江苏省林权登记管理存在的问题与对策

2012-01-26赵元刚杨艳刘斌徐小明王存富

自然保护地 2012年2期

关键词：林权证林权所有权

赵元刚杨艳刘斌徐小明王存富

（1江苏省林业局南京 210036；2江苏省森林资源监测中心南京 210036；3江苏省镇江市林业站 212009；4江苏省南京市栖霞区农业局 210046）

1 林权登记管理的现状和存在问题

江苏省从省政府、省林业局到市、县政府及其林业部门，乃至各乡镇政府都一直不懈推动林权证登记发证工作，但是，长期以来，林权登记发证工作也积累了不少困难和问题。主要有：

1.1 登记率低

截至2011年，江苏全省进行确权发证的林地面积约51万公顷，登记发证率不足70%。

1.2 登记管理不规范

1.2.1 程序不规范

有的县级林业主管部门在林权登记发证过程中，由于人手紧张，不到实地进行勘测，仅凭乡镇林业站的提供的书面基础资料进行形式审查就进行登记发证，导致了林权登记申请表上对林地四至或地上林木的情况描述与实地不符，因而产生林权纠纷。有的地方在登记发证时，没有履行公示制度，或有些地方虽然进行了公示，但没有按照规定的期限公示30天，仅公示了7天或者15天就进入下一个程序，相关权利人没有能充分了解林权公示的内容，埋下了纠纷隐患。

1.2.2 实体方面不规范

(1)权利主体没有辨明就进行了登记。有的将林地所有权主体登记为个人，有的将法人单位的林木所有权主体登记为法人代表个人，有的将村集体的所有权或使用权主体登记为村委会主任个人。

(2)登记的权利内容（即四权）不明确或者不准确。有的对某一权利主体仅应当登记林地使用权的，却将林地所有权进行了一并登记。有的对某一权利主体仅应当登记林木所有权的，却同时将林地使用权也一并进行了登记。

(3)权利的客体范围不准确。大部分登记林地的四至界线仅仅采取小地名或地标物描述的方法确定，一旦地形地貌或地标发生变化，界址就无法确认。有些地方虽然采用了GPS坐标标识并测量面积，但是，GPS测量有误差，特别是在面积不大的情况下，因此面积和四至也往往不准确。有的林权证或者林权登记申请材料的附图为手绘示意草图，跟实地情况并不相符。有的林权证的附图随意粘贴在证件中，没有加盖骑缝章。

(4)权利的期限不准确。如将因流转获得的林地使用权的期限确认为永久，或者有的确认为长期，但却没有标注具体期限。

(5)林权登记公示不规范。公示的本意是要告知相关权利人该宗林地的权利主体、权利内容、权利客体等，方便相关权利人发现问题后及时提出异议，以便登记机关进行核实。有些地方的公告仅将林地的面积、四至范围，权利人的姓名、地上林种、主要树种、株数以及林地使用期进行了公示，但从公示内容看无法分辨公告的权利是林地使用权一权，还是林地使用权、林木所有权、林木使用权三权，因此无法达到公示的目的。有些地方的公示没有告知如果有异议需要进行举报、投诉等与哪个机关联系，联系方式是什么。有少数地方的公示没有告知期限，相关权利人不能根据公告确定提出异议、主张权利的期限。

1.2.3 登记审查不严谨

有些地方林权二次流转后的受让人申领林权证的，家庭承包经营权人或初次承包经营权人没有就转让的林权申领过林权证，也没有经家庭承包经营权人或初次承包经营权人同意，审查登记申请的林业主管部门就视为初始登记给二次流转后的受让人进行了登记发证。有的地方审查承包合同时对承包合同或者流转合同流转的权利内容没有辨明就进行了登记，如转让方将承包林地上林木的管护权流转的，有些地方将受让方登记为林地使用权、林木所有权和林木使用权三权的权利主体。有些地方申请人提交的林权登记申请表中面积栏目仅填写了数字没有单位，有的申请表中应当由林地四邻出具无争议证明、集体林地所有权人出具意见等栏目没有按照规定出具意见，有的登记申请表上缺少承办人签字、负责人签字等，出现这些情形时有些地方林业主管部门在审查申请材料时没有及时指出或补正，就视为合格申请材料进行了登记，并将申请材料归入了登记发证档案。

