中小型农田水利工程质量管理探讨

周津春，周三省

（1.中国农业大学人文与发展学院，100193，北京；2.河北省沧州市水务局，061000，沧州）

中小型农田水利工程形式多样，包括蓄水工程、灌区工程、提水工程、防洪除涝工程等。工程项目数量多，长期存在着单项工程投资小质量差，老化严重，有些地方产权不清、管理主体缺位等问题，严重影响了农业生产的发展。2011年中央1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出：“近年来我国频繁发生的严重水旱灾害，造成重大生命财产损失，暴露出农田水利等基础设施十分薄弱，必须大力加强水利建设。”各地在贯彻落实中央1号文件精神、加快农田水利工程建设的同时，应特别注重工程质量管理问题。

一、中小型农田水利工程质量管理存在的主要问题

1.历史原因造成的水利设施老化失修

中小型农田水利灌排系统及渠系建筑物、机井工程等大多兴建于20世纪50—70年代计划经济时期，很多工程是边勘测、边设计、边施工的“三边工程”，因受资金、建材和技术条件限制，工程设计标准低，施工质量差，重建轻管，出现严重老化失修，导致工程效益衰减。据统计，2007年、2008年全国农田有效灌溉面积分别减少 60.86万 hm2和 64.841万 hm2，其中因工程老化毁损分别占到31.6%和36.9%。

2.项目法人不能认真履行职责

项目法人在工程建设质量管理中习惯于“上级意志”高于法律、法规越过聘请的监理单位直接指挥施工单位进行施工；随意进行设计变更，不履行设计变更手续；不遵守合同规定，进行违法分包、非法转包；不重视聘请具有相应资质的检测单位对工程质量进行第三方检测。

3.施工单位缺乏质量保证手段

施工单位疏于对质量管理的投入，对工程使用的原材料、中间产品、金属结构不按规定进行检验，甚至在当地购买后立即投入使用。不认真填写单位工程、分部工程、单元工程质量评定表，有的数据失真；有的没进行项目划分，干脆不填写质量评定表；有的施工单位没有施工日志，缺少对施工程序、施工方法、施工控制要点记录等。

4.监理工作不规范

农田水利工程建设往往没有固定的监理队伍，通常有工程时临时聘用，工程结束就自行解散。现场监理人员持证率不高，有些监理人员业务水平差，素质不高，责任心不强。另外，监理单位在生活安排上依赖于施工单位，与施工单位同吃同住，很难做到公平、公正地履行监理职责，很大程度上影响了工程质量、进度、投资“三控制”。

二、原因分析

1.农田水利工程投资不足

在农村实行土地家庭联产承包责任制前，全国农业投资占全部国有单位投资比重在5%以上，到1995年农业投资只有2%。同时，农民投工、投劳、投资大幅度下降，2008年农民投劳26.7亿个工日，比2007年减少4%，使原来十分薄弱的农田水利工程基础设施问题更加突出。虽然近年，中央及地方各级财政加大了对农田水利工程的投入，中央小型农田水利专项补助2007年10亿元、2008年30亿元、2009年45亿元，但按物价水平比较，仅为20世纪80年代的1/10。中央财政投入相对偏小，地方财政投资不稳定，因此，2011年中央1号文件指出：“中央和省级财政要大幅度增加专项补助资金，市、县两级政府也要切实增加农田水利建设投入，引导农民自愿投工投劳，加快推进小型农田水利重点县建设。”

2.工程管理主体缺位，管理责任难以落实

农村实行土地家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织逐渐退出农田水利工程建设和管理的主体地位，农田水利工程归属不明确，导致权、责、利不明，建、管、用脱离，形成了有人使用、无人维修的局面。由此严重影响了农田水利工程效益的发挥，甚至丧失了其服务功能。

3.质量意识普遍较弱

在中小型农田水利工程建设中，乡镇干部和村干部往往认为单项工程投资不大，“损坏后再重修”思想严重，当工程费用紧张时，就放弃了质量管理。

4.施工队伍混杂，设备落后，技术水平低

农田水利工程渠系建筑物建设，由于每个项目工程量小，投资少，位置偏远、分散，拥有先进设备、信誉好的专业队伍不愿意介入施工，往往由当地无资质、无专业技术职称、无配套设备的农民泥瓦匠承包，因此很难保证工程质量。

5.政府质量监督工作薄弱

目前，我国还没有具体适合中小型农田水利工程质量检查的评定方法和标准，致使中小型农田水利工程缺乏质量监督依法行政基础，中小型农田水利工程政府质量监督工作薄弱。

三、加强“三项制度”建设

1.项目法人责任制

中小型农田水利工程应实行项目法人责任制，项目法人是建设的责任主体，对工程质量、进度、资金管理和生产安全总负责，并对项目主管部门负责。

（1）项目法人组建原则

中小型农田水利工程应以“明晰所有权、放开建设权、强化管理权、明确收益权”为原则，贯彻执行“谁投资，谁建设，谁所有；谁经营，谁管理，谁收益”的政策。由项目法人对实施项目立项、筹资、建设和生产经营、还本付息以及资产保值增值的全过程负责，并承担投资风险。

