论完善水土保持方案评审中专家的法律责任

王 伟，吕 涛

(1．贵州大学，贵州贵阳550025;2．贵州省水土保持监测站，贵州贵阳550002)

根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《中华人民共和国水土保持法》的相关规定，凡涉及到可能造成水土流失的生产建设项目，须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。生产建设单位应当按照要求编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并且按照经过批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。环境影响评价法和水土保持法之所以规定对生产建设项目水土保持方案进行审批，一是为了促进建设单位自我约束和规范水土保持行为，二是作为各级水土保持监督管理部门对生产建设单位实施监督管理的一种有效手段。因此，对水土保持方案的审批就成了衡量生产建设项目是否合理开发和利用水土资源、防止水土流失、科学布设水土保持防治措施的关键环节。专家组的评审意见是水土保持方案能否通过审查的决定条件，评审单位很大程度上依赖于专家在水保方案评审报告中所提供的信息来进行判断。现有的水土保持相关法律法规大都对生产建设项目水土保持方案的审批机关、审批权限做出了较明确的规定，赋予了水行政管理部门审批职权［1］，但对于专家如何对水土保持方案评审报告负责还没有做出明确规定，本文拟就水土保持方案评审专家的法律责任问题进行探讨。

1 完善水土保持方案评审中专家法律责任的意义

1．1 是保障水土保持方案评审质量的需要

我国人口众多，水土资源相对匮乏，水土流失问题比较严重，治理任务十分繁重。水土保持关系到国民经济和社会的发展，为了防治因开发建设造成的水土流失，水土保持法规定，水土保持方案获批是生产建设项目立项的必备条件之一，审查水土保持方案是各级水行政主管部门的重要行政职能。经水行政主管部门审查通过的水土保持方案既是一个技术文件，更是一个法律文本，具有法律强制实施力。水土保持方案的技术含量较高，涉及多学科、多专业，且有一定的设计深度［2］，所以在评审时水行政主管部门是否将该方案通过评审，很大程度上依赖于评审专家的意见。如果对评审专家没有法律责任的约束，那么很难保证所有的专家都能认真履行职责;如果专家不认真履行职责，则水土保持方案的评审质量就难以保证，就不能为水行政主管部门的审批决策提供真实、全面、可靠的信息，使水土保持方案的评审失去应有的作用。

1．2 是贯彻水土保持基本国策的体现

水土流失是我国严重的环境问题之一，其危害严重。为了防治水土流失，我国在1991年6月29日由第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过了《中华人民共和国水土保持法》，并由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议于2010年12月25日修订通过，其中规定，任何单位和个人都有保护水土资源、预防和治理水土流失的义务，并有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报。《国务院关于加强水土保持工作的通知》(国发［1993］5 号)明确提出“水土保持是我们必须长期坚持的一项基本国策”。既然把水土保持上升到如此高的地位，每个人又都有保护水土资源、防治水土流失的责任，那么作为水土保持方案的评审专家，就应本着公平、公正，对国家、社会、群众负责的态度，实事求是地给出评审结论，并对评审结论负责。

1．3 是规范水土保持服务市场的迫切需要

党的第十六届四中全会审议通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》(以下简称《决定》)，要求加快转变政府职能，按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能要求，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。《决定》要求改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化，明确规定“对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估”。为促进我国技术咨询事业的发展，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确指出，支持发展市场调查、工程咨询、管理咨询、资信服务等咨询服务。技术含量高、数量愈来愈多的水土保持方案，仅靠行政机关做技术审查，不仅行政机关不堪重负而且也不符合转变政府职能的原则。水土保持方案必须由持有水行政主管部门颁发的《水土保持方案编制资格证书》的单位编制［2］。目前水土保持方案的编制是一个巨大的水土保持服务市场，竞争激烈，因此完善水土保持方案评审专家的法律责任，可以促使专家在进行技术评审时严格按法律法规、国家标准对生产建设项目水土保持方案进行审查，向行政机关提出权威性的审查意见，杜绝专家看人情、走形式，体现评审的公平、公正。

