建宁县生态公益林发展现状与对策

卢 应 贤

（福建省建宁县林业局 354500）

建宁县生态公益林发展现状与对策

卢 应 贤

（福建省建宁县林业局 354500）

从公益林区划界定、管护模式、生态效益补偿、政策制度等方面，介绍建宁县生态公益林的发展和取得的成效，分析了建宁县公益林管理水平、发展后劲、防灾减灾能力和存在的问题，并提出了建立补偿标准增长机制，生态补偿亟须法律护航，调整布局、完善区划界定，探讨分类经营，加快建立生态公益林监测评估体系，加快林分改造步伐、合理调整林分结构等对策与建议。

生态公益林；现状；对策；建宁

建宁县地处福建省西北部，东经116度35分～116度59分，北纬26度31分～27度01分，是福建省母亲河闽江的正源头。2001年，建宁县被列入国家森林生态效益补助资金试点。2004年,建宁县启动了国家和省级生态公益林森林生态效益补偿资金制度。经过11年来的发展，建宁县生态公益林建设管理和保护工作取得了明显成效，也积累了一定的经验。现对建宁县生态公益林发展现状和存在问题进行分析，并结合建宁县经济社会发展提出对策和建议。

1 发展现状

1.1 生态公益林区划界定

建宁县从2001年来，依据《国家级公益林区伐界定办法》、《福建省生态公益林区划界定实施细则》要求，先后在生态重要区位和脆弱区域，区划界定生态公益林67.3万亩，占全县国土面积257.5万亩的26.1%，占全县林业用地212.6万亩的31.7%。生态公益林面积按权属分，国有3.9万亩、集体63.4万亩，分别占林业用地面积的1.8%和29.9%。按事权等级分，国家级66.8万亩，省级0.5万亩；按保护等级分，一级保护16.33万亩，二级保护37.62万亩，三级保护13.35万亩。

1.2 生态公益林的建章立制

福建省先后颁布了《福建省森林条例》、《福建省林地管理办法》、《福建省湿地保护条例》、《福建省生态公益林规划纲要》、《福建省生态公益林管理办法》、《福建省森林生态效益补助资金管理办法实施细则（暂行）》、《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》等，这些地方性法规和规章制度逐步建立起生态公益林保护、建设和管理的法规体系，为开展生态公益林建设工作提供了制度保障。同时，建宁县为加强生态公益林保护、建设和管理工作，先后制定了《建宁县森林生态效益补助资金试点工作实施方案》、《建宁县森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》、《建宁县生态公益林林业站监管暂行办法》、《建宁县重点生态公益林护林员队伍管理办法》、《建宁县生态公益林管护细则》、《建宁县重点公益林护林员奖惩制度》等。通过建章立制及逐渐完善，建宁县在生态公益林管理工作上逐步走向规范化、制度化、法制化的轨道。

1.3 建立森林生态效益补偿机制

1.3.1 落实补助、补偿面积

2001～2003年，建宁县被纳入中央财政和省财政森林生态效益补助试点单位。2004年后，国家级生态公益林生态效益由补助转为补偿制度； 2006年后，省级生态公益林生态效益由补助转为补偿制度，详见下表。

建宁县2001-2012年纳入森林生态效益补助、补偿面积表

1.3.2 落实补助、补偿标准

省财政安排的专项资金，是对省级生态公益林经营者的经济损失给予适当补助、补偿。2001～2003年补助标准为1.35元/亩·年；2004年补助标准为2元/亩·年；2005年按保护等级分为:一级保护的补助标准为4.5元/亩·年，二级为2.6元/亩·年，三级为2元/亩·年；2006年，一、二级保护的补偿标准为4.5元/亩·年，三级为3元/亩·年；2007～2009年为9.45元/亩·年，其中下游补上游为2元/亩·年；2010～2012年为12元/亩·年。

国家财政安排的专项资金，是对国家级生态公益林经营者的经济损失给予适当补助、补偿。2001～2003年补助标准为 4.5元/亩·年；2004～2006年补偿标准为 4.5元/亩·年，2007～2009年为4.75元/亩·年，2010～2012年为10元/亩·年。

1.3.3 落实资金使用范围

2001年以来，国家财政和省财政共下达建宁县森林生态效益补助、补偿资金共计4548.76万元。其中:国家财政下达3026.87万元，省财政下达1521.89万元。国家财政用于补助性支出 390.9万元，用于补偿性支出2465.37万元，用于道路维修、森林防火、资源监测、公安经费和森林病虫害防治性支出170.6万元。省财政用于补助性支出169.7万元，用于补偿性支出900.88万元，用于病虫害防治和非木质利用支出36万元，用于无林地造林、林业站监管、生态公益林改革和下游补上游经费415.31万元。国家财政和省财政下达建宁县的补助、补偿范围涉及建宁县9个乡镇78个行政村，2个国有林业采育场，1个地属国有林场和福建闽江源国家级自然保护区。此项政策惠及农民达到2.42万户，占全县农业户数的78%；受益群众9.8万人，占全县农业人口的77.8%，并为当地提供了近268个就业机会。

