论中国兽医协会建立执业兽医行业失信惩戒制度的具体措施

张广杰，汪 明

（1.中国农业大学动物医学院，北京 海淀100193；2.河北省武安市第一动物医院，河北 武安056300）

执业兽医行业失范行为的定义为：动物诊疗机构和执业兽医为了获取集体或个人的不当利益，而做出与执业兽医行业法律、规章制度及执业兽医行业职业道德规范要求相背离的不良执业行为。可以说，遏制匡正少数动物诊疗机构与执业兽医的失范行为，单纯依靠"诚、仁、信"等道德自律远远不够，它更须借助行业奖惩制度作用的有效发挥。因此，要求中国兽医协会（以下简称为“协会”）应一方面通过构建一套健全的诚信激励约束制度，给予那些信誉评价优秀、职业道德水平高的动物诊疗机构与执业兽医以各种优惠待遇和条件，例如：高级别的信用评价等级、社会认可度较高的利益与地位；在另一方面上，则应构建一套严格的惩戒制度，对信誉程度低、失信行为严重的动物诊疗机构与执业兽医，给予严厉的惩罚，直至将其逐出执业兽医行业队伍，以保持我国执业兽医行业的纯洁性与社会公信力。

执业兽医行业惩戒制度的概念，是指对有过错行为的动物诊疗机构与执业兽医予以否定性的评价并给予相应的惩罚与申戒，以形成对其警示为目的一系列规范的总称。可以说，对失信惩戒制度的设计，是以人在本性上是贪婪的，以追求利润最大化的动机为根本出发点的。若缺乏完善的惩戒制度，当动物诊疗机构与执业兽医受到不良动机驱使时，就有可能失去自我约束，其行为就易偏离正确的方向。因此，协会应不断探究科学有效的行业惩戒制度，不断完善行业惩戒的工作程序、工作流程和专家论证制度，以全面保证行业惩戒工作的科学、透明、公开、公正。

作者认为，具体建立执业兽医行业惩戒制度所采取的有效措施而言，可归纳如下：首先，协会可在配备一定专职人员的基础之上，同时聘请兼职兽医界专家、法律界学者，专司执业兽医行业职业道德规范的制定、解释、修订、实施和仲裁之职；其次，协会应定期或不定期的对已颁布的执业兽医行业的职业道德体系进行分析、研究，以便能及时改进、更新；第三，协会应建立执业兽医行业职业道德追踪制度，及时加强对行业道德案例的研究工作，以保持动物诊疗机构与执业兽医遵守职业道德规范的外在驱力；第四，对经检查或经他人举报发现应进行惩戒的动物诊疗机构与执业兽医，应在充分调查核实的基础上，依法进行严肃处理，必要时可配以司法程序的介入。

1 惩戒制度实施的流程

1.1 进行调查、分析和确认事实 协会可根据行业网络、报刊等媒介，公告他人或组织机构对动物诊疗机构与执业兽医的投诉、举报信息，并及时进行调查。在查明事实真相以后，对事实进行分析，确认这些事实是否具有违反行业自律的性质。

1.2 确定所适用的规则条款 协会在确认动物诊疗机构与执业兽医不良行为属实的基础上，应进一步分析确定，对当事机构、当事人不良行为所适用惩戒规则的明确条款。

1.3 做出决定 这是协会对动物诊疗机构与执业兽医实施惩戒处理的决定性阶段，通常对当事机构、当事人进行惩戒的具体处罚类型包括有：（1）谴责；（2）强制指令当事机构、当事人参与一定时数的职业道德教育课程；（3）暂停或撤消其执业资格；（4）在新闻媒体上公布受处分人员名单；（5）公示当事机构、当事人的名称及地址；（6）公示对当事机构、当事人惩罚的事由等措施。

具体就协会所做出的惩戒决定的性质而言，它具有如下特征：（1）强制性。它要求当事机构、当事人必须无条件的遵守执行；（2）对当事机构、当事人的惩戒形成正式的书面文件；（3）具有稳定性。非经协会认同的程序，不得随便加以改变；（4）协会对当事机构、当事人的惩戒决定应具有规范的格式。可以说，每一份惩戒决定均应包括：惩戒的案由、争议的事实和理由、认定的事实、理由及适用的规则条款、决定的处罚类型，当事机构、当事人署名、协会印章等内容。

1.4 执行决定 执行决定是协会运用惩戒制度，对当事机构、当事人就违反职业道德案件进行处理的终结环节。具体就执行决定而言，协会应注意的要素有：（1）应及时将执行决定的通知告知当事机构、当事人；（2）应由专门机构负责对惩戒决定进行执行工作；（3）应对执行决定的状况进行继续检查、跟踪检查，以保证执行效果；（4）应以全面提高惩戒案件质量为根本出发点，实现管理的最大有效化。在执行惩戒案件质量管理上，应注重对各执行环节的制约和监督管理，以加大执行工作的透明性，使执行权真正运行在高度有效的管理之中。

