视策略性维稳而忽略制度性的维稳机制，应当完善基层单一向度的维稳问责评价体制，形成有效的公众参与型维稳问责评价体制，使公众从维稳的对象转化为参与维稳的主体。具体而言，就是对基层政府维稳绩效的考核，从单一向度的上级考核转变为上级与公众双向的上下联动制度性的维稳考评机制，防止基层政府仅仅为了迎合上级的维稳考核而忽略制度性的维稳机制。当前，“一票否决”及“零指标”已经成为中央和上级强化基层政府及其官员维稳责任的“杀手锏”，也是导致基层政府形成重视策略性维稳而忽略制度性维稳过程机制的制度根源。实行上级机关与社会公众双向型的上下联动的基层维稳考评体制，让公众在基层政府及其官员的维稳考核过程中享有充分的话语权，可以有效促进基层政府及其官员在维稳过程中真正顾及具体过程是否为社会公众所接受，使基层维稳的行为向度不是仅仅依靠中央和上级政府的单一维稳考评体制来进行，而是坚持上下联动的双向维稳机制，在重视上级考核的同时，也倾听民众合理的诉求，形成有效的上下联动型的制度性维稳机制。

(三)提升基层政府公信力

要有效转化基层只重视善后补救而忽略事前制度建设的维稳机制，从根本上说，这需要基层政府在充分重视民意的基础上，通过切实提升基层政府公信力来获取民心，而不是等到事件发生之后才试图通过善后补救的方式来寻求民众支持。政府公信力即公众对政府的信任程度，它是人民对政府履行职责情况的整体评价，是维持基层社会持续和谐稳定的必备条件。这表明，政府公信力蕴含着政府在社会管理过程中与民众间实现了双向的良性互动关系，是通过双方长期的理性诉求与有效回应而历炼成的一种互信结果。因此，提升基层政府公信力可以从三个方面促进政府重视维稳制度建设:其一，提升政府公信力可以促进社会公众对政府行政过程的信任，使社会公众普遍性地相信行政机关能够公正和理性地应对民众的诉求，从而使基层政府重视民众日常的利益诉求;其二，提升政府公信力可以促进社会公众对行政机关及其成员的信赖，使社会主体心甘情愿地将行政机关及其成员作为解决自己诉求的主体，防止民众以非理性的诉求表达方式来寻求问题的解决，从而使基层政府与民众可以就冲突和矛盾进行理性的沟通和协商;其三，提升政府公信力可以促进社会公众对政府的信仰，使政府以其公平公正的秉性、不偏不倚的行为获得社会公众的认同和信赖，从而防止民众动辄质疑政府决策的正当性而导致非理性的博弈。在急剧转型的当代中国，基层社会发生这样或那样的社会冲突是正常的，倘若每次发生社会冲突事件后，基层政府不是利用自身所具有的公信力来消弭与社会公众间的分歧及凝聚民心，而是在公信力不足的情况下采取非常规的善后补救，所产生的必定是负面效应，将鼓励民众通过非理性的诉求表达方式来获得政府的重视及解决的机会，这种维稳机制是一种非常危险的维稳动向。政府已经注意到通过提升公信力的方式进行制度建设的重要性，认识到只有提升公信力才能在基层维稳中变被动为主动。虽然提升政府公信力需要一定的时间，不能有立竿见影的效果，但可以改变单向治理视阈下基层政府在维稳过程中被动的应对局面。

四、结语

当前的基层维稳机制内含权力支配的强烈色彩，从其具体运行逻辑上看，已经潜伏了一种不稳定性。就其性质而言，社会公众不是主体，基层政府才是主体。但就多元共治这一维稳新机制而言，它已经预设了一种基层政府与社会公众间的有效沟通、平等对话、相互妥协、理性博弈。在基层维稳进程中，通过民间组织的有效参与、完善基层维稳问责评价体制及提升政府公信力，有利于促进民众与基层政府间的良性互动，形成基层社会各主体“多元共治”的维稳新格局。以此为标志，基层维稳机制将从一个新的政治生态的大门迈了进去，这种新的基层维稳政治生态，就是在维稳进程中对公众各类权益的有效保障，视民意为真正的社会治理合法性基础。在当前基层维稳机制陷于困境的背景下，一方面，可以通过民间组织的有效介入，实现基层政府维稳机制的理性化;另一方面，通过双向维稳问责评价体制的构建及政府公信力的提升，能够使政府快速对公众合理化的社会需求做出反应。因此，要有效消解当前基层维稳机制所带来的负面效应，应当在基层政府引导下拓展民间组织和公众参与社会治理的场所和机会，“经由矛盾、冲突、斡旋、调和、一致、合作的心路与行动过程，促进民间组织、公众与基层政府之间的彼此体验、共同学习、相互感知和彼此理解，才能真正实现基层社会的和谐与稳定。”［6］P69可以说，只有在“多元共治”视阈下有效转化当前的基层维稳机制，才可能塑造一种全新的中国基层政府社会治理新形象，建构一种全新的基层维稳运作机制，把过去单一的政府社会治理，转化为基层政府与社会公众间“多元共治”的互动。而这，无疑是社会各阶层都期盼的一种理想的基层维稳新机制。

［1］应星.“气场”与群体性事件的发生机制——两个个案的比较［J］.社会学研究，2009(6).

［2］笑蜀.天价维稳成本为何降不下来［N］.东方早报，2009－07－09.

［3］尹利民.策略性均衡:维权抗争中的国家与民众关系——一个解释框架及政治基础［J］.华中科技大学学报 ，2010(5).

［4］［美］罗伯特·达尔.论民主［M］.北京:商务印书馆，1999年.

［5］［美］塞缪尔·亨廷顿.难以抉择——发展中国家的政治参与［M］.北京:华夏出版社，1989.

［6］孙柏瑛.我国公民有序参与:语境、分歧与共识［J］，中国人民大学学报，2009(1).

To Construct a New Mechanism of Multi－subject Co－governance for Basic－level Stability Maintaining

CHEN Fa－gui
(Party School of the CPC Committee of Guangxi Autonomous Region，Nanning，Guangxi 530022，China)

Due to the lack of institutional top－layer design，the basic－level stability maintaining mechanism of our country has some defects such as:stability maintaining in the governmental framework is emphasized while public participation ignored;tactical stability maintaining is emphasized while institutional stability maintaining ignored;after－the－event remedy is emphasized while in－advance institutional building ignored.Such a mechanism is formed due to the blocking of the interaction channel between basic－level government and the public，unbalanced rights of parties in game and the lack of organizational basis for expression of public interests.To effectively sovle the problems existing in the present basic－level stability maintaining mechanism，we should mold a new mechanism of the multi－polar co－governance mode during the process of basic－level social administration，and transform the public from the object of stability maintaining to a subject participating in stability maintaining.For this purpose，we could strengthen the intervention of civil organizations，improve the accountability mechanism for basic－level stability maintaining，and enhance the credibility of basic－ level governments.

basic－level stability maintaining;multi－subject co－governance;mechanism

C933

A

1674－0599(2012)01－0105－06

2011－08－10

陈发桂(1972—)，男，广西灌阳人，中共广西区委党校副教授，研究方向为基层社会稳定。

(责任编辑:朱文鸿)