江苏省林地征收占用管理存在的问题及对策分析

赵元刚杨艳刘斌徐小明王存富

（1江苏省林业局 江苏南京 210036；2江苏省森林资源监测中心 江苏南京 210036；3江苏省镇江市林业站 江苏镇江 212009；4江苏省南京市栖霞区农业局 210046）

江苏省林地征收占用管理存在的问题及对策分析

赵元刚1杨艳1刘斌2徐小明3王存富4

（1江苏省林业局 江苏南京 210036；2江苏省森林资源监测中心 江苏南京 210036；3江苏省镇江市林业站 江苏镇江 212009；4江苏省南京市栖霞区农业局 210046）

对江苏林地征收占用的现状进行了分析，指出当前存在被“审核”、审批手续难办理、“占一补一”执行不到位、森林植被恢复费收费标准不合理等四个方面的问题，认为其产生的主要原因是制度问题、认识问题、体制问题和基础建设薄弱问题，提出要从立法层面、操作层面着手，完善法律制度，制定操作细则，并强化基础建设，加强监管力度等对策建议。

林地；征收占用；问题；对策

林地是森林的载体，对林地实行用途管制，是加强森林资源管理的重要手段，对防止因经济建设发展而过度利用林地或非法侵占林地，保证森林资源稳步增长、保护生态环境有着重要意义。本文对江苏林地征收占用管理中存在的问题及其原因进行了分析，并提出对策措施。

1 林地征收占用管理存在的问题

1.1 存在“被审核”情形

法律规定了征收占用林地的前置审核，现行管理模式是建设项目在完成项目立项、项目可研、环境评估、地质评估、土地预审、规划许可、土地分类、林地林木补偿之后，林业主管部门才介入林地征收占用审核审批。由于林业部门介入环节滞后，一方面无法引导建设项目择地，另一方面用地单位前期已作了大量投入并已履行了大量繁琐复杂的手续，林业主管部门审核审批使用林地申请的很多时候，迫于压力同意用地，实质存在“被审核”情形。

1.2 有些林地审核审批手续按照现行模式办理存在困难

1.2.1 有些用地项目无法确定申报林地审核审批手续的主体

各地已普遍实施非基础项目建设用地招拍挂制度，各种经济开发区、园区建设，以及一些土地收储项目也是要求先行进行土地整理，达到几通一平后，以净地方式进行拍卖或招商。大部分地方都是在建设用地批准后，通过土地招拍挂的形式，才能确定具体的建设单位和项目。开发区、园区在前期建设用地审批或政府在土地收储时，如涉及到林地征收占用，因无法提供具体项目建设批文，按照现行的林地征收占用审批的有关规定，林业主管部门就无法办理林地征收占用审核审批手续。

1.2.2 征收占用林地定额与农用地转用指标不能衔接

建设项目用地涉及征收占用林地定额指标和土地管理中农用地转用指标。土地管理部门按年度建设项目编制各级政府的农用地专供指标，并以批次下达到各工程建设项目，办理土地预征手续。国家林业局2008年开始实行征收占用林地定额制度，实行用途管制。以面积限额下达到各省、市林业主管部门，但不具体到项目建设单位，造成林地定额指标和农用地转用指标不能衔接，建设项目往往有农用地转用指标但无林地定额指标，或者有了林地定额指标却无农用地转用指标。

1.2.3 因开山采石采矿使用林地的审核审批与采矿权审批环节设置不合理

按照国家林业局《占用、征用林地管理审核审批管理规范》的规定，勘查、开采矿藏项目占用林地的审批勘查许可证或采矿许可证列入申请材料范围。而按照《江苏省森林法实施办法》规定，没有依法取得林地使用权的，有关部门不得签发开采矿藏和施工、作业许可证。另外，采矿证一般通过拍卖取得，有使用限期，有些采矿单位或个人为了充分利用期限，千方百计回避办理占用林地审批手续。

1.2.4 有些申请材料无法正常提供

一是林地林木补偿协议提供困难。在林农交错的平原农区，绝大部分申办林地征收占用手续建设项目的用地范围内土地类别都不止只有林地一种，林地仅是其中一部分，用地单位与林地林木权利人一般不会为林地林木补偿单独签订一份补偿协议。另外，现在用地单位大多不与林地林木权利人直接签订土地补偿协议，而是委托国土部门或土地征用事务所与双方签订土地补偿协议。有的国家或地方重点基础建设项目，在申报建设用地时，只有土地补偿方案，还没有签订直接的补偿协议。所以，在申报林地征收占用手续时，很多项目单位提供不了林地林木补偿协议。

二是林业主管部门规定的有些申报材料，必须要等建设用地批准后才能提供。如林业主管部门在审核林地征收占用项目时，要求项目单位必须提供规划许可证。而有些项目，按规划部门规定的发证程序，是必须在规划建设用地批准后，平面设计完成后才能发放规划许可证，就造成了有些项目，特别有些招拍挂的项目，在前期办理林地征收占用手续时，因无法确定中标单位，有的项目发改委立项都无法完成，更无法提供具体项目规划许可证，导致林地征收占用手续无法办理。

