深入贯彻落实中央决策部署 谱写中国特色水土保持生态建设新篇章

陈 雷

(水利部，北京100053)

1 准确把握形势，积极应对挑战，切实增强做好水土保持工作的责任感和紧迫感

我国是世界上水土流失最为严重的国家之一。治理水土流失，事关经济社会可持续发展和中华民族长远福祉。党中央、国务院对水土保持工作高度重视，出台了一系列支持水土保持的政策举措，推动水土保持工作取得了重大进展和显著成效。在法制建设方面，修订后的水土保持法于2011年3月1日正式施行，配套规章制度不断健全，为水土保持提供了强有力的法律保障。在监督管理方面，水土保持“三同时”制度全面落实，近10年来全国共审批生产建设项目水土保持方案34 万个，生产建设单位投入水土保持资金4 000 多亿元，监督执法专项行动深入开展，人为水土流失得到有效遏制。在重点治理方面，国家水土保持重点工程建设的实施规模和范围不断扩大，坡耕地综合治理试点工程全面启动实施，近10年来全国有1．5亿人从水土保持治理中直接受益，水土保持已成为惠及广大山丘区群众的温饱工程、致富工程和新农村建设的基础工程。在生态修复方面，全国有1 250 个县出台了封山禁牧政策，累计实施封育保护72 万km2，45 万km2封育保护区域的生态得到初步修复;全国已建成生态清洁小流域300 多条，有效发挥了“保生存、保水源、保安全、保生态”的综合作用和效能。在监测预报方面，全国水土保持监测体系全面形成，覆盖不同水土流失类型区的全国水土保持监测网络初步建立，水土流失监测预报能力显著增强。在宣传教育方面，全国已建成24 个教育基地、近100 个水土保持科技示范园，有3 万多名地方党政领导、基层干部职工和相关部门负责同志参加了水土保持培训，800 多万人(次)的中小学生接受了水土保持科普教育，全民水土保持意识普遍增强。

当前和今后一个时期，是我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的重要时期，也是治理水土流失、建设生态文明的关键时期。深刻认识并准确把握水土保持工作面临的新形势，对于抓住和用好水利改革发展战略机遇期，推动水土保持事业更好更快发展，具有十分重要的意义。

一要准确把握中央关于水土保持工作的新要求。2011年中央1 号文件和中央水利工作会议对水土保持工作作出了一系列重大部署，明确提出了到2020年重点区域水土流失得到有效治理的总体目标。在中央水利工作会议上，胡锦涛总书记强调，要坚持保护优先和自然恢复为主，扎实推进水土保持和水生态保护，从源头上扭转水生态环境恶化趋势。温家宝总理指出，要树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，继续加强水土保持。最近，习近平副主席先后三次对福建长汀、陕西延安水土流失治理工作作出重要批示，要求总结长汀等地的经验，推动全国的水土流失治理工作。我们要深刻领会、准确把握中央领导同志的重要指示精神，把思想和行动统一到中央关于水土保持工作的决策部署上来，把水土保持工作抓实抓好。

二要认真履行新水土保持法赋予的新职责。新水土保持法强化了地方政府的水土保持责任，在水土流失重点预防区、重点治理区，实行各级地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度;确立了水土保持规划的法律地位，要求分级编制水土保持规划报本级政府或其授权的部门批准，并作为政府考核、方案编报、补偿费征收的依据;突出了预防为主、保护优先的方针，强化了特殊区域禁止性和限制性开发的要求;明确了水土保持方案审批是水行政主管部门的一项独立行政许可事项，扩大了水土保持方案制度适用的区域和项目范围;完善了水土保持投入的保障机制，明确了各级政府在重点预防区、治理区投入的主体地位，建立了水土保持补偿费制度;强化了水土保持法律责任，赋予了水行政主管部门行政处罚权力，加大了处罚力度，增加了法律责任的种类。我们要切实抓好新水土保持法的贯彻实施，认真履行好法律赋予我们的各项职责，全面提高依法行政、依法管理和依法保护的水平。

三要积极适应加快转变经济发展方式的新任务。随着工业化、城镇化的加快推进，水土资源相对不足、环境承载力弱已成为制约我国经济社会发展的突出问题。水土流失是土地退化和生态恶化的主要形式，其对经济社会发展的影响是多方面的和深远的，甚至是不可逆的。2005年7月至2008年11月水利部、中国科学院和中国工程院联合开展的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”结果显示，水土流失给我国造成的经济损失约相当于当年GDP 总量的3．5%。加强水土保持生态建设，不仅直接关系防洪安全、粮食安全、生态安全，而且是破解日趋强化的资源环境约束、加快转变经济发展方式、增强可持续发展能力的战略选择。

