盐城市严格水资源管理的实践与探索

郑军田 陈红卫

（江苏省盐城市水利局 盐城 224000 江苏省盐城市节约用水办公室 盐城 224000）

1 盐城市基本水情

水是生命之源、生产之要、生态之基。江苏省盐城市地处淮河流域下游、黄海之滨，位于南北及内陆与海洋气候过渡带，总面积1.7万km2，河湖水面逾0.13万km2，海岸线总长582km，占全省的56%，并以每年10 km2多的成陆速度向大海延伸。独特的地理位置，致使其洪涝、干旱、台风等自然灾害频繁发生。

盐城市多年平均降水量1016.6mm，呈现南多北少、东多西少的特征，汛期5～9月降水量占全年的71.5%。多年平均陆面蒸发量855.0mm，自南向北逐渐递减。多年平均水资源总量47.89亿m3，人均占有量约583.5 m3，仅相当于全国人均占有量的1/4，世界人均的8%；一般干旱年份缺水量在4.44亿m3，特殊干旱年份缺水达20.58亿m3；全年地表水水质达到和优于Ⅲ类水的河长约占控制总河长的50%。虽然水资源总量较为丰沛，但“汛期水多、非汛期水少、常年水脏”仍是基本水情。

新中国成立以来，特别是改革开放以来，盐城历届市委、市政府带领全市人民克难奋进，大兴水利，初步建成了防洪、排涝、灌溉、降渍、御卤五套水工程体系，为保障全市经济社会发展、人民安居乐业作出了突出贡献。随着全市现代产业体系的转型升级，沿海大开发、城乡统筹一体化发展的加快推进，极端灾害性气候突发多发影响加大，供水安全受水质影响日益加重，一些地区水资源短缺、水污染加重、水生态恶化等问题依然突出，水资源安全保障地位凸显，水资源形势更趋严峻。盐城要全面建成更高水平的小康社会、基本实现现代化，必须按照2011年中央1号文件和中央水利工作会议、全省推进水利现代化工作会议、全市水利改革发展工作会议要求，实行最严格的水资源管理制度，调整经济结构，优化发展布局，拓展发展空间，使经济社会布局和沿海发展战略主动适应当地水资源和水环境禀赋条件。

2 盐城严格管理水资源的主要内容

解决日益复杂的盐城水资源问题，实现高效利用和有效保护，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。盐城实行最严格的水资源管理制度，主要是建立“三条红线”和完善“四项制度”。

2.1 建立“三条红线”

盐城把建立“三条红线”管理制度作为落实最严格水资源管理制度的关键工作来抓。

（1）水资源开发利用控制红线

到2020年，全市用水总量控制在65亿m3以内（P=75%年型），农业用水保证率75%以上，重点工业用水保证率95%以上，生活用水保证率97%以上。

（2）用水效率控制红线

到2020年，万元工业增加值用水量小于26.9 m3，工业用水重复利用率达70%以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.62以上，城镇节水器具普及率达到92%以上，城镇供水管网漏失率控制在13%以内。

（3）水功能区限制纳污红线

到2020年，水功能区水质达标率提高到75%以上，地下水超采区面积进一步缩小，地下水位明显回升。

2.2 完善“四项制度”

（1）用水总量控制制度

加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制，包括健全完善各级水资源综合规划、节水型社会建设规划等规划体系，加强规划管理和水资源论证，强化区域取用水总量控制，严格实施取水许可制度，加大地下水管理和保护力度，实行水资源统一调度。

（2）用水效率控制制度

加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设，包括把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活、生产全过程，加强用水定额管理和节水技术改造，强化对用水大户的监管，推进水资源有偿使用、超计划（定额）用水加价收费、阶梯水价等制度，建立用水效率考核激励机制。

（3）水功能区限制纳污制度

加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河（湖）排污总量，包括严格水功能区监督管理，加大饮用水源地保护力度，加强河湖水域、岸线和滩地管理，推进水生态系统保护与修复，开展河流健康评估并公示评价结果。

（4）水资源管理责任和考核制度

将水资源开发利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，各级政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。各级政府组织督促、检查与考核，考核结果作为相关领导综合考核评价的主要依据。对在水资源管理工作中成绩显著的单位和个人，由各级人民政府予以表彰奖励。