1.2.4 登记档案管理不完善

有的地方公示环节的公示内容、公示情况的图片、公示后的无异议结果或有异议的处理结果等书面资料，没有放入到登记档案中。有的林权登记申请表中有涂改的地方，没有按照档案管理的要求，由相关方对涂改处进行签章或者签名。有的地方仅有零散的单宗林地的登记管理资料，没有建立统一的可供查询的林权登记台账。现全国推广的林权登记管理系统的林权登记台账格式存在缺陷，台账表头中没有“林地四至”，不能与林权证真正实现对应，也不能清楚地将林地权利的边界表述清楚，在因林地四至边界问题发生权证合法性需要审查时，在台账上没有四至可查。

1.3 动态管理不够

新老权证交错。上世纪80年代发放的两权林权证尚大量存在，没有及时换发，这类老版林权证存在四至不清、面积不准等纠纷隐患，而且地上林木变化情况，地权和树权、所有权和使用权分离的情况，这类老版林权证也不能体现。

没有及时将林权流转、林木采伐、林地征收等情形在林权证上变更或注销。林权因流转、采伐、继承、林地征占用等原因发生变更或注销等情形时，没有及时进行变更登记或注销登记，出现了林权证记载的权利主体、权利客体和权利内容都已经与实际不符的情形。

由于城市化的进展、村镇中心的扩展、公路、农田、水利建设等，使现有林地位置与原发证所定四至不相吻合，而相关单位或个人未及时申报变更，导致林地管理部门统计的林地面积与实际林地面积有很大的出入，进一步影响到林地使用的管理和规划。

1.4 无法实现登记信息共享

一方面按照国家林业局关于林权登记管理的规章规定，登记机关应当公开登记档案，并接受公众查询，实现公众共享；另一方面为方便林业行政管理，林权登记信息应当在各级林业行政主管部门之间实现共享。但是目前，林权登记信息无法实现这两类共享。

1.5 实践中部分登记需要不能满足

对于因农业结构调整在耕地上农民自主栽植的林木，由于法律上的限制，无法满足农民的登记申请。这也是江苏省林权登记发证率低的重要原因。公路绿化过程中，对于公路两侧未纳入公路建设征地范围，按照政府规划营造的绿色通道林，由于土地在地籍性质上没有改变耕地属性，无法为有关权利人登记发证。林权管理实践中，抵押登记、更正登记、预告登记、异议登记等登记类型还没有根据实践研究解决。

2 存在问题的原因分析

2.1 客观方面

2.1.1 江苏林地范围具有特殊性

登记率低的主要原因，也是根本原因，是江苏省林地范围的不确定性，即纳入政府土地利用总体规划的林地面积比例较低，导致从用途上实质已经用于林业生态建设或林业生产的林地在土地利用总体规划上尚属于耕地甚至基本农田等其他土地类型，由于林地地籍身份上的多重性，导致即使林地权利人来申请林权登记，林业部门也无法受理。甚至有些地方原来已经核发了林权证的林地，在农村土地二轮承包时，农经部门又对其核发了农田承包经营权证。无法确定林地性质的还有村旁、路旁、宅旁、水旁的四旁林，江苏四旁树的面积非常大，根据《江苏省2005年森林资源调查成果报告》显示，当时全省四旁树折算面积30.86万公顷，四旁树蓄积1572.83万立方米，占全省总蓄积的27.85%，四旁林与农田、农村建设用地等土地类型也交错或重叠，由于管辖权不好确认而导致林权登记困难。

