美国水资源综合管理实践与思考

邹体峰

（水利部水电局，北京 100053）

为学习借鉴美国水资源综合管理经验，提高我国水资源综合管理人员工作能力和业务水平，由水利系统20名管理和专业技术人员组成的水资源综合管理培训考察团，于2011年9月份在美国加利福尼亚州的旧金山市、洛杉矶市和华盛顿特区接受了20多天的水资源综合管理学习培训和实地考察。培训团在加州州立大学接受了课程培训，了解了美国社会经济概况、水资源综合管理概况，重点学习了加州水资源综合管理的基本策略以及水资源需求管理、水资源保护、水生态系统保护与修复、水资源监测管理等具体做法。培训期间还先后拜访了美国陆军工程兵团、加州水质管理局、旧金山市水务局、旧金山市净水厂等相关水利机构，听取了这些部门有关负责人和专业技术人员对美国水资源状况、水资源规划、供水管理、节水、污水处理、水环境保护、项目投融资等方面经验和作法的介绍，并与之进行了业务交流。通过培训学习和实地考察，对美国水资源综合管理有了一定的认识，也对我国水资源管理工作有了一些新的思考。

1 美国水资源综合管理情况

1.1 水资源开发利用

美国年平均降水量约760mm，水资源总量2.97万亿m3，人口3.09亿（2010年人口普查数据），人均水资源量约9600m3，是我国人均水资源量的4.6倍，总体上看，美国是一个水资源较为丰富的国家。但是与我国类似，美国的水资源分布也很不均匀。东部地区是湿润与半湿润区，年降水量在800至1000mm左右；西部17个州是干旱和半干旱区，年均降水量在500mm以下（其中西部内陆地区只有250mm左右，科罗拉多河下游地区不足90mm），且大部分降水集中在冬季。为满足经济社会发展对水资源的需求，美国在上世纪进行了大规模的水利基础设施建设和水资源开发利用活动。1950年全美用水总量仅为2500亿m3,其中农业为第一用水大户；1950～1980年间，随着美国经济的高速发展，特别是以冶金、化工为主导的重工业快速发展，全国用水总量也快速增长，到1980年全美用水总量达到6100亿m3，主要贡献是工业用水量的大幅度增长（由1950年的1063亿m3增长到1980年的3500亿m3），工业取代农业成为第一用水大户；1980年以后，以电子产业为主的新兴工业和服务业成为拉动经济增长的主导产业，服务业在国内生产总值中的比重不断上升，同时技术进步使得用水效率大幅提高，工农业用水量不断下降，全美用水总量进入基本稳定并略有下降的时期，到2000年全美用水总量降至4800亿m3左右；2000年以后，生活用水量有所提高，但工农业用水量持续下降，用水总量略有波动但总体达到了平稳状态。

1.2 水法规建设

美国非常重视水法规建设，联邦政府和各州均制定了相对健全的水法律法规。联邦政府层面涉水法律涉及供水、水质、防洪、生态与环境等各个方面，主要有供水可靠性与环境改善法、港口与水道安全法、水资源规划法、洪水保险法、资源保护与恢复法、水污染控制法、水质法、清洁水法、安全饮用水法、污染预防法、环境政策法、天然与风景河流法等。各州为规范本州内水事活动，在不与联邦法律抵触的前提下，也制定了大量的涉水法律法规。以加州为例，有加州水法、加州供水法、加州安全饮用水及毒性物禁用法等。同时还有很多协议也起到类似法规的作用，如三角湾的改进计划、科罗拉多河分水协议等。

1.3 水资源管理体制

美国是联邦制国家，在水资源管理体制和管理机构方面主要通过法律或政府授权予以明确。总体上来看，实行的是联邦与州管理相结合、流域管理与地方行政区域管理相结合、各有关社会团体广泛参与管理的水资源管理体制。在联邦与州之间，美国大部分水资源管理行政权保留在各州。在管理机构设置方面，联邦层面主要有美国陆军工程兵团、内政部垦务局、联邦应急管理署、美国地质调查局、环境保护署、农业部自然资源保护局、鱼类和野生动植物管理局、水土保持局、国家海洋与大气管理局、联邦能源监管委员会等机构，这些管理机构主要依据联邦有关水法律和联邦政府的授权分别管理相关涉水事务。其中，美国陆军工程兵团是美国联邦层面最早也是最主要的水利机构，隶属美国陆军部，其前身为西点军校工程班，后被国会授权承担民用土木工程建设，目前主要负责大型水利工程的规划设计与施工，包括防洪工程建设、港口建设、水电开发以及内河航运、河道整治和湿地管理等；内政部垦务局最初以负责美国西部17个州的大坝、水电站和渠道的建设而知名，目前它是美国最大的水批发商，为美国3100多万人供水，并为西部地区14万农场主的1000万英亩农田供水，它也是美国西部第二大水力发电生产商，现在它的主要任务是供水、保护环境和管理它所建造的水利设施的投资收益；联邦应急管理署隶属于美国国土安全部，主要负责应对飓风、地震、洪水、火灾等各种灾害；美国环保署主要负责污染物治理工作，特别是水污染治理；农业部自然资源保护局主要负责保障农业方面的水资源开发利用和环保责任；国家地理调查局主要负责收集、监测、分析、提供全国所有的水文资料。和我国类似，为了解决跨州的水资源问题，美国也建立了一些基于流域的水资源管理委员会，如田纳西流域管理局。在州的层面也有众多的水管理政府机构，以加州为例，加州水资源部主要负责保障加州水资源供需平衡、三角州地区水资源保护、工程运行维护改造等；加州水质管理局主要负责水污染控制和饮水水质安全管理等。除政府机构外，美国还有很多代表不同利益群体的社会团体，如各水区管理委员会、南加州大都市水利局等，他们均是根据法律授权参与水资源管理和水工程的运行维护管理等事务。

