对加快推进基层水利改革发展的思考

2012-01-26钟玉秀

中国水利 2012年3期

钟玉秀

（水利部发展研究中心，100038，北京）

基层水利一般界定在县及县以下的水利，包括县、乡镇、村三个层级，主要涉及水利基础设施建设及管理、水利组织机构及能力建设、体制机制建设等方面内容。当前，我国基层水利面临前所未有的发展机遇期，应抓住时机，破解难题，加快推进基层水利改革发展。本文对此进行了深入思考。

一、充分认识我国基层水利改革发展的重要性和基层水利站的地位与作用

基层水利是水利事业的基础力量和重要组成部分。从大的方面讲，基层水利是现代农业建设不可或缺的基础条件，是农村社会经济发展不可替代的基础支撑，是农村水生态环境改善不可分割的保障系统。加快基层水利改革发展，不仅事关农业农村发展、新农村建设和现代农业建设，而且事关防洪安全、供水安全、国家粮食安全，影响经济社会发展全局。从小的方面讲，基层水利工作直接服务于农业和农村，为广大农民服务，关系到水利工程效益的充分发挥，更关系到农民权益的维护、保障及农村的社会和谐稳定。

我国的基层水利工作具有很强的基础性、公益性、艰苦性和服务性，体现为工作面广、量大、直接服务广大群众，业务综合性、专业性强，工程类型多、性质复杂，空间差异性大等特征。在基层水利工作中，基层水利站构成了重要环节，是核心主导力量。

基层水利站，也即乡镇水利站或乡镇水管站，最早设立于20世纪80年代。20世纪50—70年代，在人民公社制度、中央“三主”（小型工程为主、蓄水为主、社队自办为主）工作方针、大寨精神的推动下，我国依靠发动农民群众投资投劳修建了数以万计的塘坝、涵闸、旱井、水窖和沟渠等小型农田水利工程，一举扭转了旧中国底子薄、基础差的局面，支持了农业建设。工程的效益发挥，管理是关键。改革开放以来，为了解决大量农村水利工程的管理问题，1986年开始了乡镇水利组织改革，依据国办发〔1986〕50号文“凡水利工程设施较多的区、乡，原则上应有适当的机构和专门人员管理，作为县水利局的派出机构和人员”和劳人编〔1986〕253 号文“基层水利、水土保持管理服务机构属于事业单位，凡是小型水利工程设施和水土保持任务较多的区、乡（镇），原则上都应当设立适当的机构和配备专门人员。机构的名称和隶属关系……由各地因地制宜确定，可以按乡（镇）或区设水利、水土保持管理服务机构；也可以按小流域、数个乡（镇）设一个管理服务机构”，各地先后设立乡镇水利站，作为县级水利部门的派出机构，实行“条块结合、以条为主”的管理体制，并在服务农业灌溉、防汛抗旱、饮水安全、水利技术推广、水行政执法等诸多方面发挥了重要的作用。

但是，经过十几年的发展，囿于体制固有的弊端，全国各地乡镇机构臃肿，庞杂的“七站八所”事业单位成为所在乡镇政府安排子弟、亲属的“养老院”和“后花园”，超编超员严重，办事效率低下，财政保障乏力。乡镇水利站也是如此，如江苏省常熟市1987年有乡镇水利站职工382名，在经过2001年和2007年两次改革后，仍然超编33名。为了精简机构、提高效率，2000年农村税费改革后，全国开始了乡镇事业单位机构改革。各地对原有的“七站八所”等事业单位进行撤并或下放，形成综合性农业服务机构，有条件的地方走企业化、社会化的路子。全国有60%的乡镇水利站在这一时期被撤并或下放到乡镇管理。只有个别省，如江苏省同意对省内乡镇水利站继续实行 “双重领导、以条为主”的管理体制。

