宁夏中小型公益性水利工程建设管理工作的探索与实践

麦 山，杨远志

（宁夏回族自治区水利厅，750001，银川）

近年，随着中央加快水利改革发展一系列政策的出台，特别是2011年中央1号文件的贯彻落实，宁夏水利基础设施建设步入发展的快车道，中小型民生水利项目投资逐年增长。在新的历史时期，宁夏回族自治区水利厅认真分析形势，查找问题，探索实践，创新机制，全面加强水利工程建设管理工作，确保了中小型民生水利项目的顺利实施。

一、宁夏中小型公益性水利项目基本情况

2011年，宁夏水利投资达到37亿元，其中90%以上为中央水利项目投资。主要有三方面特点：

1.以中小型公益性水利项目为主导

2011年水利投资中，中小型公益性水利项目投资占到总投资的90%。主要分病险水库除险加固、农村饮水安全、灌区续建配套与节水改造、大型泵站更新改造、水土流失综合治理、高效节水灌溉、小农水重点县等七大类140多项工程，覆盖全自治区25个市县区。

2.项目任务重，工期紧

按照中央要求，当年下达资金计划的项目当年完工。宁夏10月底即进入冬季，施工较为困难，除去前期工作和招标投标时间，每年有效工期仅有5～6个月。

3.工程建设管理难度大

中小型公益性水利项目主要由市县级水利部门负责实施，面对近两年大规模水利投资，由于市县级水利部门管理和技术力量吃紧、工程建设外部环境变化、水利项目管理要求提高等方面因素，中小型公益性水利工程建设管理工作面临严峻考验。

二、中小型公益性水利工程建设存在的问题及原因

在大规模水利投资的形势下，水利工程建设中存在的问题也逐步显露，主要表现在：

一是工程实体质量下滑。部分施工、监理、质检人员控制工程质量的意识淡漠，质量管理工作中形式大于内容，资料重于实体，部分工程存在质量隐患或缺陷。二是工程安全生产形势严峻。项目法人、施工单位不同程度地存在安全生产意识不强、安全管理措施不到位、安全投入不足等问题，工程建设现场高边坡施工、违规违章操作、无证上岗现象仍然存在。三是水利建设市场环境有待净化和规范。存在资质挂靠、人员挂证、串标围标以及施工、监理单位工程现场人员不到位、履约能力不强的问题。四是项目监管职能错位，监管工作不到位，存在人员不足、经费紧张、交叉管理、被动管理等问题。

分析问题的成因，主要是水利工程建设管理在技术力量、体制机制、管理模式等方面与当前水利投资的新形势和新特点不相适应。

1.制度不健全

国家层面的法规制度没有与自治区水利工程建设的特点相结合，没有建立适应自治区水利工程建设特点的制度体系，与当前水利工程建设规范化、精细化、专业化管理的要求不相适应。

2.管理力量不足

一是市、县级项目法人大多依托水务局组建，水务局受编制所限，近10年间专业技术人员基本没有得到补充。二是设计单位数量少（全自治区共5家，乙级以上2家），人员数量和素质均不能满足高强度投资需求。三是施工队伍市场结构不合理，技术力量强、经验丰富、能打硬仗的队伍少，重点项目形不成有效竞争，一般项目低水平恶性竞争。四是中介机构力量薄弱，截止到2009年年底，仅有监理单位6家、质量检测单位2家、招标代理机构3家、咨询资质1家，设计和中介市场已经转变为卖方市场。

3.管理体制不顺

一是政府职能“缺位”和“越位”并存：在项目招标投标等工作中，地方政府往往出面干预；在经费筹措、征地补偿、外部协调等工作中，则由水利部门唱独角戏。二是水务局等水行政主管部门和项目法人职权不清，项目法人由水务局批准组建，对工程建设重大事项没有实质性的决策权，项目法人组建不规范，人员不到位，一人多岗现象普遍，职责无法真正落实。三是项目多头管理难于监管，一个（类）项目一个法人，项目结束法人撤销，工程建设管理工作缺乏一贯性，工作水平难以提高，同时给资金、项目管理以及廉政风险的防范增加了难度。

4.工作机制不活

一是对项目法人单位及其人员工作绩效考核评价机制不完善，在大规模水利投资下，省级水利部门按期完成中央任务的压力大，对市县项目和资金约束激励措施难以实行。二是缺少规范水利建设市场秩序的抓手，由于罚款等行政处罚措施在程序上不便操作，而资质处罚的手段单一且持重，出现企业“大错不犯、小错不断、责任难究”的执法尴尬，对市场表现良好的企业缺乏激励措施，奖优罚劣的机制没有建立。三是水利建设市场竞争不充分。招标投标工作人情标、关系标和地方保护主义依然存在，水利中介市场发育不充分，形不成有效的市场竞争。

