提升行政问责效能的路径探索

□伍洪杏

(湖南商学院公共管理学院，湖南长沙 410205)

提升行政问责效能的路径探索

□伍洪杏

(湖南商学院公共管理学院，湖南长沙 410205)

目前，我国的行政问责建设已取得不少成效，但仍存在一些问题和不足，严重制约了问责效能的正常发挥。提升行政问责效能的路径主要有:打造问责文化，以价值驱动树立行政问责风尚;完善责任体系，以权责关系框定行政问责标准;推行电子政务，以政务公开搭建行政问责平台;培育公民社会，以公民参与推动行政问责进程;加强制度建设，以制度伦理规范行政问责举措等。

行政问责;实效性;路径

近年来，推行行政问责为我国建设责任政府、推进民主政治进程、实现政府良政治理提供了契机，行政问责已成为我国行政体制改革和社会政治文明发展的重要内容。如今，在行政问责建设方面已取得了一定成效，但在问责文化、责任体系、问责平台、问责主体和问责制度等方面仍存在一些问题和不足，严重制约了问责效能的发挥。为使行政问责成为中国新一轮行政体制改革的亮点及突破点，有必要纠正当前我国问责实践中出现的偏差、探索优化与完善我国行政问责的具体举措，从而提升行政问责的效能。

一、打造问责文化，以价值驱动树立行政问责风尚

行政问责文化是行政问责制的灵魂。“一个稳定的、有效的民主政府的发展，不仅仅依赖于政府和政治的结构;它还依赖于人们对政治程序的取向——依赖于政治文化。除非政治文化能够支撑一个民主的系统，不然，这个系统成功的机会是很渺茫的。”［1］P585行政问责文化是政治文化的一种，它对问责实施效果有着直接的影响:一方面它通过行政理想、行政道德、行政信念等对政府及公务员进行“内部控制”;另一方面它通过具有问责意识的社会组织与个人的监督、质询对政府及公务员进行“外部控制”。

实践证明，行政问责文化的缺失已成为行政问责发展的障碍，严重制约了行政问责效能的正常发挥。为了避免行政问责文化滞后对行政问责带来的不利影响，必须从观念文化、制度文化和行为文化等方面来建构新型的行政问责文化。首先，以正确的观念引导问责文化。主要包括树立民本观念，政府及官员要对政府的权力来源保持清醒的认识，既要对上级政府负责，更须对“下面”的人民群众负责。树立责任观念，打破传统社会的“位高权重责任轻”的权责不对等局面，树立有权必有责且权力与责任对等的观念。树立参与观念，应充分发挥社会组织、企业组织和非政府组织在治理网络中对政府的问责作用。强调主体多元的“治理”，要求“治理成员之间的良性互动”，从而实现“善治”。其次，以健全的制度培育问责文化。［2］P40文化是制度和社会实践的集中反映，完善的组织制度，能培育出优良的组织文化。问责文化的建设，需要加强行政问责的制度建设，以制度创新培育新型问责文化。最后，以深入的实践塑造问责文化。问责文化建设一方面需要对公众进行问责文化教育，使其正确认识和对待行政问责，提升其参与问责的积极性，使全社会形成一种健康、向上、民主法治的问责文化氛围。通过问责实践，促使问责文化内化于人们的意识之中，使问责主体主动地利用其问责功能，发挥问责的监督制约作用，促使政府及公务员更为积极地回应社会的需求，并对自己的所作所为承担责任。

二、完善责任体系，以权责关系框定行政问责标准

责任政府理念要求政府回应社会和民众的正当要求并加以满足，积极履行其社会义务与职责，承担相应的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。问责制是建设责任政府的重要内容之一，行政问责作为责任追究机制对责任政府的实现有着保障和促进的作用。各级政府部门之间以及行政官员之间清晰的权、责、利关系，是有效问责的基础与前提。