四要高度关注人民群众过上更好生活的新期盼。实现全面建设小康社会的宏伟目标，任务最艰巨、最繁重的区域在贫困地区、革命老区、少数民族地区，这些地区往往也是水土流失最为严重的区域。当地群众长期盼望、迫切需要解决水土流失问题，改善生产生活条件，过上文明、富裕的新生活。同时，经济相对发达的地区，随着人民生活水平、生活质量的提高，人民群众对生态环境问题日益关注，对良好宜居生态环境的需求日益强烈。加快水土流失防治步伐，已成为广大人民群众的迫切要求和热切期盼，具有广阔的发展空间和深厚的群众基础。

五要充分借鉴各地水土保持生态建设的新举措。在中央决策部署的强力推动下，各地从实际出发积极进行探索与实践，积累了不少好经验、好做法。四川、重庆等地将水土保持工作纳入政府目标考核内容;福建在现有的基础上，每年新增3亿元专项资金用于水土保持;甘肃连续多年将梯田建设写入省委1 号文件并作为省委省政府为民办实事项目之一，大力推行全省33 万hm2(500 万亩)梯田工程建设;山西把革命老区水土流失治理作为水土保持工作的重点，新增5 000 万元专项资金用于开展革命老区的小流域治理;北京、浙江、广东等地安排大量专项资金用于生态清洁小流域建设;陕西省政府出台了《煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》，统筹能源资源开发和水土保持生态建设。各地要相互学习、借鉴，不断完善和创新水土保持政策举措，推动水土保持工作取得新成效、新进展。

六要清醒认识当前水土保持工作面临的新挑战。虽然我国的水土保持工作取得了重大成就，但水土流失防治进程与国家生态建设的总体目标还有很大差距，目前仍有近1/3 的国土存在不同程度的水土流失，2 400 万hm2坡耕地和44．2 万条侵蚀沟亟待治理，东北黑土地保护、西南石漠化地区土地资源保护抢救的任务十分迫切，革命老区、少数民族地区、贫困地区严重的水土流失尚未得到有效治理。同时，开发建设过程中急功近利、忽视生态保护的现象仍较为普遍，公共财政水土保持投入规模仍然偏小，鼓励社会投入的机制尚未建立，水土保持监督管理和执法能力相对薄弱，规划体系、标准规范、科技支撑和机构队伍等行业能力建设亟待进一步增强。我们要充分认识水土保持生态建设的长期性、艰巨性、复杂性，抓住机遇，迎接挑战，强化重点，突破难点，推动水土保持工作再上新台阶。

2 理清工作思路，实施分区防治战略，努力实现水土保持事业的大发展、大跨越

当前和今后一个时期，水土保持工作的总体要求是:坚持科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，贯彻落实中央水利决策部署和新水土保持法，积极践行可持续发展治水思路，紧紧围绕国家经济社会发展和生态文明建设大局，以水土资源可持续利用、生态环境有效保护和改善民生为目标，坚持预防为主、保护优先，全面规划、统筹兼顾，因地制宜、突出重点，科学管理、注重效益，加快构建科学完善的水土流失综合防治体系，努力走出一条具有中国特色的水土保持生态建设道路。

做好新时期水土保持工作，必须坚持以下原则:一是坚持立足国情、科学发展，不断深化、丰富水土流失防治理念和实践，坚定不移地走中国特色的水土保持生态建设道路。二是坚持以人为本、服务民生，既要防治水土流失、保护青山绿水，又要解决农民生计、促进文明富裕，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一。三是坚持尊重自然、把握规律，注重保护原生态、原地貌植被，充分发挥生态自我修复能力。四是坚持预防为主、保护优先，加快由事后治理向事前保护转变，在加快解决历史欠账的同时不欠新账。五是坚持多措并举、综合治理，预防、保护、监督、治理和修复有机结合，工程、生物和耕作措施优化配置，构建完善的水土流失综合防治体系。六是坚持政府主导、社会协同，调动各方面的积极性，形成全社会共同防治水土流失的强大合力。