3 盐城严格管理水资源的成功实践

3.1 完善配套政策措施

结合实际，市委、市政府印发了《关于加快水利改革发展推进水利现代化的意见》，其中第五部分突出落实最严格的水资源管理制度；重新修订了《盐城市水资源管理实施办法》，出台了《盐城市关于加快推进水资源管理现代化建设的指导意见》、《盐城市实施最严格水资源管理制度建设方案》、《盐城市节水型社会建设目标任务考核办法（试行）》等规范性文件，大力推进水资源管理法制化进程，不断创新水资源管理体制和机制，有效规范了水资源管理、节约、保护等行为。

3.2 突出规划引领作用

以规划为龙头，组织编制了《盐城市水资源综合规划》、《盐城市节水型社会建设规划》、《盐城市“十二五”水资源管理和保护规划》等专项规划，先后通过省水利厅组织的专家审查，并相继报市政府批准实施。加快完善《盐城市水资源管理“三条红线”划分规划》，分解落实各地“三条红线”控制指标，强化水资源统一调度、水资源监控能力和科技支撑，加强水资源开发利用管理、水资源保护和水生态修复，开展环保产业园区、沿海经济区等规划水资源论证工作，加快节水型社会建设和江河湖库水系连通工程建设。

3.3 控制区域用水总量

严格地表水、地下水计划用水管理，建立健全市、县（市、区）、乡镇三级行政区域取用水总量控制制度，拟定全市用水总量分配方案，加强对重要河流断面和湖泊水位、流量监控管理，规范取水许可管理，严格新增取水审批，限制渠北等缺水地区建设高耗水项目，建立健全各级取水许可数据库，实现用水大户取用水远程监控、联网运行。全面实施地下水位与开采总量控制，划定限采水位和禁采水位，组织开展地下水超采区复核工作，并明确由市、县（市、区）政府组织实施综合治理，探索建立行政区域取用水总量考核奖惩制度。

3.4 建设信息系统工程

按照省发改委、水利厅工作要求，投资近800万元，突出用水大户自动监控，实现非农用水90%的水量控制，在省内率先完成了全市水资源管理信息系统一期工程建设，并通过省水利厅验收，投入试运行；不断改建试运行中发现的不足，超前谋划二期工程建设方案，进一步提高实行用水总量控制的公正性、透明度和水资源管理效率。

3.5 提高用水管理效率

深入开展八大行业节水行动，年均建成各级节水技术改造示范项目40项、创建省节水型企业（机关、单位、宾馆、医院、学校、社区、灌区）26家，形成年节水能力5000多万m3。总结大丰等全省节水型社会建设试点和东台等全省水资源管理示范县（市）建设经验，全面推进节水型社会建设，修订用水定额，加快节水技术改造，定期开展水平衡测试和用水审计，推广企业串联用水、非传统水源利用等成功经验，充分发挥生产废污水“零排放”企业的示范作用。联合市发改委，努力使节水“三同时”制度落实进入市行政审批中心窗口受理，成为审批、核准、备案类项目建设的前置条件，增加可操作性。

3.6 严格有偿使用制度

大力推广“农户合同式”、“协会承包式”、“市县联动式”工程水费收费模式，不断促进节约用水和产业结构调整，拉开自来水管网到达地区、未到达地区、特种行业的用水价差，拉开地下水与地表水的差价，严格取水计量，规范收费主体和行为，寓管理于服务之中，以创新服务促进涉水费用征缴，按量收费，严禁越权减免或者缓征，严格征缴纪律，确保应收尽收，充分发挥了经济杠杆对节水减排的调节作用。进一步明确水资源费主要用于水资源管理、节约和保护，规范预算管理、项目申报管理，加强审计监督，确保水资源费使用效率和效益。

3.7 强化水功能区管理

按期监测水功能区、水源地和行政区域交接断面水量、水质，及时发布通报，接受社会监督，对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。开展入河排污口普查、登记与整治工作，积极探索城镇污水处理厂尾水利用技术。健全水功能区水质达标评价体系，完善管理办法，削减排污指标，减轻河湖压力。加快饮用水源地达标建设、备用水源地和应急水源建设，建成并启用盐龙湖、射阳明湖等工程，并按照“一地一策”要求，强化应急管理，完善突发性水污染事件应急预案，加强农村饮水安全工程建设，大力推进城乡一体化供水。

