生态政治视角下的公众参与问题研究*

徐焕

（中央编译局比较政治与经济研究中心 北京 100032）

生态政治的概念兴起于20世纪70年代，最初由西方学者提出，目的是促使政府把因工业化进程加快带来的生态环境问题纳入到社会发展的总体框架内予以解决。生态政治是工业化国家和正处在工业化进程中国家的一种社会政治现象，这一现象可以理解为一种运动，即对无度生产和消费所造成的生态环境破坏的抗议和反对。［1］美国学者科尔曼的《生态政治：建设一个绿色社会》一书揭示了生态环境危机的根源在于资本主义崛起所导致的人类政治的失范。他认为，资本主义制度所具有的惟利是图的狭隘价值观所导致的土地和劳动的商品化所造成的参与型民主运动的失败，与生态环境具有内在的联系，摆脱生态环境危机的出路，是弘扬合作与社群精神，壮大基层民主力量。［2］生态问题日益严重的现状，使我们认识到环境保护迫在眉睫，而“世界环保事业的最初推动力量来自于公众，没有公众参与就没有环境运动”。［3］

一、公众参与取得的主要成就

近年来，无论是制度上还是组织上，公众参与环境保护都取得了很大的成就，具体表现如下：

首先，一些法律法规相继出台，形成了公众参与的制度保障。《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检查和控告”。为保障这一权利，该法第11条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”自2003年9月1日起施行的《环境影响评价法》第21条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会、或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。2006年2月，国家环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，进一步规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限。2009年出台的《规划环境影响评价条例》将政府规划也正式列为环境影响的评价对象，这促进了从源头上预防环境污染和生态破坏。2011年10月国务院发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》强调，环境影响评价过程要公开透明，充分征求社会公众意见；建立健全环境保护举报制度，广泛实行信息公开，加强环境保护的社会监督。

其次，公众环境知识和环境意识有了大幅度提高。近年来，公众的环境知识有了长足的进步，对环境保护的认知呈现高知晓率的特征，如一项覆盖20多个省市城乡居民的抽样调查显示，85％的被调查者听说过至少一项有关环境保护的概念，尽管只有10％的人能明确指出他们所了解的环境保护概念的确切含义。同时，公众的环境意识也大为提高，对环境问题十分关注。在包括环境污染在内的13项社会问题中，10.6％的被访者将环境污染列为当前首要社会问题，9.3％的被访者将其列为第二重要的问题。经加权计算，环境污染在13项社会问题中列为第四位，其严重程度仅次于医疗、就业、收入差距问题之后。［4］2010中国公众环保指数调查显示，73.2％的公众在经济发展和环境保护中会优先选择环境保护，环保选择具有压倒性优势，另外，认为我国环保已经紧迫的公众比例将近九成（86.8％）。［5］

第三，环保非政府组织（简称环保NGO）加速发展。根据2010年中国环保联合会发布的数据，我国环保NGO的数量几年来有明显增加。2003—2004年之前，中国环保NGO主要是处于环境启蒙教育阶段，即开展宣传教育，提升公众的环境意识，一般不介入环境问题背后隐含的直接利益冲突。2003—2004年以来，环保NGO参与了多起重大公共事件，大大提升了自身对环境事件的参与程度以及公众关注度，推动了社会对环境问题背后的社会公正、决策机制等进行深度反思。部分组织转向公共领域，将公平的发展理念和环境正义融合进自己的项目与活动，有意担当公众利益的代言人和维护者角色。此外，中国环境科学学会、中国可持续发展研究会等拥有较强的专家优势、政府认同以及体制内沟通渠道的准政府组织（Governmental Non-governmental Organization，简称GONGO）也逐步发展，在环境规划、技术决策咨询、环保、能源技术开发利用等方面也发挥着自己的优势。