我国现行的行政问责存在着问责标准模糊不清的问题。由于权责不清，一方面所问之责具体指什么尚不明晰，另一方面受问之人应承担何种责任也不清楚，使得行政问责难以发挥实效。因此，必须健全各级政府及行政人员的责任体系，以增强行政问责的针对性。首先，界定问责主体及其权力。问责的关键是要弄清由谁来问、谁来监督。科学的问责体系，不仅要有健全的同体问责机制，还要有完善的异体问责机制，并确实赋予异体问责主体权力，以确保问责到位、合法且有效。其次，明确问责客体及其职责。政府及其公务员是当然的问责客体。明确行政机关及其工作人员各自的职责，使部门内部、上下级之间的权责规范化、明确化;并坚持“谁主管谁负责、谁负责谁承担责任”的原则，划清有责与无责的界限，坚决追究相关责任人的责任。在中国特色的党政体制下，某些重大决策和行为实际是由党委决策，政府只是负责执行，因此，党的各级领导班子也应该是重要的问责客体。第三，明晰问责的事由和情形。按照权责一致的原则，采用定性和定量、基本原则和具体操作相结合的办法，尽可能做到既有普遍的适用性，又体现量化标准的依据，使之有较强的可操作性，［3］P89－90使责任追究具有针对性、适用性。第四，界定责任的种类和内容。行政问责应该明确界定政府及其工作人员所具体承担的责任。一般认为，政府责任主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任等四个方面。将这四种责任的承担方式细化，追究责任时“对号入座”即可。第五，明确行政问责的结果。行政问责的结果主要指责任的追究与责任的救济，这是行政问责价值之实现的具体表现和要求。责任追究应承担的明确责任，如去职、停职、降职等;责任救济则要求关注去职官员的具体走向和工作表现，既不能因为一时过失而“一棍子打死”，也不应让某些人“曲线”复职。同时，对因违法或不当行政行为造成的公民、法人或其他组织合法权益的损害应进行合理赔偿与救济。［4］P26毫无疑问，健全政府及行政人员权、责、利间明确的责任体系，是有效推行行政问责的具体标准和实践依据。

三、推行电子政务，以政务公开搭建行政问责平台

问责必须先知情，问责的前提即政务公开与透明。“公开是公共治理的必然要求，阳光是最好的消毒剂。”［5］P80只有政府透明、政务公开，才能把政府及官员置于公众监督之下。当前，行政信息缺乏公开透明也是推行行政问责的主要障碍之一。构建行政问责信息公开制度，贯穿阳光政府、透明政府的理念，有助于提高行政问责的实效性。而推行电子政务，提高政务的公开透明度，以政务公开作为行政问责建设的平台，又为责任政府的建设提供了技术支撑。

加快“电子政府”建设，推行电子政务，应着重从以下几个方面开展工作:首先，实现政务信息公开。《政府信息公开条例》规定，行政机关应当按照及时、准确、便民的原则公开政府信息，切实保障公民的知情权。对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息，反映本行政机关履行职责基本情况的政府信息要主动公开，对公民、法人或者其他组织依法提出的政府信息公开申请，要及时予以答复。通过主动公开和依申请公开，建立信息公开制度，有效保障公民的知情权，依法保证公民更好地行使参与权和监督权。这一规定，为实现有效的行政问责奠定了坚实的信息基础。其次，实现网上办公。如推行网上行政审批，对各审批项目的内容、条件、办事流程、表格式样等在网上予以公布，民众可在公众网上直接浏览并下载、填写和申报，尔后由有关部门按照规定受理。［6］P53最后，实现网上监督。如启用网上政务实时监督系统对所有行政审批项目的受理、承办、批准和办结出证四个主要环节进行全程监督。同时，辅之以在办公场所摆放电子触摸屏、设置电子显示屏，启动电子政务手机短信服务等，形成立体多维的电子政务系统，升级行政事务的运作界面，实现阳光行政、透明办公，方便政府内部和公众的监督。推行电子政务，网民的“网络问政”，可促进政府和社会公众在网上双向互动，建立良好互信关系，使网络真正成为行政问责平台。

四、培育公民社会，以公民参与推动行政问责进程

公民参与问责，是现代民主政治的应有之义，也是每个公民的权利和义务。公民参与对行政问责有着重要的作用，没有公民参与的外部推动，行政问责的发展就会步履维艰。一方面，行政问责蕴含了公众是“行政问责”主体的内容，政府必须接受公民的质询;另一方面行政问责制突出了对公民“呼声”的回应，体现了对公民价值的认可与尊重。公民问责作为一种异体问责，具有同体问责无法比拟的优势，更有利于提升行政问责的效能。如果公民对政府行为漠然视之，不对政府的不当或违法行为进行批评、谴责和监督，那么政府对公民的意愿、要求也会漠视。只有人民监督政府，政府才不会懈怠。