2 美国水资源综合管理述评

2.1 管理重点为水资源的节约及保护

在大规模水利基础设施建设基本完成的背景下，随着美国各级政府以及社会公众环境保护意识的日益增强，对水资源开发利用带来的环境与生态问题日益敏感，为同时满足经济社会发展和生态环境保护与修复对水资源的双重需求，美国水资源综合管理的重点已由大规模的水利建设转变为水资源的节约和保护。1980～2010年30年间，虽然美国经济总量增长了4倍左右，人口增长了约34%，但其用水总量基本保持了零增长，大量水资源节约和保护措施的有效运用是遏制用水量增长的主要因素。

2.2 多种管理手段的综合运用

在管理措施上，美国水资源综合管理强调多种手段的综合运用。在法律措施方面，联邦及各州关于水的法律几乎涵盖了水资源开发、利用、节约、保护的各方面，水资源管理的高度法制化是美国水资源综合管理的一大特点，无论是水管理者还是用水者必须严格依法办事，尤其是法律处罚措施十分严厉，如对污染水资源的行为，定性为刑事犯罪而非简单的经济处罚。经济措施既有激励性的措施，如政府投资支持水资源节约保护技术研发、鼓励水权交易等，也有处罚措施，如阶梯式水价和浪费用水的罚款等。在行政措施方面，各级政府主要是组织制定各种水规划和各种行动计划并监督实施。美国非常注重科技手段的应用，并将科技措施作为水资源综合管理的基础。此外，美国还十分重视宣传教育，以加州为例，水资源科普知识教育被列为小学教育的内容之一。

2.3 广泛的公众参与

广泛的公众参与、尤其是各种社会团体的参与，是美国水资源综合管理的重要特点。其主要体现与作用有：一是水资源管理、特别是水权管理涉及不同群体的切身利益，公众参与是相关方表达其利益的重要渠道和方式，政策、法律、规划与行动计划的制定与执行，是各方利益博弈的结果，是各种不同利益诉求的综合与平衡；二是通过公众广泛参与，政府可以充分运用社会资源。美国从事水行业的各种组织数量庞大、专业齐全，广泛参与并承担着与水有关的公共管理、政策咨询、规划设计、方案制订、组织实施、监测评价、后期评估、法律援助等大量日常工作，为私人业主和相关部门落实美国水资源和生态环保领域的法规政策提供了大量的专业技术支持，在美国水资源开发利用和保护中发挥了重要而不可或缺的作用；三是在公众广泛参与水资源综合管理决策的基础上形成的法律、规划和计划等，能够较容易得到大多数社会团体和公众的支持和认可，进而促进了法律、规划和计划等的顺利实施和有效执行。

2.4 水资源开发项目融资渠道及所有权的多样化

美国水资源开发项目的建设以及现有水利设施的维护等，其投资主体非常多元化，既有联邦、州和地方政府财政投入，也有政府组织利用市场融资以及私人部门投资。其融资渠道非常多样化：一是各级政府财政拨款，这是建设资金来源的主要渠道；二是联邦政府提供的优惠贷款，大多是无息或低息贷款；三是涉水政府基金，美国涉水基金项目众多，涉及水资源开发、高效利用、水质管理、水生态环境保护等众多领域；四是水资源开发项目经法律或政府授权后可向社会发行债券，其利率高于银行利率；五是向受益区征税，主要是从受益区的地税中提取一部分用于水利设施建设与维护更新；六是社会融资，开发者以股票或预期收益分摊的方式自行筹集资金。灵活多样的投融资机制是美国水利设施建设与维护的重要保障。特别是在近年来全球金融危机爆发美国财政资金普遍吃紧的背景下，充分运用社会资金已成为水利设施运行维护的重要资金来源。