（2）项目法人组建方案

①农田水利工程建设指挥部。由县（市）级水务局（水利局）和乡（镇）政府部门组成，进行集中管理。县（市）级人民政府负责组建统一的项目法人，经费来源为国家、省、市、县分级负担。这种形式可用于以社会效益为主的公益性农田水利工程建设管理，如防洪除涝工程、农田灌排骨干工程等。

②水协会。由乡（镇）政府、村委会、农户代表共同组织成立水协会，形成统一的项目法人，常设机构为代表大会，实行民主管理。经费来源为“民办公助”，利用发改、财政、水利、扶贫、国土等部门专项资金进行补助，实行社会筹资、村集体出资、农户集资等办法解决。这种形式可用于蓄水工程、灌区工程（支、斗沟渠及其配套建筑物）等的建设管理。

③水业合作社。通过所有权拍卖，面向社会公开招标，个体承包、租赁或参股等方式，以股份公司投资组建“水业合作社”，成为项目法人。经费来源有政策引资、个体承包资金，实行自建、自管、自用的机制。这种形式可用于提水工程、灌区工程（农、毛沟渠及其配套建筑物）等的建设管理。

2.招标投标制

农田水利工程项目投资在3 000万元以上，或施工单项工程合同估算价在200万元以上的，必须进行招标。招标方式可采取公开招标或邀请招标。中小型农田水利工程投资不大，常采用邀请招标方式，直接邀请3～5家符合投标要求的施工单位参加投标。可采取委托有相应资质的招标代理机构组织招标。

农田水利工程投资额小于3 000万元的，或者经批准的农民工投工、投劳的施工部分，经项目主管部门批准后，可以不进行招标。为保障施工质量，项目法人应选择施工力量强、财务状况好、信誉度高的施工单位。

3.建设监理制

《水利工程建设监理规定》要求总投资2 000万元以上工程，必须实行建设监理。中小型农田水利工程尽管投资额小，但是因为有政府投资或国家融资份额，工程涉及社会公共利益，也必须实行建设监理制。

四、建立健全质量管理体系

农田水利工程质量应实行项目法人总负责、监理单位质量控制、施工单位质量保证、设计单位现场服务、政府部门质量监督的质量管理体系。

1.充分发挥项目法人在质量管理中的主导作用

项目法人成立质量管理小组，设置专职人员，制定质量管理制度，委托具有相应资质的检测单位对工程质量进行检测，完工后对分部工程、单位工程进行验收，并建立项目档案。

2.充分发挥监理单位的控制作用

监理单位实行总监负责制，对监理的工程承担监理责任。组建项目监理部，配置足够的监理人员，持证上岗，建立工作制度，制定监理规划、细则和岗位职责。监理工程师不能把控制点仅仅设在验收最后一关，对每个工序和环节都要实施控制，对工程实体进行平行检测，对关键质量点进行跟踪监控，对原材料、中间产品、设备质量进行抽查及试验，处理好设计变更。对监理工作中遇到的难点问题及时向项目法人反馈，处理好可能发生的各种违规问题。

3.施工单位质量保证是工程成败的关键

施工单位要实行项目经理制，对所承担工程质量负直接责任。要建立专职质量管理机构，完善质量管理制度，明确岗位职责，按照施工合同要求配备足够的施工机械和施工人员，特别是技术人员和技工。要严格执行“三检制”，按规定对工程原材料、中间产品、设备进行试验、检测和验收，严格工序质量管理，做好单元工程质量评定和整理技术资料。

4.设计单位做好现场服务

设计单位要具备丁级以上设计资质（含丁级），实行项目设计总负责制，对工程设计质量负直接责任。严禁“三边”工程，要按规定履行设计文件的审核、会签、批准和审报制度，及时供图，妥善处理设计变更。对工程施工过程中出现的有关设计问题，应及时进行处理。

5.充分发挥政府质量监督作用

市级水务（水利）局设置的水利工程质量监督站，是市级水行政主管部门授权的对水利工程进行质量监督管理的专职机构，业务上受省水利工程质量监督中心站指导。监督站对项目工程质量进行巡回检查，重点对参建单位质量行为和质量管理体系监督检查，核定项目划分和单位工程质量等级，确认单位工程外观质量评定标准和评定结论，进行工程竣工验收。监督站是执法主体，要依法对农田水利工程建设进行强制性监督。通过对工程建设参加各方进行总体评价，使中小型农田水利工程建设走上正规化、法制化轨道。

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