据最新调查，截至2011年4月，我国除西藏及港澳台之外的30个省（自治区、直辖市）共有独立设置的基层水利站23 022个，还有6 321个乡镇在农业综合服务中心设水利员，实际在岗人数约15万人。单独设置的基层水利站中，按隶属关系划分，以乡镇直接管理为主的比例为47.2%，作为县级水利（水务）局派出机构的比例为38.6%，县乡“双重管理、以条为主”的比例为12.4%，其他类型比例为1.8%。按性质和经费来源划分，全国基层水利站事业性质占87.8%，企业性质占12.2%。在事业性质的水利站中，以全额拨款为主的占57.5%，差额拨款、自收自支分别为15.4%、17.5%。按设置形式划分，绝大部分是以乡镇为单元设置，占83.6%，以小流域为单元设置的占6.4%，跨乡镇设置的占8.2%，其他形式占1.8%。

在当前“三农”形势下，我们需要对基层水利站在基层水利工作中的地位和作用重新提高认识。改革开放时期，国家发展以 “经济建设为中心”，更多的中央财政资金用于见效快、效益高的大中型水利工程建设。尤其是1990—2005年这个时期，基本上没有针对小农水建设的政策措施或专门的全国性会议召开，小农水发展陷入困境。2000年前后乡镇水利站的改革有其必然性，也再次引发了对管理体制应“以条为主”还是“以块为主”的争论，在 20世纪90年代部分地区曾经反复出现这种争论和变动，为此国务院于1992年专门发文明确乡镇水利站是县级水行政主管部门的派出机构。但是，乡镇水利站的产生是为了满足1949—2003年间建成的2 000万处小型农田水利工程管理和维护需要，顺应了时代的要求。在当时国家财力有限的情况下，乡镇水利站为确保农村水利工程的正常运行，保证国家粮食安全确实作出了不可替代的贡献。

乡镇水利站的地位和作用是由基层水利工作的性质和特点所决定的，正是因为基层水利工作具有强公益性、艰苦性，业务综合性强，专业性强，决定了需要强有力的核心组织力量开展这项工作。几十年的实践表明，乡镇水利站工作做得好的地区，基层水利工作就干得好，两者具有很强的正相关性。而乡镇水利站工作做得不好的地区，农村水利建设的计划、任务难以得到有效落实，形成了业务管理上的断层和空白，产生了明显的体制性障碍。据笔者调查，由乡镇政府管理为主的地区，一方面，乡镇水利员经常被政府抽调，承担包括计划生育等工作，或下派为包村干部，或借调到乡镇综合治理办公室工作，“拿水利钱干其他事”或者“拿一份钱干几份事”，基本上这些人员80%的时间投入完成非水利工作。另一方面，在人员配置上，有的乡镇政府将不懂业务的人员安排到水利站，造成了水利站管理职责不明和人员管理上的失控，水利站水利管理效率低下，作用难以发挥。而水利站撤销后并入农业综合服务中心（站）的地区，一般只保留1～2名水利员，人员有限，且平时多忙于乡镇中心工作，无法有效开展基层水利各项工作。随着今后农村发生深刻变化，农村水利建设和管理任务的日益加重，农村劳动力向城市转移，加强基层水利工作的核心力量建设已经显得更加紧迫和必要。

二、正确判断当前基层水利改革发展面临的机遇与挑战

当前，我国人口、资源、环境的不匹配状况仍在加剧，水资源供需矛盾突出已经成为可持续发展的主要瓶颈。近年大面积、连片旱灾频发使农业发展更加依赖于灌溉，需要大力发展灌溉农业；工业化、城镇化进程加快，使农业用水面临未来总量减少或总量不增加、灌溉面积需要增加的境况，使节水灌溉需求大幅度增加。农业节水要大力发展，灌溉农业发展要上台阶，而城镇化、农田水利建设滞后造成了农田水利等基础设施十分薄弱，成为影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板，而农村水利设施更是农村基础设施建设的薄弱环节。据调查，截至2007年年底，我国自流灌区固定渠系的完好率只有36%，渠系建筑物的完好率为51%；扬水灌区的设备完好率为35%，固定渠系的完好率为42%，渠系建筑物的完好率为47%；井灌区的机井完好率为59%，固定渠系的完好率为52%。2011年大旱湖北欲调长江水缓解旱情，却因机泵设备年久失修陷入困境。

