南水北调中线工程合同变更申报中诚信原则及其责任管理探析

赵梁明

工程变更是合同履行过程中经常发生的行为，涉及双方经济利益。承包人常常通过工程变更获得更大的利益，但其利益诉求应符合合同法中所确立的公平合理、诚实守信的基本原则。在当前的工程管理过程中，常常出现变更发生后承包人脱离合同报高价、监理人责任缺失、审核不作为等情况。

在南水北调中线干线工程实施过程中，遇到不少此类问题，本文通过此类典型性变更费用审核分析，提出了工程变更申报与处理中，诚信和责任管理问题的思考及解决对策，以资为同行提供有益参考。

一、案例基本情况

南水北调中线干线京石段某隧洞工程，承包人的投标文件中隧洞开挖方案为竖井开挖。项目实施中，由于外部原因造成隧洞工程开挖滞后，为增大工作面，加快工程进度，经现场建管单位批准，将竖井开挖方案改为垭口明挖方案。该变更所涉及的主要内容包括：土石方开挖、边坡支护、洞口加固和临时工程等部分。

二、变更项目报价及审核分析

承包商变更费用申报经监理初审后，垭口明挖费用共计1741.89万元。对比原竖井方案532.29万元的建筑费用，增加费用1209.60万元。而设计单位依据明挖方案编制的变更项目概算为1168.15万元，对比变更项目概算，监理审核后的费用高出573.74万元。

审核人员察看施工现场，查阅变更资料、合同文件以及与该变更相关的勘测设计文件后分析，按照监理确定的审核变更单价原则,该变更项目价格应与同期投标价格水平相当，无特殊情况，不应高于同比概算水平。但实际情况是变更单价不仅远高于同期平均水平投标报价，而且还超过同比概算。变更单价是如何被推高的，审核中发现一些问题。

1.提高土石方级别

土石方变更单价全部是按Ⅳ类土和Ⅸ－X级岩石计算的。一般而言，垭口段处于地质条件较差的地方，风化较为严重，从常识来看，全部按最高土类级别和Ⅸ－X级岩石计算肯定不合常理。招标文件中明确提到土方开挖中含砂壤土，设计单位的《隧洞垭口段开挖变更设计说明》更是明确描述垭口段上部强风化厚度约为11m。由于垭口段土石方开挖厚度22m左右，考虑垭口开挖是按一定比例的边坡开挖，上部开口面积大，下部面积小，据此完全可以推断，强风化层，即V～Ⅷ级岩石所占的比例至少在50%以上。

2.重复考虑定额中已经计列的工序内容及相应费用

变更单价的计算是按照水利部《水利建筑预算定额》（水总〔2002〕116号）计算的。该定额中的石方钻爆中已经明确考虑了爆破后的大块石解小，石方挖运中考虑了推土机在渣场推运石渣等工序内容，但承包人在计算单价时，单独计列块石解小及推运石渣的费用，构成重复计算，不符合定额规定。

3.在石方单价中摊销保护层石方开挖

根据水利部《水利建筑预算定额》规定，保护层石方开挖定额适用于设计规定不允许破坏岩层结构的石方开挖工程，垭口开挖作为临时工程，按照设计单位的《隧洞垭口段开挖变更设计说明》，既没有保护层开挖要求，也没有保护层石方开挖的必要。由于保护层开挖成本远高于一般石方开挖，作为理性的承包人，是不会违背利益最大化的原则作出保护层开挖抉择的，但承包人在计算变更单价时，却摊销了保护层石方开挖费用。

4.增加石渣二次外运项目并虚增工程量

按照设计单位的《隧洞垭口段开挖变更设计说明》，垭口开挖出来的临时弃碴采用就地回填处理。但在变更申报及审核过程中，承包人、监理及项目建设管理单位都按垭口回填至原地面考虑，增加了二次外运。而且承包人在计算二次外运方是按松方考虑的，但二次外运的单价是按自然方计算的，量价不匹配。经分析，因二次外运单价按自然方计量，故二次外运方量虚增53%。

5.重复计列脚手架工程等临时设施费

承包人在计算垭口工程开挖单价中，已按水利部《水利建筑预算定额》要求计列了其他工程费和现场经费，但同时又单独计列了脚手架、施工排水、安全监测、施工照明、施工道路等临时设施费。由于以上临时设施费已包含在其他工程费和现场经费中，因此构成重复计费。

三、审核结果

基于上述分析，变更费用核定中取消了石方开挖中保护层开挖、石方解小和推运石渣等摊销费用，以及临时工程中重复计列的项目。经计算，垭口明挖总费用为1260.70万元，变更新增费用728.41万元，而监理审核增加费用1209.60万元，审核费用核减481.12万元，核减比例高达40%。

四、工程变更中的诚信与责任思考

工程变更是合同履行过程经常发生的行为，涉及双方经济利益。业主方理解承包人的利益诉求，但利益诉求应符合合同法中所确立的公平合理、诚实守信的基本原则。该原则就是要求人们在从事经济活动时，讲究信用、恪守诺言、诚实不欺，用善意的行为和方式取得权利和履行义务，在不损害他人权益和社会利益的前提下追求自身的利益。但本案例中，承包人以不恰当的方式主张其利益诉求，既违背了合同法中所确立的诚实守信的原则，也不符合相关计价规则。

土石方工程费用计算与审核并不复杂，对于承包人变更费用计算中出现的问题，作为从事合同与造价管理的人员，审核时是很容易发现的。但实际上，在审核过程中，相关人员都没做到这一点。因此，如何强化监理、现场建管单位的责任意识，是今后进行工程变更与索赔管理工作的一个重点。

涉及本变更的承包人、监理、设计及项目建设管理单位，有的属于同一地区，虽然它们之间既没有行政上的隶属关系，也没有经济纽带关系，但因为同属一个地区、同属一个行业或曾经同属一个主管部门而建立关系。正是这种关系，使得变更索赔过程处理中，难于有效发挥各方互相监督、互相制约作用，这种现象在中线干线工程变更与索赔管理中不同程度地存在。

市场经济的基础是诚信，合同双方是以诚实信用原则为基础签订合同。将工程变更与索赔管理中承包人的信誉考核纳入工程招标评标体系，加大评标办法中承保人在工程变更中遵守诚实原则程度的权重，将是制约承保人罔顾合同诚实原则，虚报、乱报、高价索赔的有效手段。

五、强化工程变更与索赔管理相关单位诚信意识的措施

在工程管理过程中强化变更与索赔管理工作中的诚信意识，可采取以下的措施来加强诚信建设：

一是将工程变更与索赔管理纳入对有关单位的建设考核体系，对于违背诚信原则，捏造事实、提供虚假证据的有关单位，要让其承担相应的责任与代价。

二是对于变更与索赔的单价（费用）计算和审核，涉及相关单位和部门的，提倡注册造价师签章制。在后续的监理招标中将是否具备注册造价工程师纳入项目管理评分体系。通过引入注册造价工程师签章制，利用注册造价工程师应具有的诚信意识与职业道德意识，以及行业对注册造价工程师的监督约束机制，来提高造价审核质量。

三是建立工程变更与索赔管理情况通报机制，对于变更与索赔中存在的虚假行为或审核不作为等行为，经权威部门或行业咨询机构确认后，以一定的形式提出通报，对于玩忽职守、滥用职权的，提交有关部门按规定处理