富春江河溪道非法采砂管理对策初探

裘立锋

(富阳市水利水电局,浙江 富阳 311400)

富春江为富阳市境内的主要河流,属钱塘江水系,为感潮河段。富春江横贯富阳市中部,从桐庐县窄溪入境,自西南流向东北,至渔山乡与萧山市许贤乡交界处出境,与浦阳江汇合后称钱塘江,往东流经杭州湾入东海。富春江富阳段全长52 km,江面宽700～1 000m,水面面积39.25 km2。境内富春江的一级支流自上而下依次为:渌渚江、宋家溪、壶源江、剡溪、上里溪、苋浦、环赤溪、大源溪、观坞溪、里山溪、渔山溪、墅溪等。

1 河道采砂的历史

1998年以前,富阳境内河溪道大规模采砂以富春江为主,其他溪道的采砂基本为当地村民小规模的自采自用。1998年开始,为加强对富春江黄砂资源的开采管理,富阳市成立了专门的采砂领导小组。采取适度有序,严格规范管理的原则,先后取缔了小型吸砂泵,严禁新增或改造大型真空采砂,规定采砂船实行定点、定时、定量开采,严格控制砂机数量,划定了禁采区、限采区、可采区。

2007年以后富阳市结合杭州市开展钱塘江饮用水源地综合整治工作,关停了渔山可采区后,富春江可采区由原来的6个减少到现在的1个(中型砂机新桐可采区),大型真空泵砂机已彻底退出富春江采砂行业,实行“日采夜禁”制度。2011年随着杭州市 “三江两岸”整治工作的有效推进,水利部门开始制定采砂控制计划,报浙江省钱塘江管理局批复后,采砂量从原来150万t/a减少至60万t/a,中型采砂船已锐减至5只,采砂权实行公开拍卖。至此年采砂量进一步缩减,可开采区域进一步缩小,计划在5 a内实现富春江全河道禁采。

所谓非法采挖砂石是指行为人未获得相关部门批准擅自采挖沙石,或虽获得批准,但在批准区域以外采挖砂石,或在批准区域以内违反相关规定过量采挖砂石的行为。近年来,随着城市化进程的高速发展,对建筑用砂石的需求不断增大,巨大的市场需求和高额利润的刺激,砂石成为不少人的牟利工具,再加上富春江黄砂采挖管理工作的进一步规范和采挖区域的进一步缩减,可开采黄砂存量日益减少,黄砂单价节节攀升。受利益驱动,富春江河道内出现几十艘运输船业主擅自改装吸砂泵,伺机偷采事件屡禁不止。另外,富春江支流十溪内部分单位和个人擅自利用挖掘机偷挖砂石现象也有所抬头,特别是部分村民常常借集体公益事业建设为由擅自采砂,甚至出现乱挖、偷挖现象。非法采挖砂石已严重扰乱了正常的采砂秩序,不仅给土地资源和自然生态环境造成严重破坏,而且还对行洪、航道、水工程安全造成隐患,也给地区稳定与和谐带来重大隐患。

2 非法采砂现状

2.1 富春江流域非法偷采砂情况

2.1.1 利用交界河道的特殊位置进行偷采砂

部分沿江农户通过擅自打造(购买)“三无”船只并安装小型吸砂泵利用交界河段的特殊地理位置在夜间跨界进行非法偷采黄砂,一般是白天将船只藏匿在桐庐、萧山等交界县市,晚上伺机到富春江富阳段或支流内偷采。

2.1.2 采用人工挑砂

人工挑砂现象较普遍,主要是偷采富春江干流两岸滩地或堤脚的黄砂,一般都为沿江农户利用农村闲余时间、闲余劳动力将黄砂挑运至拖拉机,再销售给当地或周边需要建房的农户。

2.1.3 非法改装大型运输船吸砂

受利益驱动,一些运输船主擅自在运输船上改装吸砂泵在沙洲岛、堤防外滩地等处进行偷采黄砂。

2.1.4 非法改装小型渔船吸砂

利用小渔船在上面改装吸砂泵,用运输船拖带进行偷采,该类型的非法采砂行为主要发生在富阳市、西湖区、萧山区3市区交界地段,存在跨界执法的问题,所以取缔这种行为难度很大。

2.2 十溪的非法偷采砂情况

溪道偷采砂石,主要集中在山区性河道,由于溪道内砂石料资源丰富,致使采砂、制砂、洗砂等情况较为严重。该类型偷采主要是利用挖掘机和自卸车直接挖运统砂,因此相对于河面较窄的十溪河道来说,对溪堤的危害更为严重,且该类型的偷挖行为机动性强,加之冠以公益事业建设为由,处理、取缔难度更大。