3.8 注重河湖管理保护

建立健全河湖管理体系，完善水系规划，全面推广“河长制”管理模式，完成水利工程确权划界，实行河湖“蓝线”管理制度，实施大纵湖退圩还湖和九龙口退渔还荡工程，从严控制河湖水域占用，建立“占补平衡”制度，确保合理的水面率，保证河湖调蓄能力和水环境容量。岸线开发利用符合防洪规划、水功能区管理要求，严格实行建设项目防洪影响评价、水规划同意书和建设项目审批制度，严禁建设项目非法侵占河湖水域。加强水生态系统保护与修复，加快泰东河拓浚、通榆河南延等清水通道建设，实行大引、大排、大调度，改善下游地区河湖水质，增强河网水系的环境容量和生态净化能力。

3.9 加强政府部门配合

按照中央和省市委2011年三个“1号文件”要求，切实加强与市发改委、经信委、法制办、物价局、城乡建设局、教育局、环保局、审计局、监察局等部门的沟通，分配区域用水总量、印发节水“三同时”实施细则、修订《盐城市超计划用水加价收费管理办法》、协调水资源费进入基本水价、开展“饮用水安全盐阜行”活动、创建节水型学校与考核、核定市级水功能区限制排污总量、强化用水绩效审计、实行最严格水资源管理制度督查等，建立务实有效的水资源管理与保护工作协调机制，整合行政管理和行政执法资源，为严格水资源管理形成部门联动工作合力。

4 盐城严格管理水资源的政策保障

4.1 加强考核管理

各级政府把实行最严格水资源管理制度摆上重要议事日程，每年组织召开市、县（市、区）水资源管理工作会议，签订年度目标责任状，强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、河湖生态保护等实行统筹规划、综合治理，把区域用水总量、用水效率和水功能区限制纳污控制指标作为约束性指标，纳入国民经济和社会发展规划和年度计划，实行饮水安全保障、水资源管理和保护等行政首长负责制，继续加强对各地年度目标任务完成情况的督促、检查和考核，进一步强化考核激励机制，表彰奖励先进，通报鞭策落后，对完不成年度目标任务，供水、生态安全、地下水开采出现重大问题的地方党政主要领导和有关责任人进行问责，考核结果交由干部主管部门，作为地方主要领导干部综合考核评价的重要依据。

4.2 强化宣传教育

完善水资源管理的公众参与机制，广泛深入开展多层次、多形式的基本水情、节约保护水资源新技术宣传教育活动，不断增强全市水忧患意识和水资源节约保护意识，形成了节约用水、合理用水的良好风尚。

4.3 加大资金投入

各级政府加大对水资源管理、节约和保护工作的支持力度，建立长效、稳定的水资源管理投入机制，保障水资源管理、节约和保护工作所需经费，对水资源管理系统建设、节水技术改造与载体建设、地下水超采区治理、饮用水源地及河湖生态系统保护与修复、非常规水源开发利用等给予重点扶持。

4.4 健全监控体系

加强市、县（市、区）边界河道等重要控制断面、水功能区和地下水水质、水量、水位的快速监测能力建设；巩固全市水资源管理信息系统一期工程建设成果，形成了“三条红线”控制监测网络的全覆盖，进一步完善了水功能区排污总量监测评价和水质达标考核体系，定期向社会公布监测评价结果，让公众知情并参与监督。

4.5 推进依法监督

健全完善水资源节约和保护的政策法规体系，严肃查处违反水法律法规的水事违法行为，对实行最严格水资源管理制度不力的地方、部门和单位，视情采取约谈、通报等形式予以督促。加强市、县（市、区）水资源管理和节水能力建设，充分发挥了乡镇水利（务）站功能作用，实现了依法管水、依法监督的全覆盖。

5 结语

实行最严格的水资源管理制度是一项艰巨而复杂的社会系统工程，事关经济社会可持续发展、全面建成更高水平小康社会。只有按照中央和省市委的部署要求，抢抓长三角区域经济一体化、沿海开发两大国家战略机遇，科学应对新时期盐城市情、水情、工情变化，尊重规律，改革创新，提高水资源利用效率和效益，缓解地处下游的水环境纳污压力，维护河湖健康生态，才能保障盐城城乡供水安全和水资源可持续利用，不断开创水资源管理和现代化建设新局面，为加快节水型社会建设、盐城经济又好又快发展提供更加有力的水资源支撑和保障