做好新时期水土保持工作，必须因地制宜，因害设防，分类指导，分区防治。①黄土高原地区。该区地貌破碎、沟壑纵横、土壤侵蚀量大，严重影响了黄河的长治久安，要把减少入黄泥沙作为首要任务，大力推进多沙粗沙区水土保持拦沙工程建设，加快砒砂岩地区沙棘生态建设与开发利用，积极兴修淤地坝和梯田。另外，要结合水土流失综合治理，搞好特色农业、产业开发，推动农村产业结构调整，为增加群众收入创造有利条件。②长江上中游地区。该区山高坡陡、坡耕地广泛分布，滑坡、泥石流灾害频发，要把科学合理、集约高效利用水土资源，提高环境人口容量作为首要任务，突出坡耕地改造和坡面水系工程建设，积极培育各类经济林果产业，促进生态经济良性循环。另外，要在泥石流、滑坡易发区加快建设生态安全小流域，以保护当地群众生命财产安全。③西南岩溶地区。该区岩石裸露、土层薄、肥力低，石漠化潜在危害大，要把抢救耕地资源、维护群众基本生存条件作为首要任务，严格实行25°以上陡坡地退耕，并将25°以下、土层相对较厚的坡耕地改造为水平梯田，配置坡面截水沟、蓄水池等小型排蓄工程，控制土壤冲刷，保护耕作土层，改良土壤，为农业生产创造基本条件。④东北黑土区。该区土层退化严重，土地资源十分珍贵，要把保护黑土资源和湿地环境，保障国家粮食安全作为首要任务，突出坡耕地综合治理，加大侵蚀沟治理力度，通过植物、工程、耕作、管理四大措施综合配置，有效控制水土流失。⑤西北及青藏高原区。该区地广人稀、生态脆弱，要把构筑生态屏障、维系生态安全作为首要任务，大力推进以封育保护、封山禁牧为主要内容的生态修复工程，实施人工治理，采取舍饲养畜、生态移民、能源替代等措施，为大范围实施封育保护创造条件;在“三江源”等江河源头地区要严格限制或禁止可能造成水土流失的生产建设活动。⑥资源、能源富集地区。该区开发建设强度大，人为水土流失问题突出，要以加强监督执法、依法落实水土保持“三同时”制度为首要任务，科学论证生产建设项目选址选线和水土流失防治方案，着力落实预防和治理措施，有效防控人为水土流失。另外，要积极探索行之有效的水土保持生态补偿机制，按一定的比例从资源开发收益中提取一部分用于水土流失防治，做到在保护中开发、在开发中保护。⑦重要水源保护区和城镇周边区域。该区域面源污染和城镇建设水土流失危害严重，要以保障饮水安全、建设和谐人居环境为重点，通过生态清洁小流域建设，统筹搞好水土流失防治、面源污染控制和水源区保护，同时要加强对城镇及周边裸岩、裸地、水系、河道的综合整治，做好湿地保护、河道疏浚、堤岸边坡绿化等水土保持工作，恢复和改善自然生态系统，推动宜居城市建设。

要实现上述目标和任务，必须建立健全各项保障机制。

一要加强组织领导，落实目标责任。要全面落实地方政府水土保持目标责任制，加快建立考核奖惩制度，充分发挥地方政府在规划实施、资金保障、组织发动等方面的主导作用。要充分发挥各级水土保持委员会的作用，协调各有关部门、成员单位按照职责分工，做好相关水土流失预防和治理工作。各级水行政主管部门要依法履行好职责，确保各项任务扎实推进。

二要科学制定规划，搞好顶层设计。要从经济社会发展和生态建设大局出发，结合水土流失特点，科学制定水土保持发展目标、总体布局、建设任务、投资规模。各级水利部门要依法加强规划编制工作，逐步建成国家、流域、地方上下协调，综合、专业、专项相互配套的水土保持规划体系，为防治水土流失提供科学依据。

三要强化监测评价，推进科技创新。要加快推进全国水土保持监测网络和信息系统建设，落实工作经费，强化运行管理，实施水土流失动态监测，及时发布水土保持公报。要加强水土保持重大基础理论研究和关键技术研发，积极推动建立国家水土保持重点实验室，大力推进水土保持科技示范园区建设，搭建水土保持科研与生产协作平台，加强科技示范和推广工作，不断提高水土保持科技贡献率和水土流失防治水平。

四要创新投入机制，拓宽资金渠道。要充分发挥公共财政主渠道作用，在积极争取增加中央水土保持投入的同时，各省水利部门要主动争取省级财政安排水土保持专项资金，加大投入力度。要以水电、煤炭、石油、天然气等行业为重点，加快建立水土保持生态补偿机制，落实水土保持补偿费制度。要尽快制定出台优惠政策，引导和鼓励企业和个人以投资、捐资、承包治理“四荒”等方式参与水土流失治理。要积极协调有关部门，加大资金和项目整合力度，发挥水土保持生态建设资金的合力。