成熟的公民社会是公民参与的基本社会条件。而我国的公民社会还未发育成熟，当前尚未建立起公民参与的有效途径，公众对政府的决策、管理、执行等过程参与力度不够，显然这不利于行政问责的有效推行。因此，需大力培育公民社会，以公民参与推进行政问责的纵深发展。首先，打破“官本位”观念桎梏，激发公众参与热情。在传统“官本位”观念的禁锢下，有的领导人员高高在上盛气凌人，民则“畏官”、“敬官”，唯唯诺诺，哪还谈得上主动去监督和评价政府、评价行政领导、评价公务员，要求他们对自己的开支负责、对自己的承诺负责、对自己的行动及后果负责，去衡量他们到底完成了什么、是否为公众提供了高质量的服务、是否使公众真正受益并得到满足……。由此可见，有效的公民参与有待于公民社会主体意识的觉醒和参与意识的增强。其次，探索和拓宽公民参与的渠道。激发公民参与的热情，形成政府与公民互动沟通的多种渠道，促进公民参与形式的多元化，既可由公民个人直接参与监督评价，也可吸纳社会中介组织参与，还可借助因特网等现代媒介来实现公民网络问政。概而言之，积极的公民参与，有利于异体多元问责主体的完善。再次，提高公民参与能力。公民督促、要求政府承担和落实责任，自身也须具备一定素养和能力，如要懂得政府绩效的内涵，知道政府应承担哪些绩效责任以及这些责任通过哪些标示表现出来，如何追究等。若缺乏一定的行政参与能力，所谓参与就只能是一句空话，即使参与了，也不会有效。最后，健全信访制度和改进听证会制度。信访是我国公民表达政治诉求的一种合法手段，也是我国公民参与政治的一种方式。近年来，我国信访制度逐步完善，通过公民的信访，揭露和查办了一大批有问题的领导干部，保护了公民的利益。但现有信访制度还需进一步改善，例如应加强对上访者的权利、人身安全等方面的保护，以防止对上访者的打击报复。同时，要对听证制度的程序进行详细规定，保证听证中公民的意见能够得到及时回应。［7］P127

五、加强制度建设，以制度伦理规范行政问责举措

构建行政问责的长效机制，需要完善的相关制度来保障。早期制度经济学家康芒斯认为，制度是一个十分复杂的系统，它至少包括两个层面:一个是显性的制度层面，也就是我们看得见摸得着的社会约束体系，法学家把它归纳为成文法，政治学家则将之归结为“正式的制度”。另外一个层面是隐性的制度，比如说地方性的风俗礼仪，甚至是一些道德伦理规范，这些都是没有成文形式的、看不见摸不着的，人们将之归结为“非正式的制度”。正是因为这些风俗礼仪的存在，使得人际交往和社会交往成为可能。如果没有人伦次序，我们的社会交际就会出现混乱，遇到困难。隐性制度是一个社会的人文社会资本，其完备程度取决于人文社会资本的积累厚度。因此，构建责任政府，推进行政问责的深入发展，既要不断完善问责的显性制度，也要不断推进问责的隐性制度建设。