3 非法采挖砂石的危害

3.1 弃渣影响行洪和通航

目前在富春江内偷挖的吸砂船不具备碎石功能,故弃渣堆放无序,严重影响行洪和航道安全。

3.2 近岸线采砂影响江岸稳定

非法吸砂船为追求更大经济利益,直接在岸坡及堤防安全预留滩地上进行采砂作业,严重影响了岸坡和堤防稳定,威胁沿岸农田、堤岸及房屋安全。

3.3 采砂改变河道的自然流态

掠夺性开采黄砂和溪道砂石,造成水流方向改变,河床下切、堤岸脚线裸露,洪水来时将导致河溪堤坝垮塌,对人民生命财产造成危害。

3.4 影响水质,破坏水产资源

由于采砂是采砂船从河床上刮、挖、吸起泥类砂后用水洗筛,冲刷后的废淤泥水直接回流入江,对局部水质造成破坏并影响浅水处的水生生物生存。

3.5 休息日和夜间非法偷挖黄沙影响居民生活

偷挖者基本上在夜间和休息日作业,造成噪声污染,影响人们生活安宁,群众为维护自身利益和偷采者发生冲突,从而引发社会不稳定因素。

4 管理措施

针对日益加剧的非法采砂现象,水利主管部门采取了积极有效的管理措施,主要有:

4.1 加大宣传力度

(1)专项宣传:在重点非法偷挖砂石频发的溪道旁设置固定告示牌,并在告示牌中明示“1、石英砂属国家所有;2、河道日常管理部门是当地人民政府;3、非法采砂行为的危害和相对应的罚则”等内容。

(2)执法宣传:注重利用广播、电台、报纸等媒体,积极与他们取得联系,加大对违章采砂行为的曝光力度,并对案情处理作跟踪报道,专门制作采砂管理专题片在电台播放以加大宣传力度,同时在执法过程中邀请媒体参与监督。

4.2 加强日常巡查和突击巡查

2011年以来,水利主管部门加大了巡查力度,特别是加强了夜间、双休日的巡查力度,全年巡查次数达700余次。通过现场制止、警告、责令停止40起,其中立案查处24起,暂扣作业工具24起,取缔小型吸砂船9只,有效制止了违法行为。

4.3 加强部门联系、加大联合执法力度

水利主管部门在加强自身执法的同时加强了与当地乡镇街道、国土、海事、港航等部门的联系,组织一系列联合执法活动,2011年与桐庐县水政监察部门联合,组织了对渌渚江区域的小型吸砂船处理的联合执法活动,取缔小型吸砂船6只,配合相关乡镇取缔非法制砂流水线17条。

在水利主管部门的统一部署下,已把非法采砂举报受理工作与富阳市110社会应急联动工作机制有机结合起来。要求水利部门下属科室、单位按照各自工作职责,积极做好110社会应急联动处置工作。同时为了确保110社会应急联动工作网络高效、有序地运作,根据要求,一级联动单位实行双轨制,做到既直接接受群众报警求助,又服从市110应急联动指挥中心调度,对外公布服务或举报电话,落实固定办公场所、值班人员和专业处置人员,实行24 h值班制。

水利主管部门还与当地派出所取得联系,根据河道管理实际,建立了联动机制,对夜间或双休日发现非法采挖砂石行为,由当地派出所进行现场制止并现场取证后,将案件移交至水利主管部门。

5 存在的问题

5.1 适用的法律不足

我国就专门打击非法采挖砂石的法律可谓是付之阙如。就一般性的法律规定,有 《矿产资源法》及配套的法规,就刑事法律规定而言,有盗窃罪、故意毁坏公私财物罪、非法占用农用地罪、非法采矿罪等规定,同时还有最高院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》及 《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等。但以上规定并没有明确针对非法采挖砂石的行为。浙江省内对非法采挖砂石行为以非法采矿罪论处的仅兰溪市一例,且因案件非常特殊,完全不具普适性。司法的这种现状很难从根本上威慑非法采砂行为人[2].。

(1)新《水法》实施后,虽对河道采砂的法律责任有了规定,但不能上升到追究其《治安管理处罚法》和《刑法》的高度,平时执法管理上只能适用《杭州市河道管理条例》相对应的行政手段给予警告、罚款、没收非法所得和暂扣作业工具,明显缺乏打击力度。

(2)河砂作为河床的组成部分,同时也是国家的重要矿产资源,具有河床构成因素和国家矿产资源的双重属性,水利主管部门要将非法采砂行为上升到追究刑事责任的高度,认定非法采矿罪(根据 《刑法》第343条之规定,非法采矿罪必需由地质矿产主管部门认定)。

(3)作为运输船改装的吸砂船,具有合法的手续,主管部门是港航部门,水利主管部门只能把它作为作业工具进行暂扣不能进行取缔,从而存在执法力度不足,不能对违法者形成威慑力。