2011年中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》的出台，使我国进入了大规模加快农田水利建设的新阶段。根据相关部门测算，未来10年水利投入资金将达4万亿元之巨，年均投入4 000亿元，并以农田水利建设投入为主，我国的基层水利改革发展面临空前的机遇。首先，水利工程老化失修严重，已经影响到水利发展全局，具有很大的发展需求和紧迫性。其次，贯彻执行中央1号文件是政府首要任务，各级领导高度重视，要将土地出让收益用于农田水利建设，尤其是用于末级渠系和田间工程、中小型灌区、小型水利设施等的建设。第三，“健全基层水利服务机构，强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算”是中央明确作出的决定。第四，新一轮乡镇机构改革和事业单位改革刚拉开序幕，恰逢其时；农村经济结构正在转好，农民素质在提高，农民的民主管理、自主管理意识在增强，农村管理手段在逐步改善。

当然，也应该看到基层水利改革发展面临的挑战。

首先，农村水利任务日益加重，农村劳动力严重不足。农村青壮年劳动力向城市转移，农村基本上留守的是妇女、儿童和老人。

其次，工程建设与管理经费难以充分到位。据水利部测算，按中央、地方财政各补20%，仅中央财政小型农田水利设施补助专项资金每年要150亿元，而2006年只安排了3亿元，虽然2010年增加到78亿元，但缺口仍太大。现在不仅中央1号文件确定的政策需要落实，而且还面临地区的土地出让收益与农田水利建设任务不匹配的问题，土地出让收益丰厚的地区，经济发达，高度城镇化和工业化，农田水利建设任务不重，而农田水利建设任务重的中西部地区，土地出让收益并不多。

第三，乡镇级管理组织力量十分薄弱，绝大多数基层水利服务机构的管理体制没有理顺，存在体制性障碍。主要体现在：一是服务职能弱化严重，行业内上下关系脱节，业务管理断层，工作效率降低。水利站管理职责不明和人员管理上的失控，使水利站水利管理效率低下，作用难以发挥。二是办公条件差，技术装备不能满足工作需要。有的乡镇水利站甚至没有固定办公场地，办公条件极差，有的连起码的桌椅板凳都没有，更谈不上交通、通信设备。三是职工待遇低，队伍不稳。不少水利站没有足额发放基本工资，有的甚至连续多年拖欠职工工资，工资福利待遇远远低于其他乡镇事业站所职工。四是队伍年龄结构老化，文化程度低，专业水平不高，专业技术人才缺乏。由于工作条件艰苦，待遇低，工资福利没有保障，缺乏引进人才和人才培养的物质基础，导致人才引不进、留不住。目前，乡镇水利站职工基本上处于50岁左右的年龄段，高中以下文化程度人员比重高达86%，拥有职称的人数仅约50%，其中一半以上为初级职称。由于水利需要专业知识和专业技能，专业技术人才缺乏使得基层水利应急抢险能力下降。目前，基层水利机构萎缩，经费缺乏，人员老化，专业技术人员严重缺乏，技术装备不能满足需要，已经使得服务功能严重下降，行业管理被弱化，水利科技推广普及不能很好地向基层和农村延伸。

第四，基层水利法制建设滞后，建设和管理缺乏政策法规保障。尽管经过30年的努力，我国已经形成了以水法为核心，包括4部法律、16件行政法规、50项部规章和800余项地方性法规和政府规章的较为完备的水法规体系，但农村水利的立法工作普遍滞后，仅制定了《灌区管理暂行办法》《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》等规章。

三、明确我国基层水利改革发展需要解决的重点问题和解决方向

基层水利改革发展面临的问题很多，必须抓住主要矛盾，解决重点问题。笔者认为基层水利改革发展关键是要解决好两个问题：一是解决好基层水利发展机制问题，主要是解决农田灌溉“最后一公里”问题。二是解决好基层水利管理服务组织问题，主要是解决水利管理 “最后一级组织”问题，解决基层水利设施建设和管理的核心组织力量问题。

1.基层水利发展机制问题及解决方向

在农村劳动力严重缺乏和农村实行家庭承包责任制的背景下，针对小型水利工程明显投入不足、带病运行、阻塞农田灌溉的“最后一公里”问题，需要重新考虑基层水利发展机制问题，包括：投入政策如何落实；如何保持财力与事权相匹配，构建中央政府与各级地方政府的投入责任机制；在资金渠道来源多元化的现实情况下如何有效发挥资金聚合效应；资金使用机制如何建立；农田水利建设与管理上，如何厘清政府主导与农民参与的关系，明确政府的责任边界；如何解决水利工程集体受益与土地经营家庭承包责任制的矛盾；如何构建小型水利工程的养护长效机制；在当前国家惠农促农，大力支持“三农”的政策环境下如何有效解决农业水费收缴难问题等。

