河南省天然林资源保护工程建设成效评价

王 慈 民

（河南省退耕还林和天然林保护工程管理中心 河南郑州 450003）

河南省天然林资源保护工程建设成效评价

王 慈 民

（河南省退耕还林和天然林保护工程管理中心 河南郑州 450003）

介绍了河南省天然林资源保护工程建设情况，在总结工程建设取得的主要成效的基础上，分析了工程建设中存在的部分地区农民返贫、人均管护面积偏大、一次性安置人员生活困难、天然次生林亟待抚育、政策落实不到位等方面的问题，并提出了相关建议。

天然林资源保护工程；建设成效；评价；河南省

实施天然林资源保护工程（以下简称“天保工程”），是我国生态建设的重要战略任务，是林业由以木材生产为主向以生态建设为主转变的重要标志，是增加森林炭汇、应对气候变化的重要战略举措，具有十分重大的意义。按照国家批复的《天然林保护工程河南省实施方案》，河南省2000—2010年全面实施了天保一期工程，工程范围涉及黄河流域的卢氏县、灵宝市、陕县、渑池县、义马市、三门峡市湖滨区、嵩县、栾川县、新安县、洛宁县、宜阳县、孟津县、伊川县、洛阳郊区和济源市。一期工程累计完成投资6.21亿元，其中中央财政专项资金3.66亿元，占58.9%；中央基本建设投资1.57亿元，占25.3%；省、市财政配套资金0.98亿元，占15.8%。

1 建设任务完成情况

1.1 全面停止了天然林商品性采伐

按照《河南省人民政府发布关于在黄河中游地区全面停止天然林商品性采伐的通告》要求，工程区各级政府采取一系列有效措施，全面停止了天然林商品性采伐。同时，对辖区内所有木材交易市场和木材加工厂（点）进行了全面的清理整顿，共取缔木材交易市场21个，关闭各类木材加工厂（点）584个，有力地保护了森林资源。2004年，全省开展天保区人工商品林采伐试点工作后，各工程县（市、区）认真执行试点工作方案，严格采伐环节管理。天保工程实施以来，与1997年商品材产量28万m3相比，工程区累计调减商品材产量181万m3。

1.2 建立健全了森林资源管护网络

河南省天保工程区人口稠密、林农交错、交通较为便利，各地根据森林资源分布情况及交通条件，确定了符合当地实际的管护方式。工程区共设站、卡 273个，划分管护责任区1648个，建成了以县天保办、县森林公安分局、资源林政股等单位为第一级，乡管护站（含派出所、警务区）为第二级，责任区护林员为第三级的三级管护网络，使天保工程的各项管护措施落到了实处，对工程区88.67万hm2有林地、灌木林地和未成林造林地实施了常年有效管护。

1.3 妥善安置了富余职工

天保工程实施后，各地根据《河南省林业厅、财政厅关于做好河南省黄河中游地区天然林资源保护工程区森工企业富余职工分流安置工作的通知》（豫林天[2001]93号）要求，采取积极稳妥的措施，广开分流渠道，使富余职工的分流安置工作得以顺利进行。工程区国有林业单位累计分流安置富余人员4348人，其中从事森林管护和营林工作的648人，其他1524人，一次性安置2176人。

1.4 认真落实了职工社会保障政策

按照国家的有关要求，针对工程区内一部分国有林业单位在职职工未参加养老保险社会统筹的问题，多数单位积极采取措施，主动与当地社保部门协商，妥善解决了工程区国有林业单位在职职工参加养老保险社会统筹和离退休人员基本养老金足额发放的问题。工程区1222名国有林业单位离退休人员纳入了地方基本养老保险和基本医疗保险，妥善解决了离退休人员养老就医问题；2326名在职职工全部参加了地方基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育“五项”保险，社会保障体系基本建成。

1.5 全面完成了公益林项目建设任务

2000-2010年，国家下达河南省公益林建设任务共为13.78万hm2，其中封山育林11.3万hm2、飞播（直播）造林2.48万hm2。有关工程县（市、区）切实把握设计、种苗、施工、验收、报账等关键环节，按时完成了国家下达的公益林建设任务，并顺利通过了国家林业局的核查，各年度面积核实率和核实合格率均在95%以上。