二、公众参与存在的主要问题

由于中国是个物质财富缺乏的发展中国家，长期以来关注于经济发展和工业化水平的提高，环境保护工作起步较晚，因此在公众参与过程中还存在一些需要解决的问题。

首先，公众的专业环境知识相对缺乏。由于受教育程度的普遍提高，当前公众的环境知识有了长足的进步，但专业环境知识相对来讲还是比较缺乏。环保专业知识的缺乏导致公众难以采取正确恰当的行为保护自身的环境利益、充分行使其所有的环境权利。由中国环境文化促进会2009年公布的“中国公众环保指数”调查显示：公众个人的环保素质依然是制约我国环保水平提高的最大障碍。调查发现，仍有高达72.2％的公众不知道6月5日是“世界环境日”；58％的公众不知道“12369”这个全国统一的环境热线；能够正确回答“对本辖区环境质量负责”的机构是地方人民政府的公众仅为11.2％；而了解“十一五期间节能减排目标是全国单位GDP能耗下降20％”的公众还不到10％。

其次，环保行动力有待提高。一是公众参与环保活动的积极性依然不高。中国环境文化促进会2009年公布的“中国公众环保指数”调查显示：只有18％的公众表示会去“主动了解环保知识”，比上年下降了9个百分点；只有24％“会引导别人进行绿色消费或选用绿色交通工具”，基本和上年持平；在“限塑令”正式颁布后，各超市开始停止提供免费塑料袋，但仍有26％的公众表示会“经常购买超市塑料袋”；而且，只有26％的公众表示“经常采取环保节能行为”，这比上年下降了12个百分点。［6］2010中国公众环保指数调查显示，在20项环保行为中，二分之一的环保行为采取率都在30％以下，尤其是社会参与方面，环保行动力明显弱化。［7］二是运用法律武器不够积极，环保行为多处于简单的、低层次的日常环保行为。公众参与的环保活动多数与自身利益密切相关，主要集中在家庭生活层面，如将生活垃圾分类、节约水电等，在办公场所和社会参与层面的环保意识相对较低。调查发现，有47％的公众在日常生活中“不会”向有关部门举报环保违法行为，而“经常”举报者则只占到了6％。这说明公众向有关部门举报环保违法行为的参与度还不高，对社会性的环保参与不太积极。三是对政府的依赖性强。调查显示，对于环保问题的责任归属，72.3％的公众认为应该由政府负责，但对目前我国的环保状况，表示满意的比例不及四成（39.4％）。公众表现出的这种矛盾认识体现出中国公众的政府依赖习惯，而这种习惯是不以政府的环保力强弱为基础的。［8］

第三，环境影响评价中的公众参与程度有待提高。一是公众参与评价的透明性有待提高。有些项目在履行环评程序时，并没有真正做到让公众知情和广泛参与，如建设项目的环评公示牌被挂在毫不显眼的位置，有的甚至有意或无意隐瞒公示内容，缩短公示时间，选择无直接利益关系的公众进行调查。还有一些项目在公示方式上“做手脚”，如对一些跨流域、跨区域的建设项目只在某一个流域、区域进行环评公示，侵犯了河流下游、其他区域公众的知情权。二是公众参与的组织化程度不高。当前，公众个体参与环评是一种普遍现象，但多表现为分散的个体。由于项目环境影响所涉及的公众人数较多，如果没有临时性维护公众利益的组织，并在此基础上推举代表人，而任由个体公众零散地反映利益诉求，不仅很难为决策机关所采纳和重视，还可能诱发非法性行动。三是公众参与的制度层面缺失。如公众参与介入时间较晚，对于建设项目，公众只能在环境影响报告书报批前才有权介入；缺乏有效的救济机制，当公众的某些意见未被采纳时，主管部门有权选择核实，也可以置之不理，具有很大的任意性。

第四，我国的环保组织起步较晚。与国际环境NGO多年以来形成的成熟网络联盟相比，中国环保NGO的历史很短，如成立最早的“自然之友”也仅15年，而美国塞拉俱乐部已有117年的历史。近年来，中国的民间环保组织发展迅速，在提高公民的环保意识、进行环境监督等方面发挥着不可替代的作用。但从总体上看，我国的环保组织起步晚、活动范围窄，参与热情高，但力量单薄，难以满足环境保护事业和市场经济发展的需要。民间环保团体需要进入一个环保立法决策过程的程序化的参与。