3 关于我国水资源综合管理的思考

3.1 加快基础设施建设，实行严格的水资源管理制度

美国之所以能够将水资源综合管理的工作重心由水资源开发利用转向水资源的节约和保护，水利基础设施的基本完善是其中十分重要的原因。但我国与美国相比还处于发展中阶段，农田水利基础设施建设滞后仍然是影响我国农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利基础设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。为此，必须抓紧建设防洪抗旱减灾体系和水资源合理配置工程体系，切实保障国家防洪安全、粮食安全、供水安全与经济安全。与此同时，目前我国粗放的水资源开发利用方式已经暴露出用水浪费、水污染严重、部分流域和区域水资源过度开发、水生态系统恶化等一系列问题，急需通过加强水资源管理，实行最严格的水资源管理制度，以水资源的可持续利用来支撑我国经济社会的可持续发展。

3.2 建立“三条红线”指标体系，形成水资源管理硬性约束

我国提出建立并实施水资源管理“三条红线”，一是确立水资源开发利用控制红线、严格用水总量控制，主要是防治水资源过度开发问题；二是确立用水效率控制红线、建立用水效率控制制度，主要是解决用水浪费问题；三是确立水功能区限制纳污红线、建立水功能区限制纳污制度，主要是防治水污染问题。美国虽然没有“红线”的提法，但其水资源综合管理的许多理念和措施与我国是相通的。以加州为例，在水资源管理方面，加州早已明确了本地主要河流、地下水和外调水的可利用量，其新增用水需求是在总量控制下通过水权交易予以实现的，同时加州还在削减三角洲地区的供水量；在用水效率控制方面，加州明确提出“2020”行动计划（即到2020年加州人均年用水量比现在降低20%），其实质就是用水效率控制；在水功能区限制纳污方面，加州也实行水功能区管理，而且采取的措施更为严格。我国现已开始实施最严格的水资源管理制度，在水资源管理中突出强调水资源的节约和保护，但目前还缺少量化的、具可操作性的约束性管理指标，建议国家尽快建立水资源管理“三条红线”相关指标体系，形成水资源管理的硬性约束。

3.3 注重管理手段的综合运用

我国应学习借鉴美国水资源综合管理的有关思路与方法，在水资源综合管理中要更加注重管理手段的综合运用。在健全水法规的同时，要更加注重法规的执行，加大水行政执法力度，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究；在强化行政措施的同时，要更加注重市场的作用；在强化水利科技创新的同时，要更加注重科技成果的推广应用；在健全制度体系的同时，要更加重视宣传教育的作用。与美国相比，我国涉水社会团体规模小、数量少，要大力发展涉水社会中介组织，充分发挥其在水资源综合管理中的桥梁纽带作用；在政策制定中要充分鼓励社会公众参与，大力推进水资源管理科学决策、民主决策，进一步提高管理和决策的透明度，充分调动全社会力量参与水利建设。

3.4 注重资金投入的多元化

缺少资金投入始终是我国水利发展的重要制约，特别是在当前贯彻落实中央1号文件和中央水利工作会议精神的总体要求下，解决资金投入问题已成为一项十分关键的任务。美国的水利建设和管理投融资机制值得我国学习借鉴。就我国目前国情而言，一是要大幅度提高各级政府公共财政的投入。水利是国家公益性、基础性、战略性的事业，在美国水利资金投入结构中政府投资占最大的比例，我国水利建设也应当以政府公共财政投入为主。二是要充分发挥金融手段支持水利建设。美国为发展水利建立了许多有效而灵活的融资平台，值得我国学习借鉴。近年来我国虽然积极探索金融手段支持水利建设，但总体来看，仍然存在筹资规模总量小、筹资结构单一、农村金融机构体系不健全等问题。应充分发挥金融手段支持水利建设，如发挥财政贴息政策的杠杆作用、激励和促使信贷资金向水利建设倾斜；要鼓励政策性金融机构增加农田水利建设的信贷规模和开展水利建设中长期政策性贷款业务；支持符合条件的水利企业通过上市和发行债券融资；鼓励和支持发展洪水保险等。三是要广泛吸引社会资金投资水利建设。如鼓励符合条件的融资平台公司通过直接、间接融资方式，吸引社会资金参加水利建设等。

4 结语

国外培训是干部教育培训的一种有效方式，可以拓宽思路，开阔视野，借鉴经验，得到启示，对于推动工作很有帮助。本文仅为笔者参加美国水资源综合管理培训考察后对美国水资源综合管理实践的一些粗浅体会和感受，同时延伸出对做好我国现阶段水资源综合管理工作的些许思考和建议，在我国水利事业迎来又一个大发展春天的大背景下，希望能够对广大水利工作者做好本职工作有一定帮助。