1.3 占一补一、异地恢复制度执行不到位

很多建设项目征收或占用的是规划林地，也就是国土部门土地利用总体规划上属于林地的土地，通过异地恢复补充的仅是相同面积的森林，土地属性上多为其他农用地或未利用地，在土地利用现状发生改变后，没有通过土地利用总体规划调整合理合法地转变为规划林地，导致林地实质上不断减少。

1.4 森林植被恢复费的征收与管理存在问题

地方社会经济发展状况存在差异，在经济发达、森林资源稀缺、造林成本高的地方，恢复同等数量和质量的森林植被所需的成本不尽相同，因此，全国统一的森林植被恢复费标准不合理。另一方面有的地方还存在森林植被恢复费被挤占挪用的现象，没有真正的使用到恢复森林植被上来。

2 林地征收占用管理存在问题的原因分析

2.1 制度性原因

法律规定的不一致或不科学，导致林地范围存在不确定性，从而导致林地管理上的混乱。林业法律体系和土地管理法对“林地”概念界定不一致，国土部门和林业部门对“林地”概念的定性存在差异，两个部门各讲各的“林地”，也各管各的“林地”，由于法律规定的不一致，导致了林地范围存在不确定性，造成了林地管理方面的混乱。

2.2 认识层面原因

2.2.1 对林地管理体制认识不到位

按照现行法律规定，林业主管部门也具有土地管理职能，其行使的土地管理职能主要有:一是林地权属登记，二是在林地里建设直接为林业生产服务设施使用林地的审批，三是临时使用林地的审批，四是违法使用林地非法改变林地用途案件的查处；五是林地权属纠纷的调处；六是林地转为建设用地前的前置审核。但是一些地方政府和相关部门，没有充分认识和理解我国土地管理的这种特有体制，往往片面认为土地管理是国土部门的职权，认为林业主管部门应当只管林木不管林地，从而影响了林业主管部门依法行使林地管理职能。

2.2.2 对依法办事认识不到位

少数地方政府和相关部门，为了地方局部经济利益，滥用职权帮助用地单位规避林地前置审核，违反法定办事程序，滥用职权，对项目用地内含有林地的，不经林业主管部门审核，直接进行审批；或者知道或应当知道项目建设用地范围内有林地，却将林地划为园地、草地、荒地等其它地类进行上报审批，逃避林业主管部门的审核。

2.3 体制性原因

林业和国土等不同部门在林地管理问题上缺乏良好的沟通协调，没有形成管理合力。一是由于法律之间和部门规定之间的差异，林业部门和国土部门在管理上都是按照本部门的规定去行使管理职能，各自为政。二是各个部门之间的关于林地资源管理的数据库不共享，各有各的林地资源调查数据，数据之间没有统一。林业和国土部门在认定违法用地时，产生差异，给违法案件认定带来一定难度。三是按照《森林法》及其实施条例，林业主管部门实施临时使用林地审核后，国土管理部门还在要林业主管部门审核的基础上，再进行临时用地审批，造成了一块土地同一事项，两个部门审批两次的情况。四是森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业服务的工程设施，需要占用林地的，林业主管部门批准后，相关部门还要求办理建设用地审批手续。

2.4 基础建设薄弱

一是规划或标准制定滞后，审核审批时缺乏强硬的依据。长期以来，由于缺乏严肃性和权威性的林地保护利用规划，缺乏建设项目占用林地的审批标准，审核或审批林地拿不出明确禁止或限制使用的否定依据和意见，导致征收占用林地的“被审核”和“被审批”的被动局面。二是技术手段落后。使用林地的外业勘察、数据处理、后期监管、动态监测等设备和技术陈旧，先进成熟的科研成果和技术较少应用，没有先进的森林资源地理信息系统可应用，无法实现遥感卫片监测。三是队伍建设薄弱。省、市、县林政管理部门人员极少，平时疲于大量的林地征收占用审核审批工作，林地执法仅仅依靠社会举报，无暇主动执法或加强审批后的林地监管，导致了不征也占、少征多用等违法现象无法及时查处。

3 林地征收占用管理的对策建议

3.1 在立法层面解决5个问题

3.1.1 制定统一科学的林地概念和分类

制定统一科学的林地概念和分类，充分发挥林地保护利用规划的引领作用，加强林地保护规划与土地利用总体规划的衔接。

3.1.2 完善林地用途管制制度

一是建立征收占用林地定额制度，以省为单位，由省级林业主管部门编制建设项目征收占用林地定额，经省级政府审核后报国务院批准下达。审核审批征收占用林地不得突破定额。定额每五年编制一次，并与占补平衡制度挂钩，编制定额的同时必须落实一定的补充林地的土地面积和补充措施，并通过编制年度计划来反映。林地征收占用定额要与土地部门农用地专用指标充分衔接。二是建立林地预审制度。在建设项目选址、在到有关主管部门审批或核准建设项目之前，由有资质的单位编制项目建设使用林地可行性研究，建设单位预交森林植被恢复费，办理林地预审手续，林业部门根据林地保护利用规划、占用征收林地定额、国家产业政策等对建设项目使用林地进行审查提出预审意见。实行备案的建设项目征收占用林地的，建设单位必须先取得林业主管部门的预审意见，而后到有关部门办理施工许可证。三是为减少开山毁林垦殖，巩固退耕还林成果，在法律上规定将因公益事业确需将林地转为其它农用地的，履行审批手续并缴纳补充林地费和森林植被恢复费。