三、国外公众参与的经验

自20世纪60年代以来，西方国家就已经意识到生态环境恶化对人类社会带来的严峻挑战，一方面开始加大治理和保护环境的投入，另一方面加强立法，明确公众环境保护的权利与义务，发挥公众在环境保护与环境改善过程中的重要作用，其许多经验值得我们重视。

首先，重视公众参与环境保护的制度建设。如欧盟国家的《环境法》对公众获得信息、参与咨询、评议政府政策等参与环境保护的权利作出了明确的规定。日本的《环境影响评价法》中也对公众参与环境影响评价作出了具体的规定，使公众能充分的参与国家的环境保护中。

其次，重视环境教育与环境宣传。20世纪六七十年代，西方国家注重通过在各级学校设立环境教育课程来提高学生的环境意识、参与程度，到八九十年代以后，开始把正规教育和非正规教育结合起来，注重通过各种可能途径宣传、促进公众参与可持续发展和环境保护。如美国主要在学校进行环保的正式教育，在动物园、博物馆、科技馆、水族馆、自然保护区等开展非正式教育。此外，通过广泛使用大众传播开展环境教育，深入人心。［9］

第三，环保NGO的发展较为成熟，社会认可度高。西方国家的环境保护组织在开展公众教育、参与环境保护和治理、协调跨部门、跨地区环境问题等方面发挥着重要作用，并获得广泛认可。如世界野生动物基金会（WWF），在全球几十个国家有1 000万会员，环境保护基金（EDF）拥有30万会员，150个全职人员，其中一半是科学家、律师、经济学家等专业人员。美国公众参与环境保护的主要方式就包括捐钱给一定的组织以及参加各种环保组织。加拿大1982年建立了一个由许多专家、政府官员加入的独立机构——环境网络。环保NGO的种类也很多，深获公众与媒体的信任，并与政府有着很有价值的合作。加拿大NGO成立不需获得政府批准，但若要加入环境网络，则需要告知。如果不同的，NGO对某一个问题持相反意见，环境网络会提供一个相互交流、辩论的平台。加拿大政府已充分认识到环境网络的价值，并被训练成一个善于听取各方意见的聆听者。［10］

第四，形成了完备的参与机制。西方国家通过各种形式的参与活动，把所有利益相关方组织在一起，就某一个共同关心的环境问题展开讨论，寻求解决问题的方案，从而有效地把公众的合理意见、利益诉求纳入到项目规划中。西方许多国家的宪法、行政法、环境保护法中规定了很多的具体、操作性很强的参与方式，如听证（重大的环境决策、环境立法、环境管理在美国、日本、等国都须举行听证会方能产生法律效力）、行政复议和诉讼参与、环境磋商等，这为西方国家的公众参与环境保护提供了可靠的保证。

第五，公众参与环境保护的范围更加宽泛、深入。西方国家公众参与环境保护的范围不断拓宽，从末端参与发展到预案参与、过程参与和行为参与，从环境侵权诉讼的参与到环境政策、方案和行动计划、环境影响评价的制定的参与，只要牵涉到与环境保护有关的活动，都能听到公众的声音。

四、推动公众参与的举措

公众参与是可持续发展政策的需要，也是科学决策的重要推动力。我们需要在如下方面推动公众参与环境保护。

首先，加大宣传教育。政府应该加大环保教育和宣传的力度，如在国家九年义务教育的阶段，增设环境知识课程。此外，还应开展多渠道的大众环保教育，可借助网络、电视、环保博物馆等传媒加大专业环境知识的宣传力度。宣传教育的目的在于提高公众的环保知识水平，提升他们对环保重要性的认可程度，政府在这方面有不可推卸的责任。近年来，政府已在这方面进行了有益的尝试，如“2007年世界环境日”成立了中国大学生环境教育基地。