2 主要成效

2.1 天然林资源得到有效保护，森林资源明显增长

通过实施天然林禁止商品性采伐、人工林限伐、开展飞播造林、封山育林、加强森林管护等措施，工程区的森林面积和蓄积实现了双增长。据河南省森林资源二类调查，工程区的森林面积达到112.04万hm2，比工程实施时的61.77万hm2增加了50.27万hm2，增长81.38%，远远大于《天然林保护工程河南省实施方案实施方案》确定的新增森林面积15.75万hm2的目标；森林蓄积达到4855.18万m3，比工程实施时的1490.76万m3增加了225.68%；森林覆盖率达到44.45%，比工程实施时的24.51%提高了近20个百分点，比《天然林保护工程河南省实施方案实施方案》确定的增加6.2个百分点的目标多增加了13.74个百分点，大大超过了规划目标。

2.2 生态环境逐步好转，生物多样性得到有效保护

随着森林覆盖率的增加，水土流失面积、输入河流的泥沙逐年减少。据《中国河流泥沙公报》公布的河南花园口水文控制站实测的黄河年平均含沙量数据:2000年为5.05kg/ m3，2009年为1.16 kg/ m3，减少了3.89 kg/ m3。同时，工程区的小气候得到改善，降雨量和空气湿度明显增加，局部地区地下水位抬高，一些干涸的山涧开始出现水流，径流量也逐步增加，为发展小水电提供了水资源保障。由于工程区生态环境的改善，生物物种不断恢复和增多，多年不见的稀有植物如红豆杉、连香树等在林区陆续被发现，红腹锦鸡、斑羚、麝、大鲵等被列入国家保护动物名录的珍稀动物种群和数量不断扩大。

2.3 产业结构得到有效调整，林区经济总量不断增加

通过实施天保工程，工程区经济结构渐趋合理。工程区由从事木材生产转为生态建设，林下资源开发、养殖业、森林旅游业均得到了较快发展。在第一产业中，非木材林业产值逐年增加，据2010年河南省林业统计资料，在第一产业中，工程区非木材林业产值43.11亿元，占工程区林业第一产业产值的74.87%。第二产业结构也发生较大变化，木材加工及木、竹、藤等制品所占比例由1999年的61.88%下降到2010年的24.55%。第三产业成为天保工程区新的经济增长点，林业系统旅游与休闲服务收入从1999年的635万元增加到2010年的11.3亿元，从事森林旅游及相关服务业的林业职工人数已占工程区林业在职职工的39%。工程区群众通过兴办农家宾馆、饭店等服务业，人均年收入大幅增加。

2.4 生态文明意识明显提高，林业职工和林农生活有了较大改善

天保工程的实施，使社会公众的森林资源保护意识大大提高，破坏森林资源的案件数量大幅度下降，工程区社会稳定，林农增收明显，国有林业单位职工的社会保障得到完善。天保工程实施后取得的显著成效，不仅提高了工程区内外广大干部群众的生态文明意识，也辐射带动了周边地区的天然林保护。南阳、平顶山等地纷纷出台政策，加强对天然林资源的管护，暂停天然林采伐，恢复森林植被。同时，生态旅游使工程区群众收入得到较大幅度的提高，改善了林农生活。工程区国有林业单位通过采取发展森林旅游、培育林木种苗、鼓励富余职工参与退耕还林工程建设等措施，使下岗职工重新获得就业机会，收入逐年增加。据2010年河南省林业统计资料，职工年收入由1999年人均4805元增加到2010年的17609元。天保工程的实施，还改善了林区群众的生产生活条件，工程区群众也改变了主要依赖森林而获取能源的生活方式，响应政府号召，积极使用沼气等清洁能源，工程区社会呈现面貌一新、和谐稳定的新气象。

3 存在的问题

3.1 全面停止天然林采伐，部分地区农民出现返贫现象

天保工程实施后，由于工程区全面停止了天然林商品性采伐，使部分以采伐天然林或以天然林为原料种植食用菌为主要经济收入的农民减少了经济收入。虽然国家在工程实施中给予了一定的森林管护费，核定标准为26.25元/ hm2，但受益者主要是森林管护人员，绝大部分林农得不到应有的补偿。地方政府和林业部门也采取了一些积极措施，但由于河南省多数天保工程县都是国家级贫困县，地方财力有限，效果不明显。