2 有关水土保持方案评审中专家法律责任的现行规定及存在的问题

2．1 法律责任的现行规定

目前针对水土保持方案评审中专家的法律责任，水土保持法中并没有明确规定。2005年水利部办公厅《关于规范水土保持方案技术评审工作的意见》第五条规定“技术评审主持人和评审专家应对水土保持方案报告书的编制质量、技术合理性、经济合理性和是否满足控制水土流失、减轻水土流失灾害等要求承担技术责任，评审专家应对相应的专业领域承担技术与质量的把关责任”，但何谓“技术责任”、“把关责任”，语焉不详。水利部水保司《生产建设项目水土保持方案技术评审廉政规定(试行)》(水保［2009］15 号)第五条规定了参加生产建设项目水土保持方案技术评审会议的专家应当遵守的原则:①发现与项目建设单位、个人存在利益关系或其他可能影响公正性关系的，应当主动申明并回避;②应当以科学态度和方法，严格依照技术评审工作的有关规定和程序，实事求是，独立、客观、公正地提出意见;③禁止索取或收受项目建设单位、方案编制单位或个人馈赠的财物或给予的其他不当利益，不得让项目建设单位、方案编制单位或个人报销应由评审专家个人负担的费用;④禁止向项目建设单位、方案编制单位或个人提出与技术评审工作无关的要求或暗示，不得接受邀请参加旅游、社会营业性娱乐场所的活动以及任何赌博性质的活动;⑤不得以个人名义对参与审查的水土保持方案报告书提供咨询，不得擅自对项目建设单位、方案编制单位或个人作出与技术评审工作有关的承诺;⑥不得泄露项目建设单位、方案编制单位或个人的技术秘密和商业秘密;⑦不得进行其他妨碍技术评审工作廉洁、独立、客观、公正的活动。第十一条规定:评审专家违反本规定的，由水行政主管部门或技术评审单位责令改正，并根据情节轻重，给予警告、通报批评，或从部水土保持方案技术评审专家库中除名。这是目前关于水土保持方案评审中专家所应承担法律责任的唯一规定。

2．2 现行规定存在的问题

2．2．1 立法层级低

如前所述，关于水土保持方案评审中专家法律责任的规定，目前只在部门规章中有规定。所谓部门规章，是指国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内制定的规范性文件。根据我国法律规定，宪法具有最高法律地位，其他法律法规都不能与之抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章，行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规的效力高于本级与下级地方政府规章，部门规章与地方政府规章具有同等效力，在各自权限范围内施行。在法律适用中，法院依法律效力先后次序裁判案件［3］。由此可以看出，关于专家法律责任的现有规定，在效力等级上是比较低的，根据行政诉讼法第五十三条的规定，部门规章只能作为人民法院审理行政案件的“参照”而非“依据”。

2．2．2 存在空白点

目前对于水土保持方案评审中专家法律责任的规定，主要是针对专家违反廉政规定而给予的处罚，而没有关于对评审专家违背科学伦理精神，弄虚作假，导致行政部门审批决策失误、造成严重水土流失后果，是否要追究专家法律责任的规定。我们知道，由于水土保持方案的技术性极强，并具有法律强制力，技术评审意义重大，所以其技术评审、审查、审批就不同于一般的设计文件，审查、审批各个环节的技术和法律责任重大。专家的技术评审是水行政管理部门审批的基础性工作，它为行政审批提供技术依据，使水行政管理部门的决策更加科学、合理、有效。正因为如此，应该对专家追究法律责任，以提高专家的责任心，促进评审水平的不断提高。

2．2．3 不符合罚责相称的原则

所谓罚责相称原则，指的是所规定法律责任的轻重与所要处罚行为的危害性或损害程度应相适应，要按照行为的危害程度设置相当的法律责任措施，这样既符合一般公众的接受心理，也有利于增强法律责任的公正性和社会正义性。水利部《生产建设项目水土保持方案技术评审廉政规定(试行)》对专家的法律责任规定了责令改正、警告、批评、从专家库中除名几种，且都是关于行政责任的规定。前面谈到，专家的技术评审工作是水土保持方案能否通过水行政部门审批的决定条件，加强和重视专家的法律责任完善工作是促进方案审批工作走向规范化、科学化、合理化的关键;若专家严重不负责任，会给国家带来难以估量的损失，所以仅仅只规定行政责任是不够的，不能与专家严重不负责任的危害程度相对称，除了要有行政责任外，还要有民事责任甚至刑事责任。