解决方向是：坚持建管并重、大小统筹、骨干工程与配套工程相匹配的水利建设发展观，建立责任机制，公共财政加大投入，发展机制不断创新，法制建设不断增强，以规划为龙头，统筹各路项目资金，发挥资金聚合作用，使事权与财力相匹配；在强调农田水利基本建设的同时，应加强管理维护的责任到位、经费到位、人员到位，确保工程效益的发挥；对基层水利设施，明确工程属性，确认产权，落实责任和人员，依法管理，做到有人看护、有人维修、有人管理。重构灌排工程管理体制和运行机制，重视水管体制改革延伸，延伸到基层小型水利工程管理，使投入不足、带病运行、阻塞农田灌溉的“最后一公里”问题得到明显改善。

2.基层水利管理服务组织问题及解决方向

面对我国农村的新形势、新任务和新要求，基层水利管理组织在机构和人员上表现出明显不适应。缺钱养人，没钱干事，根子在管理体制有问题；人员不足，人员老化，人才队伍不稳定，根子在工作待遇低（包括工资待遇和社会保障低），工作条件差，个人发展机会少；专业技术人员缺乏，人才结构不合理，根子在人才引进和培养机制有问题。解决这些问题，涉及利益格局的调整，不仅牵涉钱，更主要是牵涉人的因素，是最复杂、最难解决的问题。由前述可见，当前以乡镇直接管理为主和并入农业综合服务中心的单位比例达到了2/3，非财政全额供养单位占35.4%。首先面临认识统一问题，对已经并入农业综合服务中心的单位和取消乡镇水利站的地区是否必须恢复，答案是肯定的，但不是简单恢复，而是更高层次上的机构重建。其次，还面临组织性质和职能如何界定，实行何种管理体制，机构如何设置，采取何种管理机制和用人机制，如何建立经费保障机制等问题。

解决方向是：统一认识，坚持基层水利公益性职能与经营性服务相分离，强化公益性职能，放活经营性服务，建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，通过确定性质、理顺体制、明确职能、合理布局、强化队伍、充实一线、创新机制等一系列改革，逐步构建起以基层水利站为主导，抗旱服务队、防汛抢险队、农村水厂（站）等专门机构为支持，农民用水合作组织为基础，水利科研、教育等单位和水利企业广泛参与，分工协作、服务到位、充满活力的多元化基层水利服务体系。健全基层水利服务机构，处理好流域管理与区域管理、单一管理和综合管理的关系，强化公益性服务和综合管理职能，做到定性准确、职责清晰、设置合理、运转协调、精干高效，并坚持从实际出发，因地制宜，鼓励地方进行探索和实践；坚持统筹兼顾，与县乡机构改革相衔接，处理好改革和稳定的关系。大力发展农民用水合作组织，解决好水利工程集体受益与土地分散经营的矛盾。

四、加快推进我国基层水利改革发展的措施建议

1.建立小型水利设施建设和基层水利改革发展的稳定投入渠道

（1）加大中央财政投入力度

应扩大中央小型农田水利工程建设专项资金、小农水重点县建设资金的规模和范围，“十二五”时期逐步稳定在200亿元以上；完善中央财政对小型农田水利工程的差别补助政策，将中西部地区及粮食主产区补助比例提高到70%，以解决取消县及县以下资金配套所带来的缺口；积极加大对农村水环境治理等长期以来被忽视的公益性项目的财政投入。

（2）尽快落实土地出让收益用于农田水利建设

目前已经明确了土地出让收益在农田水利建设方面的使用方向：大型灌区末级渠系和田间工程；中小型灌区；小型农田水利设施的新建、修复、续建、配套、改建；小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小”水利工程建设；西南五省（自治区、直辖市）小型水源工程建设；节水灌溉工程建设和改造、渠道防渗、管道输水、喷灌、滴灌技术推广；牧区农田水利建设；农田水利设施的日常维护支出，不得用于人员经费、公用经费开支。由此可见，土地出让收益主要是用于基层水利设施建设，应该尽快落实。