1.4 探索生态公益林管护模式

建宁县积极探索生态公益林管护机制，依据该县村情、林情以及生态公益林自身的特点，针对林农对山林的依赖程度，因地制宜，因类施策。主要采取三种管护方式:一是林农对山林依赖性强，经济来源主要依靠林业收入的村，采取股份均山，联户管护；二是林农对山林依赖性一般，林农经济来源仅部分或不依靠林业收入的村，实行责任承包，专业管护；三是林农对山林没有依赖性的少林村，而且生态公益林面积较小、零散的、难于管护的，实行委托管护。对林权属于个人所有的以及界定前已由个人承包经营的生态公益林，由林权所有者个人承担管护，或者经权益人同意，委托给单位或个人管护。对国有单位的生态公益林，由国有单位聘请专职护林员管护。

1.5 强化生态公益林管理

1.5.1 建立目标责任制考核制度

为加强生态公益林保护和管理工作，2001年来先后制定下发了《建宁县生态公益林管护细则》、《建宁县生态公益林林业站监管暂行办法》、《建宁县重点生态公益林护林员队伍管理办法》、《建宁县重点公益林护林员奖惩制度》等。县级人民政府把生态公益林的建设和保护工作列入各级政府领导年度考核的重要内容，实施目标责任制管理制度，有效地促进了各职能部门提高保护生态公益林积极性和主动性。

1.5.2 推行数字化管理

运用计算机技术，开发专业软件系统，同时配合使用卫星遥感影像技术，及时跟踪生态公益林的资源变化情况，逐步提高全县生态公益林数字化管理水平。目前，建宁县已建立了完整的森林资源档案数据库和生态公益林地籍小班图形库，并实现数据库与图形库的同步管理。全县所有乡镇建立了本级生态公益林地理信息系统，为科学化管理生态公益林发挥了作用。

2 存在问题

建宁县生态公益林保护建设和管理工作经过10多年来的探索取得了长足的发展，为周边县开展生态公益林工作提供了一些宝贵的经验，但与发展现代林业、建设生态文明的要求还相差甚远，主要存在以下几个方面的问题。

2.1 森林结构不合理

据2011年建档数据统计，建宁县林地面积212.6万亩，其中防护林、特用林面积51.3万亩，占林地面积的24.1%，比重偏小；竹林、果树林、灌木林等面积16万亩，占生态公益林面积的23.8%,比重较大；有林地受冰灾影响长势低下，林分质量不高，森林生态防护功能脆弱。

2.2 分布不集中

建宁县生态公益林小班面积呈小块状分布的较多，不集中连片，特别是在建宁县的中部、西南部地区更明显，造成监管难度大。而一些生态区位重要区域至今仍未纳入生态公益林范畴，据调查，目前建宁县仍有重要江河源头及其一、二级支流流域和其他生态区位重要或脆弱地区，共47.7万亩没有纳入生态公益林的范围。个别乡镇在区划中，权衡经济发展和生态保护用地矛盾，没有将生态区位内的林地界定为生态公益林。

2.3 补偿标准偏低

生态林的补偿资金标准目前为 12元/亩·年，虽然逐年有所提高，但与当前日益上升的木材价格相比，无法满足林权所有者的需要，特别是对比人工商品林、自留山和自费造林山场的价格，更使林权所有者无法接受。全县大多数生态公益林的林地所有权属村集体所有，林地使用权和林木所有权属村集体或个人拥有，现行的生态公益林效益补偿政策使补偿受益对象有利无责，大部分乡村对生态公益林的投入越来越少。且由于生态公益林禁止生产性采伐，经营周期长、短期内无利可图、风险较高，社会各界参与生态公益林经营的积极性不高。

2.4 监测体系建设滞后

近年来，一些省份开展生态公益林效益监测体系建设，建立了森林生态监测定位站，设定公益林固定样地，每年进行森林生态状况和生态公益林效益监测评估工作，并向社会发布公报。建宁县由于资金缺少，至今未建立森林生态监测定位站，且无法开展森林生态状况和生态公益林效益监测评估工作，很难满足现代林业“两大体系”建设的需要。

2.5 保护意识不高

长期以来，社会对林业的认识主要是提供木材和林产品，普遍存在重索取轻投入的错误理念。仅看到森林经济价值，看不到生态公益林建设是实现国家和社会可持续发展，改善生态环境质量，保护生物多样性，美化环境和提高人民生活质量给带来的生态和社会效益。因此，保护生态公益林的意识有待进一步提高。