3.2 人均管护面积偏大，影响管护效果

河南省天保区人口稠密，林农交错，林地比较分散，特别是在浅山丘陵区，林地更为分散，按国家规定的人均管护380 hm2的标准，有的护林员一个人要管七八个行政村，有的林地一周才能去一次，管护效果较差。虽然工程管理部门也根据实际情况降低了人均管护面积，但由于管护经费的原因，问题无法从根本上解决。

3.3 一次性安置人员生活困难

部分家在农村的一次性安置人员，回乡后无田可种，缺乏劳动对象。家在城镇的，由于工作时与社会交往较少，缺乏一技之长，一次性安置后也无法享受下岗职工的一些优惠政策，不能办理失业证和享受失业保险，寻找新的出路时多数感到无所适从，重新就业比较困难。同时，一次性安置人员的养老和医疗保险问题，也由于县级地方政府有关部门考虑到社保收支平衡，对养老和医疗保险要按当地社会平均工资缴纳，缴费较高，一次性安置人员无力缴纳，所以只有部分人员缴纳养老和医疗保险。他们目前已经处于被边缘化的状态，有些家在农村的分不到土地，有些户籍是城镇的又没有单位可以依靠，无人关注，无正常渠道提出合理诉求，部分人员也因家庭生活困难及疾病等原因出现返贫现象，是社会不安定因素之一。

3.4 天然次生林亟待抚育

栎类具有很高的经济和生态价值，是河南省天保工程区主要天然林树种之一。天保工程实施前，工程区栎类多为皆伐后萌生的中、幼龄次生林。天保工程实施后，由于没有森林抚育投资，加之严格的禁伐政策，无法对其进行抚育间伐等经营管理，造成栎类林分生长衰退、林地卫生状况不良，成为病虫害、森林火灾发生的严重隐患，也大大降低了栎类林分的生态保护功能。

3.5 落实工程“四到省”制度的力度不够

虽然天保工程实行的是工程建设目标、任务、资金、责任“四到省”制度，但考核的对象却仅仅是林业部门，与地方政府和其他部门关系不大，未引起政府的高度重视。工程建设中存在的部分林区必要的基础设施建设缺乏资金来源、后续产业发展政策缺位、地方配套资金不到位、工程管理人员没有真正落实、缺乏工程管理费和综合监测评估体系建设投资等问题中，正说明了地方政府对工程“四到省”制度的执行力度不够大。

4 结论与建议

河南省实施天保工程取得了明显成效，工程区全面停止了天然林商品性采伐，建立了完善的森林资源管护网络，实现了森林面积和蓄积双增长；妥善分流了国有林业单位富余职工，落实了职工社会保障政策，确保了林区的和谐稳定。但也存在着一次性安置人员生活困难、部分地区农民返贫、政策落实不到位等问题。建议在今后工程建设中:一是强化地方各级政府建设责任的“四到省”考核工作，建立健全绩效考评体系，全面提升工程建设水平。二是要切实履行属地化社会保障责任和落实再就业扶持政策，妥善解决就业困难的一次性安置人员社会保险补贴问题。三是对建设多资源开发利用和非林非木转产等后续产业发展项目，国家应在投融资、税费、土地利用等方面给予政策支持，增加工程区农民的小额信贷的项目和额度，用于发展加工、饲养和药、蔬种植，减轻农民对森林的依赖。四是实施森林抚育补助政策，提高森林质量和林地生产力，为工程区国有林业职工和林农提供一定的就业岗位。

[1] 水利部．中国河流泥沙公报[R]．2009．

[2] 张胜邦，胡小兵，王恒思．天保工程进展与成效分析[J].林业经济，2008，（5）:46-47．

[3] 张志达．深入实施天保工程 为实现林业发展目标做出更大贡献[J].林业经济，2010，（3）:3-4．

F316.23 献标识码：B

1004-7743（2012）03-00036-04

2012-05-12