（3）加大各级政府对基层水利服务机构建设和队伍建设的投入

建立中央和地方财政共同保障机制，总体上中央财政养事，地方财政养人。从中央或省级设立的农村水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广、农村水环境整治、水土保持等涉水项目经费中按3%～5%的比例提取，从小型农田水利财政补助资金与重点县建设投入中按5%的比例提取。加大对农民用水户协会等组织的财政扶持力度，中央财政应允许在补助资金中提取适当比例用于农民用水户协会的组建、开办等工作经费。建立县级水利工程维修养护基金。

（4）加大政策性金融的中长期信贷支持力度

积极争取中央财政对节水灌溉贷款项目全部实行实际利率全额贴息；在小水能资源丰富的地区，鼓励由乡政府用集体资产提供无偿担保帮助农户贷款兴办农村小水电；引导农民用水合作组织和农村集体抵押资产借贷投入农村水利基础设施建设。在农业经济较为发达的地区，利用农村土地承包权长久保持不变的优势，积极引导农民抵押土地流转权借入信贷资金投入农村水利基础设施建设。

（5）积极引导社会资本投入建设

对于具有一定经济效益的农村小水电工程以及农村水厂，应根据实际情况采取个体投资建管、股份合作制建管、集体建设整体拍卖经营权等多种模式，探索市场化融资方式，解决工程设施建设资金短缺的问题。

2.健全基层水利服务机构

（1）明确基层水利站的性质、管理体制和职能

争取水利部、中编办、财政部三部门联合出台相关政策性文件，明确基层水利站是乡镇水利公益性服务主体，定性为公益一类事业单位，是县级水行政主管部门在乡镇的派出机构，专司公益性职能，不再承担经营性服务职能。对基层水利站实行“条块结合、以条为主”的管理体制，县级水行政主管部门负责人员调配和业务指导，人员考评、晋升、调动要充分听取所在乡镇党委的意见。人员编制严格核定，人员经费和办公经费纳入县级财政预算，办公和生活设施由乡镇负责统一安排。

基层水利站的职责主要是履行水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能和作为县级水行政管理职能在乡镇的延伸，提供业务指导。代县级水行政主管部门，对防汛（防台）抗旱服务组织、农村水厂（站）、小型水利工程管理单位等履行管理和指导职能，对参与基层水利社会化服务的经济组织、企业、私营个体经济履行指导和监督职能。

（2）合理设置基层水利站，严格核定人员编制并规范建设标准

处理好流域管理与区域管理、单一管理和综合管理的关系，科学设置基层水利站，流域界限明显的以流域设站，流域界限不明显的以区域设站；基层水利站确定为综合管理站，以事定岗，以岗定责，以责定编，增加技术岗位，压缩工勤岗位。制定基层水利站建设标准，推动基层水利站规范化、标准化建设。

（3）强化激励约束机制

实行基层水利站改革与水利工程建设挂钩，有效推进和保证改革速度。应将基层水利站改革与小型农田水利重点县建设、灌区节水改造和续建配套等项目的安排和验收直接挂钩，基层水利站改革无进展的县市不安排或少安排建设项目，不进行相关项目验收，形成工程建设和基层水利站建设联动发展机制。

3.健全基层水利服务体系

①对现有各类基层水利服务组织加快推进分类定性，强化公益性职能，放活经营性服务。将乡镇供水站、抗旱服务队等提供专项工程管理与服务的组织确定为公益二类事业单位，重新明确职责。在定岗定编的基础上，编内在职人员经费由县级财政负担，办公经费以及工程设施日常维修养护等经费自筹。将村级水利服务组织确定为社团性质组织，由受益农户自行建章立制，财务自理，确保其良性运行。将农村水利施工专业队伍认定为经营性组织，确定为企业性质，采用独立核算、自负盈亏的市场化运作方式。

②大力发展农民用水合作组织，推行农民对斗渠以下的设施进行自主管理，调动农民积极性。农民用水合作组织为非营利的社团组织，人员及办公经费可由县级财政予以适当补助。推行村管水员制度，试行对村管水员的财政补贴制度，通过政府财政补贴将水利服务覆盖全体农民。