2 惩戒制度实施的事前程序阶段

惩戒制度的实施程序而言，可分为两个阶段：（1）事前程序阶段；（2）事后程序阶段。其中，事前程序阶段即协会通过召开申诉委员会会议，对执业兽医行业违规案件进行决议，在决议过程中，委员应认真听取案件调查人员及申诉当事机构、当事人对行业惩戒的说明与质疑，共同讨论并表决对当事机构、当事人不服纪律惩戒委员会对其做出行业惩戒决定的申诉事宜等。可以说，在行业自律惩戒制度的安排上必须使“申诉、仲裁、诉讼”各环节环环相扣，且具有严密的衔接性。

作者认为，就当前协会在行业自律制度的体系之内，对行业违规案件所进行惩戒制度的设计建立，宜严格实行“先听证，后复议，再裁决”的行业自律救济防线。具体对执业兽医行业惩戒制度的事前程序而言，可归纳为以下几个阶段：

第一，听证阶段。听证阶段就是在做出对违规动物诊疗机构与执业兽医进行惩戒决定之前，由协会明确告知当事机构、当事人对违规惩戒决定的理由和听证的权利，亦是当事机构、当事人有表达意见、提供证据，以及协会应认真听取当事机构、当事人的意见，接纳当事机构、当事人证据的一种行业自律制度。听证制度是协会实施行业惩戒制度事前程序的关键所在，它是对违规惩戒实施公开、公正、公平原则的具体化，是当事机构、当事人寻求权利保障及由"事后救济"向"事前救济"转变的重要途径。可以说，听证制度实施的意义，不但有利于提高惩戒制度的科学性，保证协会自由裁量权能够公正地行使，且体现了当事机构、当事人参与惩戒制度的平等性。对提高执法的透明度，对增加当事机构、当事人对惩戒行为的可接受性，具有非常重要的现实意义。

具体惩戒听证制度的实施程序而言，可归纳为5个：（一）告知和通知制度。告知是协会在做出对违规当事机构、当事人进行惩戒决定之前，将决定的事实、理由依行业自律的形式告知当事机构、当事人；通知是协会将有关听证的事项在规定期限内通告当事机构、当事人，以使当事机构、当事人有充分的时间准备参与听证，被处罚当事机构、当事人具有向省级协会表达意见、提供证据的权力。可以说，告知和通知制度在行业惩戒程序中，发挥着沟通协调的重要作用，是听证阶段必不可缺少的环节，起着保障当事机构、当事人合法权益的作用；（二）公开听证制度。听证制度必须公开，这样不但有利于协会在执行行约行规上的公平、公正，且易促使社会实现监督协会执行行业自律的合理、合法性。若听证内容涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，听证则可不予以公开进行；（三）委托代理制度。违规事件的当事机构、当事人，并不一定均具备能够自如地运用申诉来维护自己权力的意识和行为。因此，协会应当允许当事机构、当事人获得必要的救济援助。即在听证过程中，当事机构、当事人可有权委托其代理人参与听证，维护其权益；（四）对抗辩论制度。对抗辩论是指当事机构、当事人对协会提出惩戒决定事实和行业自律的依据，有提出质疑和反诘的权利。可以说，对抗辩论制度易促使行业惩戒事实更加趋于真实可靠，且使惩戒性决定更加趋于公正、合理；（五）制作笔录制度。对于听证阶段的必要内容，协会应做出规定，要求以记录的形式保存下来，以作为惩戒决定的惟一依据，可以说，凡是无听证就做出处罚的决定，是无法律效力的，即是无效的。

第二，说明理由阶段。说明理由即要求处罚主体（中国兽医协会）在做出对动物诊疗机构与执业兽医进行处罚的决定时，除行业自律的特别规定之外，必须就其所做出决定的依据、事实依据以及自由裁量范围内的合理性，向当事机构、当事人予以明确说明。可以说，凡是需要通过正当程序才能做出的处罚决定，就必须经过说明理由程序，否则此决定被视为无效。

具体在执业兽医行业惩戒制度中实施说明理由制度而言，它能够产生两种效果：（1）增加当事机构、当事人对惩戒决定的可接受性；（2）有利于社会对协会实施的行业惩戒制度进行有效的监管。因此，协会对其所做出的行业惩戒决定、根据的事实、适用条款，必须作出准确的说明。事实上，说明理由制度亦是我国公民享有知情权，在执业兽医行业惩戒制度中的明确体现。可以说，说明理由制度和听证制度一样，均可对执业兽医行业秩序构建、裁量权的合理性应用，起到很好的示范作用。

第三，陈述申辩复议阶段。所谓“陈述和申辩”制度，它是指协会在对违规违纪动物诊疗机构与执业兽医进行行业处罚决定执行之前，当事机构、当事人有权再次提出自己的意见和看法，并向省级兽医协会或其上级协会提供自己所掌握新的事实、证据或线索，并对指控进行新的解释、辩解，并表明自己的新主张，以反驳对自己不利的意见和证据，以坚持对自己有利的意见和证据。因此，陈述申辩复议阶段，要求协会认真听取建议并做出最后的仲裁，对于涉及省级兽医协会所无法仲裁的重大行业惩戒案件，可由协会进行最终裁决。可以说，陈述申辩复议阶段是保护当事机构、当事人，并对当事机构、当事人进行行业惩戒的最后一道救济防线，亦是保证行业惩戒制度实施合理、合法性的一种重要的后备有效手段。