3.1.3 将林地征收占用审核列为单独的行政许可审批事项

将林地征收占用审批从现有的农用地转用审批环节之中分离出来，不依附于现有法律规定的农用地转建设用地行政审批，不再作为农用地转用建设用地审批环节中的一项审核事项。未取得林业部门对使用林地审批之前，国土部门不得办理土地出让或划拨手续，建设部门不得发放施工许可证，项目建设单位不得进行施工作业。

3.1.4 规定矿产开采权出让或发放采矿许可证以办理林地审核审批手续为前提

在法律上统一规定未办理林地审核审批手续的，矿产管理部门不得进行矿产开采权出让或发放采矿许可证。解决部门规章和地方法规规定不一致问题，同时也解决采矿权或施工许可先获得后怠于办理林地审核审批的现实问题。

3.1.5 在法律上完善林地审核审批的事后监管制度

规定经审核或审批的征收占用林地的建设项目用地单位和个人，应当按照审核或审批的用途进行建设，临时占用的应当采取保护林地的措施，不得造成滑坡、塌陷、水土流失，不得损毁批准用地范围以外的林地及其附着物，并制定罚则。但对林地审核审批后的监管没作规定，因此，应完善林地审核审批的事后监管制度。

3.2 在操作层面解决4个问题

3.2.1 科学设计林地征收占用审核审批的申报材料、申报主体和审批程序

对政府土地挂牌上市竞买的土地，如其中涉及到林地，应允许先由地方政府或政府土地收储部门作为土地征收占用的主体单位，按照规定办理林地的征收占用手续，报相应林业主管部门审核审批后，再对外出让。对开山采石需占用林地项目，应要求采石企业制定详细的开采和治理方案，方便林业部门审核。如开采结束后能恢复林业生产条件、恢复森林植被的，可按临时使用林地进行审批；如开采结束后不能恢复为林地，改变林地性质的，则需办理工程建设用地审批手续。注重结合实际简化申报材料。仅要求提供涉及到森林资源保护和林地林木权利人权益保护的申报材料即可，在审核审批中应当将以下几个方面作为审查重点:一是是否符合国家产业发展规划和政策，二是是否对当前生态环境造成较大影响，重点是权衡项目建设带来的经济效益与森林资源受损之间利害关系；三是是否预缴森林植被恢复费，对造成的森林资源损失进行了生态补偿。四是征收占用林地面积是否突破本地征收占用林地定额。

3.2.2 制定禁止或限制占用林地的建设项目目录，为建设项目占用林地审核审批提供强硬的依据或标准

建议国家林业局和省级林业行政主管部门根据林业行业和各省实际情况，在符合《限制目录》和《禁止目录》的前提下，依据地区生态区位、生态脆弱程度（可借鉴生态公益林区划界定成果），与发展与改革等主管部门联合定期制定更为严格的、应用于林地征收占用审核审批的《限制目录》和《禁止目录》。

3.2.3 制定可操作性强的“占一补一”具体制度

在土地复垦制度下，复垦的土地用途应当宜林则林，明确一定比例用于补充生态建设的林地。异地恢复的森林，应当根据土地利用现状，实事求是地在土地利用总体规划中予以调整土地用途。森林植被异地恢复不宜逐个项目制定恢复方案，不仅操作不方便，而且难以考核检查。建议采取以县或市为单位统一制定植被恢复方案，根据本辖区每年林地征收占用定额或实际占用的林地面积，由其林业主管部门统一组织实施。

3.2.4 科学制定森林植被恢复费标准，并推动其纳入生态税征收

允许各地根据经济发展程度，对森林植被恢复费征收标准进行调整，以提高占用林地、使用林地建设成本，减少建设项目对林地的占用，达到保护林地保护森林资源效果。从建设项目占用林地资源，造成森林资源损失给予生态补偿的角度，推动森林植被恢复费纳入生态税进行征收。

3.3 强化基础建设

一是尽快制定省、市、县三级的林地保护利用规划，县级规划要落到具体地块，经县级政府批准并公示。二是加快基础设施和技术装备的更新。三是加强队伍建设，增强林地管理工作力量。

3.4 加强林地保护的监管力度

建议将林地保护作为造林绿化和森林覆盖率考核的一个子项，列入政府考核，考核的内容主要为林地规划的实施情况，林地征收占用定额的执行情况，非法征收占用林地案件的发生情况等，以敦促各地加强林地保护的监管力度，采取切实有效措施保护好林地。

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1004-7743（2012）03-0009-05

2012-05-20