5.行业监管工作不力

一是职能错位。自治区级水行政主管部门对工程质量监督、进度督导、安全检查等事务抓得紧、管得细，一定程度上提高了工程进度和质量的保障率，但是影响了在政策研究、宏观指导、监督管理等方面的职能发挥。二是没有抓手。工程建设管理工作的措施，往往停留在开会布置、检查督促和通报反馈等层面上，没用对地方水利部门和水利市场队伍采取进一步的措施办法。三是力量不足，水利工程建设监管力量没有随投资的增大相应增长，而且由于长期以来形成的投资直接安排到县的惯例，使工程建设管理任务过于向上集中，市级水行政主管部门建设管理职能弱化。

三、加强中小型公益性水利工程建设管理工作的主要措施

1.创新制度体系，理顺水利建设管理体制机制

2010年以来，先后制定出台了《关于进一步加快水利工程建设管理的意见》《公益性水利工程项目法人组建和管理办法》《水利工程项目法人考评办法》《水利工程造价管理办法》《水利工程设计变更管理办法》《水利工程建设市场主体和从业人员信用管理办法》《水利工程质量检测管理办法》等一系列指导性文件，涉及项目法人组建、工程招标投标、资格预审、质量安全管理、稽察检查、考核评比、信用管理、安全文明施工、工程验收等内容，制度建设注重与民生水利工程新特点结合，注重与解决工程建设领域突出问题结合，注重与增强制度的操作性结合，注重与政策的导向实效性结合，建立了一整套与中小型水利工程相适应的体制机制框架。各项制度通过2010年和2011年的实施，取得了显著效果。

2.创新组织方式，落实民生水利项目政府负责制

建立中小型公益性水利项目地方政府牵头负责的工作责任制，自治区政府授权水利厅与市县政府签订责任书，项目完成情况纳入市县政府效能考核和自治区“黄河杯”农田水利基本建设评比。2010—2011年两年的全自治区水利工作会议，均由自治区政府主办召开，市县政府负责人参加，“黄河杯”农田水利基本建设评比侧重于对县乡政府的奖励。水利厅指导性文件、工程稽察、检查文件抄送市县政府，定期向市县政府通报全自治区水利项目建设进展情况。目前，自治区25个市县普遍成立以政府负责人牵头的民生水利工程建设管理组织领导和协调机构，明确了工作职责，有力促进了项目前期工作、征地拆迁补偿、资金筹集等方面工作的开展。

3.创新管理模式，大力推行水利工程“三集中”

（1）整县水利项目集中管理

由县政府批复成立统一的项目法人单位，统管整县水利项目的前期、招标投标和建设期管理等工作，水务局对工程建设管理进行监督指导，不再直接负责项目实施。水利工程项目法人基本信息全部在网上公开，接受社会监督。目前，自治区25个市（县、区）已全部完成了专职项目法人的组建，有力整合了县域内工程管理和技术力量，改变了水利工程多头管理、力量分散、步调不一的局面。

（2）民生水利项目集中打捆发包

针对民生水利项目点多面广、工程建设力量不足的实际，采取打捆进行施工、监理招标的方式，加大了单项合同工程投资额度，降低了工程建设管理成本，促使了企业加强技术力量和施工设备投入。2011年以来，自治区病险水库除险加固、灌区续建配套、黄河治理等项目，每标段投资保持在300万元以上，中小河流治理项目每标段投资在500万元以上，部分市县对同类项目整体发包，有效保障了管理、施工力量的调配，保证了工程质量。

（3）招标活动集中入场交易

积极配合自治区公共资源交易平台建设，将水利招标全部纳入自治区招标投标交易服务中心进行，利用交易中心场所条件，强化对资格审查、专家抽取、开标、评标等招标投标全过程监管，有效推进了交易活动的公平、公正。

2011年，自治区水利“三集中”管理模式被列为全国水利建设管理会议重点交流内容，被自治区政府效能目标建设工作领导小组以简报形式在全自治区推广。

4.创新招标投标监管模式，严把水利工程建设入口关

（1）大力推行招标资格预审

招标公告发布后，在水利厅监督下，由项目法人组织专家组对投标申请人资格进行审查。抓住拟投入工程技术人员这个关键环节，审查人员从业资格、在企业缴纳社保证明以及当前从业状况 （是否正在其他工地任职），有一名人员有一项条件不合格的，一票否决，不允许该企业参加投标。2011年自治区有7类水利工程项目的143个标段采用了资格预审，共审查出不符合投标要求的投标单位296家，从源头上遏制了资质挂靠和人员挂靠等行为的发生。