其次，不断健全公众参与机制。一是健全环境信息公开制度。公众知情权是参与权的前提，因此必须保证公众能够获取充分的信息。我国的《环境信息公开办法（试行）》对于信息公开的主体、范围、方式以及法律责任都有着明确规定，但在具体实施过程中，仍存在许多尚需进一步完善的技术性因素。我们可以通过电视、报纸、广播、电台，尤其是互联网等媒体将环保信息向公众公开。二是在强调公众参与中“公众本位”的同时，完善可靠的专家论证和咨询制度。我们需要将公众的善良意愿和切身感受与环保专家的专业知识和理智判断结合起来，以造就良好的参与效果。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，要通过听证会、论证会或者社会公示等形式，听取公众意见，接受舆论监督。环境保护往往涉及到专业性、技术性问题，如果没有专家的知识支持，会导致公众会对很多关键问题无所适从，出现“在场的缺席”之尴尬。从制度上而言，中国急需建立一种专家和大众之间的沟通机制，塑造公益性专家。进而，依靠环保行政部门的力量，构建一种融合政府权力、民众善意、专家知识的制度性沟通机制。［11］三是建立健全环境污染和环保问题投诉处理制度，广泛依靠社会公众排查环保问题和环保隐患，检举揭发破坏环境、贻害他人和后代的违法犯罪行为，增强“反面形象”的警示效应。以营造人人爱护环境的良好氛围。

第三，积极发展环保NGO，提高其参与的能力与水平。环保NGO是个体公众的代言机构，也是公众个体参与行为落实的一种渠道。据“2010年中国公众环保指数”显示，公众不参加环保活动的首要因素是“没人组织我参加”。2003年以来，我国环保NGO在处理一些重大环境事件中发挥了不可忽视的作用，但由于其缺少人力、财力、技术资源以及相应权能，他们的意见和质疑往往被忽视。政府部门需转换观念，明确认识到公众参与环保是国家法律赋予的权利，政府有义务来回应和保护，一方面，应不断充实环保NGO的机构建设，壮大力量，可借助社区组织推进民间环保组织与社区组织的共建机制。另一方面，政府应该健全完善对环保NGO的管理与培训机制，提高其政治参与的能力与水平，以推动其在宣传教育、中介活动等方面发挥更大的作用。此外，增加环保NGO的信任度和透明度也相对较为迫切。

第四，推动公众参与环境影响评价的深入发展。

一是提高环评透明性。作为保障政府执政为民、以人为本的重要制度，环评公示是避免经济和环境损失的最好方式。政府要公开环评过程，让公众了解项目目的、意义和潜在的环境风险，以及防范环境风险的措施和所能达到的预期目标。环保部主动公开的环评信息公开目录应进一步增加内容和深度，如审批后的环评报告确定的项目选址和建设方式、审批意见全文、审批时间等，并将公开的内容通过环评法的修改加以确定。二是将分散的利益表达组织化，并通过组成临时性的参与组织和规范性的非政府环保组织来实现，以减少群众在环境问题上的盲目性。三是完善公众参与的制度建设，如使公众在项目启动之初就能参与到环境评价中来，以使公众的意见更容易被建设单位所采纳；建立申诉机制，使公众在其认为合理意见未被采纳时可以进行申诉，以避免环境保护行政主管部门独断专行。

［1］吴海晶.生态政治、生态政治学、生态政治学研究［J］.广播电视大学学报（哲学社会科学版），2002，（2）.

［2］丹尼尔·A.科尔曼.生态政治：建设一个绿色社会［M］.上海：上海译文出版社，2002.

［3］潘岳.环境保护与公众参与——在科学发展观世界环境名人报告会上的演讲［EB/OL］.http://www.zhb.gov.cn/info/ldjh/200406/t20040601_ 90354.htm.

［4］中国环境意识项目组.2007年全国公众环境意识调查报告［EB/OL］.http://www.doc88.com/p-01843878668.html.

［5］新浪环保.2010中国公众环保指数发布［EB/OL］.http://green.sina.com.cn/2010-10-12/144521259694.shtml.

［6］“中国公众环保指数”出炉环保意识依然薄弱［N］.公益时报，2009-01-20.

［7］新浪环保.2010中国公众环保指数发布，http://green.sina.com.cn/2010-10-12/144521259694.shtml.

［8］“中国公众环保指数”出炉 环保意识依然薄弱［N］.公益时报，2009-01-20.

［9］向佐群.西方国家环境保护中的公众参与［J］.林业经济问题，2006，（2）.

［10］林梅.环境可持续发展中的公众参与——以加拿大为例［J］.马克思主义与现实，2010，（1）.

［11］王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践［M］.北京：中国法制出版社，2008.