3 完善水土保持方案评审中专家法律责任的建议

3．1 地方政府出台水土保持法实施办法时要明确水土保持方案评审中专家的法律责任

法律责任是法律运行的保障机制，它可以保障法律权利、义务的实现，对于违法行为具有惩罚性、强制性，促使社会上每个人都要充分考虑如果自己实施违法行为会导致的后果，认识到违法行为的社会危害性，从而在以后的社会生活中对自己的行为进行自我约束［3］。水土资源是人类赖以生存的物质基础，水土保持是生态建设和环境保护的重要内容，水土流失是当代最严重的环境问题之一，中国是世界上水土流失最严重的国家之一。因此，任何公民、法人和单位都有保护水土资源、防止水土流失的义务。新水土保持法关于水土保持方案编报、审批等有关的规定，现实中起到了遏制各项生产建设活动造成的新的水土流失，保护和改善生态环境，促进人与自然和谐相处、经济建设与环境保护协调发展的作用，但是新水土保持法对在水土保持方案评审中起关键作用的专家却没有明确应承担的法律责任，建议各地在修订水土保持法实施办法时需明确评审专家对评审结论所应承担的法律责任，这样可以督促专家认真履行自己的职责，对自己的行为负责。

3．2 建立评审问责制

由于目前没有建立专家评审问责制，所以造成了即使评审结果出现问题，只要专家没有接受贿赂等违反廉政规定的行为，就不能被追究法律责任，因此就有可能造成有的专家在参与技术评审时不负责任，讲人情，看关系，不管水土保持方案的编制质量如何，都让其通过，评审走形式、走过场，导致评审质量无法保证，无法为行政部门的科学决策提供保障。建立专家评审问责制，就可以用制度约束专家的评审行为，做到责任到人，保证评审质量。为保证专家评审问责制的顺利实施，可以建立评审专家信息公开制度，把评审专家名单、评审过程以及评审报告均公开，将评审置于公众的监督之下。

3．3 增加专家法律责任的种类

目前，水利部水保司［2009］第15 号文对专家法律责任的规定都是关于行政责任的规定，实际上法律责任可以分为民事责任、行政责任和刑事责任3 种。建议:在行政责任方面，在现有的基础上，应该增加规定，如果有证据证明专家严重不负责任，弄虚作假的，可以没收其专家评审费，并处以评审费数倍的罚款［4］，情节严重的可以终身取消其水土保持方案评审专家资格，同时将处罚信息在主要媒体上公布;如果因为专家不负责任给他人造成损失的，则应承担民事赔偿责任;情节严重涉嫌触犯刑法的，移送司法机关追究其刑事责任。

4 结 语

水土保持方案的审批是对具有方案编制资格单位编制的生产建设项目水土保持方案的答疑和认定过程，经过审查、批复的水土保持方案具有法律效力，是建设单位治理水土流失的实施性文件，也是水行政主管部门或其所属的水土保持监督机构依法监督建设单位治理水土流失的依据［5］，水土保持方案能否通过，专家的技术评审关系重大。为了提高水土保持方案的评审质量，完善水土保持方案评审中专家的法律责任具有很强的现实意义和紧迫性。

［1］苑军．试论开发建设项目水土保持方案审批程序［J］．水土保持应用技术，2006(1):35－36．

［2］姜德文．强化和规范开发建设项目水土保持方案技术评审［J］．中国水土保持，2007(6):1－3．

［3］陈金钊．法理学［M］．北京:北京大学出版社，2002:142－164．

［4］常纪文，杨朝霞．环境法的新发展［M］．北京:中国社会科学出版社，2008:268－318．

［5］秦淑贤．浅析水土保持方案审批管理［J］．黑龙江科技信息，2010(10):244，259．