3 对策与建议

3.1 建立补偿标准增长机制

一是实施生态公益林由政府集中管理制度。国家应根据财政状况，通过赎买的方式，将经批准同意的单位及个人所有的生态公益林地逐步收归国有，解决当前日益上升的木材价格与无法满足林权所有者补偿需求的问题。二是鼓励社会出资。可从受益单位用水、用电中适当提取森林生态效益补偿费；从粮食中适当提取森林保障农业应分摊的森林生态效益补偿费；从旅游业中征收森林景观生态效益补偿费；从采矿行业、造纸行业中征收森林生态效益补偿费等拓宽资金渠道。三是提高补偿标准。政府应增加公共财政对生态公益林的投入，采取调控手段向受益方收取税费方式解决补偿资金。

3.2 生态补偿亟须法律护航

中央财政设立森林生态效益补偿基金，是对既得利益格局的再分配，如果没有强制性的法律规范提供保障，则会陷入“只说不做”的困境。目前，我国的环境保护立法中仅有《森林法》、《水污染防治法》和《水土保持法》对生态补偿有原则性规定，但并不能满足全面建立生态补偿机制的需要，因此亟须针对生态制定专门的立法。对生态补偿的定义和原则、领域与补偿对象，以及标准、生态服务价值评估等内容，都还需要进一步规定，建立起完整的生态补偿法律制度迫在眉睫。

3.3 调整布局，完善区划界定

补充完善生态公益林的区伐界定。一是将生态区位内47.7万亩的商品林，通过林权所有者的同意，将其区划界定为生态公益林。二是将区位外的生态林，其区位并不重要，且不合理面积计7.7万亩，应及时调整为商品林。三是在完善界定的基础上，探索生态公益林功能区划，将江河两岸一重山、闽江源国家级自然保护区的核心区和缓冲区、闽江源头二个汇水区、国家级森林公园、国铁、高速路两旁一重山和主要饮用水源保护区的生态林区划为重点公益林，其它区划为一般公益林。

3.4 探讨分类经营

根据生态公益林功能区划结果，探索生态公益林的经营模式。重点公益林通过组建生态型管护林场，由乡镇林业站与林木所有者和经营者，在公平、公开、公正的原则下，签订集中经营合同，实施更严格的保护措施，所需建设资金由政府承担。一般公益林由政府引导社会资金参与建设，搞活经营，允许经营者在不破坏生态功能的前提下，依法合理利用林地资源开发:一是在生态公益林地上套种珍贵树种、发展各种食用菌、种花、种药材等；二是在生态公益林地上养殖家禽、家畜、蜂等；三是发展森林旅游。利用森林景观，开发森林旅游业，解决目前生态公益林建设资金不足的问题。

3.5 加快建立生态公益林监测评估体系

为了及时掌握生态公益林资源、功能和生态环境的变化，评价生态公益林培育、保护和利用的成效，必须加快森林生态体系建设。一是要建立生态公益林专题调查监测系统。研究、分析、评价不同生态公益林森林资源状况在物质生产、涵养水源、保肥固土、固碳制氧、防风固沙、改善小气候、保护生物多样性等生态功能与效益；监测人类活动对系统的冲击与自我调节过程，为建宁县生态公益林的科学规划建设和经营管理提供科学依据。二是要建立生态公益林质量评价指标体系。分析评价生态公益林建设成效，建立森林生态环境动态评价、监测和预警体系，为建宁县生态环境建设和森林资源可持续发展提供科学依据。三是要建立全县生态公益林档案资料。将全县现有的生态公益林定位点，对专项调查和长期定位监测的资料建立好工作档案，长期保存。

3.6 加快林分改造步伐，合理调整林分结构

加快对大江大河流域水源涵养林建设、水土流失生物治理、绿色通道建设、自然保护区建设、雨雪冰冻灾害破坏后的森林生态恢复重建，城市和乡村林业发展等特定生态区位生态修复、生态治理、生态保护工作，全县林分改造、林业防灾减灾等面上人工森林生态系统重建工作。在工程建设中，对闽江源国家级自然保护区实行全面封禁养护，禁止一切采伐活动，以保护生物多样性、保障区域生态安全和维持特有自然景观，促进森林自然演替。对具有天然下种或萌蘖能力的疏林、无立木林地、灌丛实施封禁，并辅以人工促进经营改造措施，增加森林数量。对密度过大，影响林木生长的林分，适时间伐保证林分生长空间，通过周期性间伐，使森林形成林冠梯级郁闭的复层异龄林，增强森林生态系统的健康、稳定和完整性。对低质低效林分，尤其是多代萌生的杉木“小老头”林，要分别采用皆伐改造或择伐改造方式重建，改善树种组成，提高森林质量。利用良好的立地条件，有利的交通和经营条件，加大培育力度，发展多树种、多径级、高品质的优良林木。

[1] 高兆蔚.建设生态省，福建首先要调整生态公益林的布局和规模[J].林业勘探设计，2011,（1）:1～4.

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[5] 福建省建宁县生态公益林区划界定报告.

S757.4

B

1004-7743（2012）03-0040-05

2012-05-20