3 执业兽医行业惩戒制度事后程序阶段

具体执业兽医行业惩戒事后程序而言，它主要是指执行阶段，即具体依照当事机构、当事人违规违纪情节的轻重，对当事机构、当事人所进行的惩戒，主要有如下几种方式：

3.1 由中国兽医协会对违规者做出的行业自律性惩戒 所谓行业自律性惩戒，是指由协会采取信用记录、警告、经济处罚、依法追究相关责任等手段，以惩罚或制止动物诊疗机构与执业兽医的违规行为。其中就经济处罚为范例，在对违规者进行经济惩戒的措施上，一个重要的原则，就是使失信者因处罚而遭受的损失，远远大于从失信行为中获得的利益。若经济处罚的力度不足，违规者就会以多次未被处罚的违规行为的收益，来弥补对其经济处罚的损失。可以说，过轻的经济处罚，是不能达到有效抑止动物诊疗机构与执业兽医不良行为的。因此，协会当前紧要任务是尽快制订和出台《执业兽医行业诚信评价条例》，依据此条款的实际操作性，讲究依法治信。

3.2 由社会机构对违规者做出的社会性惩戒 将信用视为一种资本，在信用活动和信用关系中就会产生信用收益与信用成本。对失信行为的社会性惩戒，就是将交易双方中失信方与授信方的矛盾，激化为失信方与社会的矛盾，从而加大违规者的失信成本。可以说，社会性惩戒能够使失信者由对交易对方的失信转化为对全社会的失信，让失信者一处失信，处处受制约。通过对失信者不良行径记录曝光、披露，使失信者处在一种无形的、充满公众舆论的氛围中，而倍感道德约束产生的压力，从而进一步增加了其守信行为。

可以说，社会性惩戒是通过对执业兽医行业的失信者给予各种严格的限制，即通过信用服务广泛传播所形成的社会性惩戒的震慑作用为主，力求将当事机构、当事人的失信动机消灭在萌芽之中，但对于那些已形成事实的失信行为，其作用和效果就是要在其相当长的受罚期间内，使失信者不能进入执业兽医行业进行执业活动，这种通过加大对失信者违规成本的方式，可以说是保障执业兽医行业公平竞争的一种有效措施。

3.3 由司法部门对违规者做出的司法性惩戒 诚实守信首先作为一种道德原则出现，后为法律采纳，成为法律的基本原则。可以说，少数情节较轻的失信行为，一般可被视为违约行为，违约责任既是对守约方的救济，同时亦就是对违约方的惩戒。但对于情节严重的失信行为，可界定为违法犯罪行为的，法律亦做出了相应的法律责任规定。可以说，司法性惩戒是一种“事后救济”。司法惩戒的强制性、威慑力，促使失信者认识必须付出的严重后果与代价，并起到一种威慑、震撼的作用。可以说，通过司法部门所做出的司法性惩戒，是依法追究严重失信者的民事或刑事责任，如经济罚款、刑事处罚等，从而使失信者付出各种足以抵补其对社会造成的危害和损失。但应注意的是，通过法律程序授权给有关部门行使信用惩罚的权利界限，必须明确规定什么是严重失信行为，如何进行惩罚等，以便提高当事机构、当事人的法律责任意识。

3.4 中国兽医协会应建立对违规者惩戒制度的动态监管机制 可以说，协会在运用惩戒制度进行受理的每一起执行案件之中，从收案到结案，必须要经过重重审查把关，以确保每个案件均经得起检验、推敲。因此，协会应通过强化对惩戒制度的动态监管方式，对行业违规案件存有的问题，必须进行事前弥补、解决，竭力规避事后发现而出现难以弥补的状况。具体协会在惩戒制度方面所采取有效动态监管措施而言，可归纳如下：一是，行业惩戒案件流转阶段的检查制度。（1）协会执行人员要对行业惩戒案件的重要环节，例如：调查步骤、执行步骤、惩戒案件流程录入、执行管理系统录入、卷宗材料是否填写齐全等上进行自查，并签字予以确认。下一环节承办人再接收此案件时，应对上述情况是否按规定时间移交、案件整体质量进行检查后签收，对不符合流程要求的，要坚决予以退回；（2）后一环节承办人在与当事机构、当事人接触时，在笔录过程中，亦应征询当事机构、当事人对前一环节办理情况的意见、建议；二是，行业惩戒案件负责人审查制度。行业违规案件执结之前，协会负责人应对案件各环节的工作是否符合程序、手续材料是否齐全完备、是否告知当事机构、当事人等程序进行全面审查，符合流程规定的，签字结案，不符合规定的，则一律退回补正；三是，行业惩戒案件审监评查制度。即协会负责人对已报结惩戒案件进行最终评查，并根据当事机构、当事人异议反映情况，对执行惩戒案件随时进行抽查，哪个环节出现问题，应由哪个环节的承办人具体负责，不可推诿、扯皮。