2.1.2 林业法律体系的有关规定不完善

现行法律、法规和规章关于林权登记的规定，因滞后于物权法和林权管理实践以及过于笼统等原因，无法指导林权登记管理。一是在登记类型方面滞后。尽管抵押登记类型由国家林业局以规范性文件方式作出了规定，但林业单行法律尚未与担保法、物权法等作出衔接，并且没有将其与初始、变更、注销等登记类型统一管理。物权法出台后，为实现对物权的有效保护，对于不动产物权登记进行了统一规定，增加了更正登记、异议登记、预告登记等登记类型。这些登记类型符合权利人权益保护的需要，也符合林业生产经营实践需要，但在林业法律法规体系内，尚无具体的规定与物权法进行有效衔接，因此，其申请条件、材料要件、程序等尚无规范。二是登记管理规定缺乏可操作性。现行规章《林木和林地权属登记管理办法》的有关登记程序的规定过于简单，导致各地具体操作时在细节上出现了不同的方法。如第十条规定登记机关受理登记申请后要公告，但并未公告的内容、格式（如异议反映渠道等）、公告发生或为发生异议的处理等进行明确，实践中各地的公告从形式到内容均五花八门，有的以县级林业主管部门名义发布公告，有的以乡镇政府名义发布公告；有的公告贴在乡镇政府办公地点，有的公告贴在村委会办公地点，还有的贴在林权宗地附近；有的公告没有提供异议投诉的联系方式，有的公告完毕后并没有将公告无异议的结果形成资料存入林权登记档案。又如，关于林权登记台账没有规定统一格式和填写标准，物权法出台后，规定了“不动产登记簿”为物权的归属和内容的根据，林权登记台账没有具体规范，使其真正承担“不动产登记簿”的使命。三是有些情形法律规定缺位。如林权证遗失或者损坏时，补办林权证的程序。

2.1.3 农村经济社会发展变化快

江苏省大部分林地在上世纪林业“三定”时已经分包到户，当时也发放了老版的林权证（仅为两权，即地权和树权）至各村组，几十年过后，江苏省各地农村经济社会发生了很大变化。一是行政区划调整和村组拆分合并频次多，原来的农村集体成员范围已经很难确认；二是老版林权证仅登记了两权，要从老版权证的两权衍变成新版权证的四权，将原来核发至村组的林权证重新核发至四权各自的权利主体，权利主体的确认非常复杂；三是老版权证由于没有明确的四至界线，原来勾画的简单地标已经不复存在，要准确地进行四至界定非常困难，容易激化潜在矛盾。四是区域间四权登记不平衡与各地经济社会发展变化和林业发展的历史现实状况紧密联系。苏南地区林业“三定”时发两权林权证较多，为回避矛盾，将确认并核发林地所有权的林权证到村组较为简单易行，因此林地所有权的登记率相对较高。苏中地区发展银杏等经济林果业比较多，银杏单株价值较高，农民或其他经营者有通过申领权证保护自己合法权益的意识和需求，因此，林木所有权登记率相对高。苏北地区农民、城镇职工和各类单位等各种主体通过流转林地获得林地使用权，积极参与发展杨树产业，为防止林木被盗伐，或需要通过林权抵押融资扩大再生产，林地使用权人有主动申领林权证保护其林地使用权和地上林木所有权的积极性。

2.1.4 基础设施和技术装备落后

一是登记管理软件系统使用推广不到位和软件存在缺陷。国家林业局推广使用的林权登记发证管理系统，没有强制要求使用，有些地方还存在手写发证的情形，系统对证件的林地示意图的GPS定位坐标输入也没有作严格要求，导致有些地方手动画出示意草图，仅在图上标出了地标物或小地名。该系统也存在一些问题，如证件打印对空困难等。因为没有强制使用系统，又因其使用起来不方便等原因，实际上江苏省有些地方并没有使用该系统，有的地方甚至自行开发了一套登记系统（如苏州市），因此，目前江苏省登记平台并没有实现全省统一和信息联网共享。二是勘测技术落后。实践中，林地测绘采用手持GPS定位仪，该种仪器测量林地误差大，绘图放大后，造成实际面积与绘图面积不相吻合，无法准确登记林地面积。另外，有些四至明确的宗地，单纯语言描述于登记资料上或附图上并不能经得住时间的检验；三是林业主管部门使用的林地电子管理操作系统与国土资源管理部门的操作系统不同，林业主管部门采用的Mapinfo系统，国土资源部门采用Arcgis，两种系统的不兼容导致林业部门无法共享国土资源管理部门的调查规划成果。林地登记管理技术落后，也使林业部门无法与国土部门成果互享。