五要加强宣传教育，营造良好氛围。要以全国水土保持国策宣传教育行动为载体，以新水土保持法宣传为重点，不断创新宣传形式，挖掘新载体，广泛开展水土保持宣传进党委、进人大、进政府、进政协、进党校的“五进”活动，精心打造中小学生水土保持教育社会实践基地和科技示范园区，积极推进国家水土保持生态文明工程创建，营造全社会保护水土资源、自觉防治水土流失的良好氛围。

六要加强队伍建设，强化能力建设。各级水行政主管部门要高度重视、切实加强水土保持干部队伍建设，健全机构，充实力量，加强培训，打造政治强、业务精、素质高、讲奉献的水土保持干部队伍。要进一步完善执法队伍和水土保持技术保障体系，力争在“十二五”期间完成全国县级水行政主管部门水土保持监督执法能力建设，全面提高水土保持依法行政和依法管理水平。

3 突出工作重点，狠抓任务落实，确保2012年水土保持工作取得新进展、新成效

2012年是党的十八大召开之年，也是贯彻落实中央关于加快水利改革发展的决策部署、实施水利发展“十二五”规划承前启后的关键一年。做好2012年的水土保持工作，对巩固和发展水土保持良好态势，实现“十二五”目标任务至关重要，要重点抓好以下几项工作:

一要以贯彻实施新水土保持法为核心，加快配套法规建设步伐。国家层面要尽快出台水土保持补偿费征收使用管理办法、生产建设项目水土保持方案管理办法和水土保持设施验收管理办法;各地要抓紧修订水土保持法实施办法，实化细化法律规定，增强可操作性，同时要继续加大宣传贯彻力度，为新水土保持法实施营造良好氛围。

二要以开展监督执法能力建设为载体，着力强化预防监督工作。在全国800 个县启动开展第二批全国水土保持监督执法能力县建设，尽快打造一支与落实新水土保持法相适应、高素质的水土保持监督执法队伍。强化监督检查，大力推进水土保持设施验收，大幅提高生产建设项目水土保持方案申报率、实施率和水土保持设施验收率，有效防控人为水土流失。依法加大水土保持补偿费征收力度，做到应收尽收、严格管理，切实杜绝挪用水土保持规费等违法行为。

三要以坡耕地综合治理等工程为抓手，确保完成年度治理任务。继续推进长江上中游、黄河上中游、东北黑土区、西南石漠化地区等重点区域水土流失综合治理，加大坡耕地综合治理、丹江口库区及上游水土保持二期治理等重点工程建设力度，确保2012年内完成5 万km2防治、20 万hm2梯田建设的任务。进一步加强重点工程建设管理，加强检查考评，确保工程安全、资金安全、干部安全和生产安全。各地在组织实施国家水土保持重点工程建设的同时，要想方设法筹措资金，加快本地区水土流失重点治理的步伐。

四要以开辟专项资金渠道为保障，加快革命老区水土流失治理步伐。要深入革命老区调查研究，总结推广福建长汀、陕西延安等地经验，抓紧做好革命老区水土保持重点项目前期工作。要积极协调发展改革、财政等部门，争取专项资金，力争早日启动实施革命老区水土保持生态建设项目，加大革命老区水土流失治理力度。

五要以全国水土保持规划编制为重点，完善水土保持规划体系。2012年要进一步加大力度，实行节点控制，确保年底基本完成规划编制工作。各地要在配合做好全国水土保持规划编制工作的同时，积极开展省级水土保持规划编制工作，水土流失严重的市、县也应依法开展相应的规划编制工作。另外，要加强水土保持监测等专项规划和重点区域规划的编制工作，不断完善水土保持规划体系。

六要以第一次全国水利普查为契机，加快水土保持信息化建设。2012年是第一次全国水利普查的收官之年，要认真做好水土保持数据的填表上报、审核把关和成果发布工作，确保如期完成普查任务。要全面完成全国水土保持监测网络二期工程竣工验收，开展国家水土保持基础信息平台建设，继续完善水土保持预防监督、综合治理和监测预报三大业务系统，强化水土保持数据库建设与管理，加大信息化标准制定和软件研发力度，不断提高水土保持信息化水平，以信息化带动水土保持现代化。