5.2 执法人员不足

富阳市境内河网密布,省级河道 (富春江段)52 km,县级河道311 km,县级以下河道2 021 km,巡查执法管理任务繁重。水利部门水政执法队伍有1个大队、3个中队,大队10人负责全市河道和十溪区域河溪道的执法工作,富春江中队12人负责富春江辖区执法和流域内堤防管理建设工作。皇天畈中队和岩石岭中队各4人负责管理区域的执法工作。实际执法管理人员只有20余人,因此面对目前全市境内非法采砂形势,利用现有的执法人员来实现“猫鼠同步”的高压打击模式,执法力量显得严重不足。

5.3 管理经费预算不足

2011年年初的财政预算相对于严峻的采砂管理形势来说已严重不足。目前,执法部门暂扣的吸砂船的装运、存放场地和现场保管人员工资、夜间执法补贴等经费暂无法解决。

5.4 管理装备落后

由于目前非法采砂现象高发、频发,并且常在双休日和夜间作业。因此,目前水利主管部门所有的取证、执法工具,特别是夜间摄像、拍照工具,水政巡查船只和执法车辆已不能满足实际需求。

5.5 管理机构问题

按《杭州市河道管理条例》第6条规定:“乡(镇)人民政府负责乡(镇)河道的管理,街道办事处按照本条例规定,对所在区域内的河道行使日常监督管理,其业务接受上级水行政部门的指导”。在富阳市河道管理模式中各乡(镇)均缺乏溪道日常管理的常设机构。

总结近年来我国对砂石资源保护的政策与法律法规,不难发现,即使是在行政处罚方面,相关部门的追罚也显得相当乏力。导致这种现象原因很多,诸如执法部门人员紧缺、非法采砂人势力庞大或刻意躲避打击等。而就刑事司法而言,对非法采砂行为的打击尚属司法新领域,这也导致刑事司法中新问题、新现象层出不穷,而其中最为核心的问题当属刑事司法中适用何种罪名来打击非法采挖砂石行为[2].。

6 对策分析

6.1 强化部门合作,形成合力

建议由市政府牵头召集国土、港航、公安及相关乡镇街道,成立采砂整治领导小组:①在富春江流域开展联合执法专项活动,解决管理交叉、执法手段不足问题,如非法采砂行为由水利主管部门查处后,移交国土部门按非法采矿罪处理;水利部门对非法采砂船只处理后,移交港航部门查处,取缔非法改装船只;②各乡镇根据《杭州市河道管理条例》规定成立溪道日常管理常设机构,并将溪道采砂管理纳入乡镇年度工作考核中。

6.2 加大管理投入,建立协管员制度

①追加管理经费,购置夜间取证设备、水政巡查舰、水政执法车辆;②增加财政预算用于扣押作业工具场地租用、管理人员工资和执法人员的补贴;③建立水政协管员机制,作为富春江中队24 h三班倒和大队水政执法人员的补充。

6.3 建立日常管理长效机制,落实联动机制

①完善水政执法网络建设。根据水利部文件精神,水利主管部门应在2013年前通过水政监察队伍建设“三百、六保障”达标活动,其中六保障的一项是建立水政监察协查网络,聘任水政监察协查员。根据这一要求,成立区片水政监察中队,在不突破编制的前提下聘请若干名水政监察协管员,加大执法力量;②联动机制常态化。建议:A、将水利主管部门与公安局的派出所建立110社会应急联动机制;B、将专项执法活动的模式总结形成制度,实行常态化管理模式;③溪道采砂实行疏堵结合,坚决打击非法采挖砂石行为。如采挖砂石行为在溪堤管理范围内的,由水行政主管部门移送公安机关,根据 《治安管理处罚法》第33条第1款“损毁水利防汛工程设施进行治安拘留处理。”如溪道淤积确需清淤的,由当地乡镇编制规划、设计方案,报水行政主管部门审批同意后,有组织地进行清淤。

7 结 语

通过对富春江富阳段河溪道内非法采挖砂石现状的分析,认为要扼制日益猖獗的非法采砂行为,应该从法律、行政管理角度进一步规范采砂管理。通过从重从严处罚、建立行之有效的长效管理机制对非法采砂行为形成高压态势。对黄砂资源的利用,应采取疏堵结合方式,通过科学手段充分利用和保护现有黄砂资源,并积极寻求新的替代材料。通过一系列的行政手段和管理手段,从根本上解决富春江河溪道内非法采挖砂石石问题。

[1].《富阳市水利志》编纂委员会.富阳市水利志[M]..南京:河海大学出版社,2007.

[2].成都市新都区人民法院课题组.非法采挖砂石法律适用问题研究[EB/OL]..(2011-11-30).http://cdfy.chinacourt.org