尽管我国已经有了一些有关行政问责的规定，不少地方也实行了一些地方规章制度，但一部具有统一性、权威性与全国性的专门法律法规却还没制定出来。当前我国的行政问责制度不健全是导致问责不力的根本原因。一方面由于责任追究的程序缺乏可操作性而致使问责执行不力;另一方面行政问责制度的缺位往往造成监督不到位，出现走过场式的软监督。这些问题的存在，导致问责效果不佳，问责公信力下降。因此，需要加强行政问责的制度安排和制度创新。首先，完善行政责任的追究程序。“正当程序是行政问责沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。”［8］P17按照问责检举、受理问责、调查处理、申辩复议、问责执行、执行监督和问责救济的问责程序进行制度设计。其次，推行“制度问责”，实现行政问责制度化、法律化和伦理化。依据事实和法律制度的规定来完善行政问责，通过法律制度的健全，实现问责的细化、量化和刚性化;通过制度伦理建设，实现问责的人性化、伦理化。使行政问责既更具有可操作性，也体现人文关怀。一方面仍然要以《国家公务员法》、《中国共产党党内监督条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等为行政问责的主要依据，并且在此基础上进一步建立健全科学严格的决策责任追究制、公开明晰的行政执行责任制、客观公正的政策评估责任制等问责制度。另一方面还要加强与行政问责制相关的配套法律法规建设。如建立科学的领导干部考核制度、完善人民代表大会制度和党的代表大会制度和健全舆论监督制度、加强问责保障机制建设等。真正将行政问责纳入制度化、法制化和程序化的轨道，形成相互衔接、相互配套的问责制度体系，更好地发挥行政问责在推动我国政府体制改革，提高政府行政效率方面的主导作用。最后，完善问责救济制度。行政问责在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制，在问责过程中难免会出现偏差或失误。因此，对于问责失范的救济就显得尤为必要，这也是我国制度伦理化的必然要求。可以说，行政问责救济制度的建立健全，是行政问责作为一种新的行政监督机制的真正确立的标志，并对行政问责的制度化进程产生重大影响。［9］P18通过设计合乎伦理的制度安排，以制度伦理规范行政问责，既凸现了制度的规范功能，又可产生伦理的协调效应，从而促进行政问责的良性运行。

总之，责任政府建设中的行政问责效能提升是一项系统、复杂的工程。既要政治文化的渲染，在全社会形成一种健康、向上、民主法治的问责文化氛围;也要明确界定政府部门之间以及行政官员之间清晰的权、责、利关系，为有效开展行政问责提供前提条件。既要以政务公开作为行政问责建设的平台，为责任政府的建设提供技术支撑，也要以公民参与推动行政问责的纵深发展，还要以制度来规范行政问责的行为。行政问责主体只有切实担当起监督制约职责，积极地发挥其问责效能，才能促使政府及公务员更有效地回应社会公众的需求，并对自己的所作所为承担责任。

［1］〔美〕加布里埃尔·阿尔蒙德，西德尼·维巴.公民文化［M］.杭州:浙江人民出版社，1989.

［2］胡伟，刘超.新型行政文化的构建［J］.天水行政学院学报，2005(4).

［3］周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构［J］.行政法学研究，2005(2).

［4］曹海军，于伟.试论政府善治视域下我国行政问责制的建构［J］.行政与法，2008(6).

［5］伍洪杏.公民问责的理论基础与制度架构［J］.吉首大学学报，2011(2).

［6］曾雪璐.我国实行行政问责制的现实困境与路径选择［J］.学术交流，2007(2).

［7］王振亚，张志昌.超越二元对立:公民权利与政府权力新型关系探析［J］.陕西师范大学学报(哲学社会科学版)，2005(6).

［8］丁先存，夏淑梅.完善我国行政问责制的几点思考［J］.中国行政管理，2006(3).

［9］卢智增.我国现行行政问责制的局限性及完善措施探索［J］.理论学刊，2006(10).

Paths for Improving the Effectiveness of Executive Accountability

WU Hong－xing
(School of Public Management，Hunan University of Commerce，Changsha，Hunan 410205，China)

At present our country has made considerable achievements in executive accountability building，but there still exist some problems and shortcomings which severely restrict the normal playing of accountability.To improve the effectiveness of executive accountability，we should mold the culture of accountability and the atmosphere of executive accountability by value drive;perfect the accountability system and define the standard of executive accountability by the authority－responsibility relation;carry out e－government and build up the executive accountability platform by open administration;cultivate civil society and promote the development process of executive accountability by citizen participation;and strengthen institutional construction and normalize the measures of executive accountability by institution and ethics.

administrative accountability;effectiveness;path

C933

A

1674－0599(2012)03－0099－05

2012－03－28

伍洪杏(1975─)，男，湖南会同人，复旦大学公共管理博士后，湖南商学院公共管理学院教师，研究方向为行政伦理与行政问责。

本文系国家社会科学基金青年项目“责任政府视域中的无缝隙问责制研究”(11CZZ034)、湖南省教育科学研究一般项目“问责官员复出机制的构建”(10C0865)的阶段性成果。

(责任编辑:朱文鸿)