（2）配套中标人员锁定机制

企业一旦中标，其人员立即录入宁夏水利在建工程人员信息库 “锁定”，工程主体不完工，该人员不“解锁”，不能在其他项目资格预审中通过。2011年，已记录全自治区143个在建水利工程项目人员信息，统计全自治区在岗水利技术人员715人，施工人员到岗率较以前有明显好转，工程质量和安全得以保证。

（3）规范招标代理机构行为

推行招标代理机构水利行业从业备案制和退出制，招标代理机构纳入诚信体系管理，对不良信用超标的清出水利市场。通过约束代理机构行为，规范项目法人单位的行为。2011年通过水利厅审查备案的招标代理机构达到12家，基本保证了招标市场“活而不乱”。

（4）强化招标方案审查备案

建立与自治区交易中心及招标代理机构的联席工作机制，水利工程招标方案不经主管部门审查备案，代理机构不办理后续业务，交易中心不批准进场招标。通过备案审查，把住企业资格、招标程序、评标办法等关键环节，也有力地保证了打捆招标、入场交易和标准化评标等工作落到实处。2011年全年备案并监督工程招标120项，涉及投资22亿元，未发生一起有效投诉。

5.创新质量和安全工作理念，保证水利工程质量和安全

2011年以来，水利工程建设质量安全经费保障和监督检查 “双管齐下”，在工程造价中单独计列工程投资0.5%的质量检测费和1.5%的安全文明施工费，大力推行工程质量“第三方”检测和安全文明施工管理。水利厅扶持组建综合性的权威质量检测中介，由项目法人委托该质量检测中介对工程关键部位进行强制性检测，检测报告报项目法人的同时，抄送水利厅。安全文明施工费单独计列，专款专用，启动水利安全文明工地评审，从工程一线，重塑安全、文明的水利行业形象。大力开展工程建设人员培训，累计举办各类培训班、宣贯班、研修班8期，培训4000多人次，提升了行业队伍整体素质。推行工程建设“突击式”检查，丰富监督检查手段，将工程进度、质量安全、企业行为等内容贯穿于各类检查活动中，以常态化、不间断的稽察检查，保证了中小型公益性水利工程建设的顺利实施。

6.创新工作手段，强化水利建设市场监督管理

强力推进诚信体系建设，建立水利建设市场主体和从业人员信用档案，对全自治区74家水利施工和监理企业进行了信用等级评定，实行企业及从业人员信用动态管理和公众监督制度。强化企业信用在水利建设市场管理工作中的应用，使水利行业管理有了强有力的抓手。依据企业良好业绩、获奖情况以及工程稽察、检查、审计等发现问题，记录和认定企业信用分值，使企业在工程建设中的良好表现得到激励，不良行为受到追溯。2011年水利厅下发水利建设市场行为记录公告3期，对16家违规水利企业和44名违规从业人员进行了信用处罚，对8家获得表彰奖励的企业给予信用加分；将信用等级分值量化并直接固化为招标评标分值，占评标总分的15%；对企业资质设立信用“警戒线”，对信用分值越线企业进行资质处罚，自2010年以来注销了7家施工企业资质，对2家施工企业给予停业整顿处罚，对4家违规施工企业警告并约谈企业负责人；实行外来进宁施工企业信用备案制，对外来施工企业人员实行压证制，有效解决了外来施工企业流动从业、难于监管的问题。

7.创新信息化管理，推进水利建设管理工作现代化

开发完成水利工程建设管理综合平台，平台由企业信用、工程建设管理、质量安全管理三大模块组成。企业信用管理模块将信用管理工作网络化，实现对大量不良信用行为的自动处理，增强管理工作的时效性和准确性。工程建设管理和质量安全模块从项目初步设计批复、招标、开工直到竣工验收，全方位覆盖项目建设管理的全过程，实现工程实时跟踪监控、在线监督执法、建设市场队伍查询和锁定、工程档案资料自动生成等七大功能。要求项目法人单位在项目初设批复后将项目信息填报到水利工程建设管理平台，并在项目招标、开工、质量报监、验收申请时填报相应申请信息，未在平台中填报信息或信息不完善的项目，不予办理申请手续。通过项目法人日常填报，最终形成全自治区水利工程项目数据库，实时向社会发布项目建设信息，促使建设单位按基本建设程序履行职责，达到建设项目公开透明、形成社会监督的目的。2011年已组织完成全自治区74家施工、监理企业和2010年以来开工建设的150多个水利建设项目的信息录入。通过水利建设管理平台建设，以信息化推进水利工程建设管理工作现代化，提升管理效率和管理水平，促进了水利工程建设管理水平的跃升。