2.1.5 队伍体系不适应，管理手段落后

目前，江苏省基层林业主管部门多为大农委建制，仅有少数人员从事专职林业工作。无法承担林权登记面广量大的行政服务职能，仅能满足于应付日常工作。现有人员素质也差次不齐，无法适应林权管理政策性强、细致、规范的工作需要，所以出现了登记管理过程中的种种不规范行为。

2.2 主观方面

2.2.1 权利人角度

权利人申领林权证积极性不高，导致登记率低。农村基层林业经营主体大多为文化水平不高的农民，维权意识薄弱。江苏经济发达，大部分地区农民对森林、林地的依赖性不强，林地之间流转交易也少，部分地方林地的效益、林权的效能还未得到充分体现，导致权利人不重视申请登记。实践表明，林权证申领主体中，各类持工商资本介入林业开发的公司、大户、城镇职工居多。而这类主体大多是通过技术、资本等要素投入，规模经营林地后看到了林地的潜在效益，从而产生了申领林权证保护自身权益的需要。

2.2.2 登记机关角度

一是林业主管部门对理论和实践的研究不足。各级林业主管部门都没有理论结合实践去解决林权登记发证过程中的困难和问题。二是林业部门宣传不到位，林业经营者对通过林权登记发证维护自己的合法权益的认识不足。三是少数地方基层林业部门林权管理不严肃而失去了公信力，群众认为林权证法律效力不高，对申请登记的积极性不高。四是有些地方政府担心核发林权证后增加经济建设征占用林地的麻烦，对林业主管部门要求和加强定权发证工作支持力度不够。

3 对策建议

3.1 加快林业单行法与物权法、担保法等法律的衔接

当前，森林法正面临全面修订，借此契机，在森林法修订中进一步衔接物权法和担保法。一是明确初始登记、变更登记、抵押登记、更正登记、预告登记、异议登记、注销登记等登记类型，对这些登记类型的适用情形作基本规定。二是要前瞻性地明确登记的权利客体类型，要对权利类型进行适度细分，建议具体分为林地所有权、林地家庭承包经营权、林地使用权、林地地役权、林木所有权、林地林木抵押权等。三是对登记职权分配按照“县域属地管理”原则做初步规定。四是统一各类登记的登记簿册管理，对林权登记簿册明确其物权法规定的“不动产登记簿”的地位，明确规定其效力，按照物权保护的要求设计其应当记载的内容。五是规定林权登记过程中应当搜集归档的资料范围，及林权登记档案的公开和信息共享制度。

3.2 加紧林权登记管理专门立法

对于林权登记管理专门立法势在必行。一是在物权法实施后，林权作为不动产物权，其登记管理涉及到每个权利人的切身利益，不论是从定纷止争的角度还是从物尽其用的角度，都需要对林权的管理进行细致明确的规定。二是林权登记管理具有动态性和复杂性的特点，需要进行具体的、专门的规范。三是现行规章《林木和林地权属登记管理办法》已经不能满足规范林权登记管理的实践需求。因此，应当出台规章以上效力的制度来具体规范登记管理中的具体问题，努力实现林权登记管理统一规范。

在具体的制度设计上要充分考虑四权之间分离的现实状况，规范下列问题：一是修改现行四权同证的林权证格式，一证突出一权，其他相关权利作为必要的附属信息在权证上注明，可以分别设计为林地所有权证、林地使用权证、林木所有权证、林木使用权证，如对于林地所有权和林地使用权分离的情形，如果对林地使用权申请登记发证，则发放林地使用权证，其林地的所有权、林木所有权信息作为附属信息在林地使用权证上注明，或仅将其林地所有权、林木所有权权证的证号在林地使用权证上进行关联。二是明确不同登记类型的具体申请条件、准予登记的条件和程序。如因流转、继承等需要变更登记的情形和变更登记的具体程序，允许林地权利人、利害关系人申请更正登记情形及具体程序，林权流转后允许申请预告登记及其失效的情形等。各种登记类型的程序要具体，内容上要考虑到各个环节以及每个环节产生哪些程序性文书，如申请资料、受理时限、审核依据、办理时限、结果公开等等。不动产登记管理中，房地产登记管理已经积累了不动产登记的丰富经验，在登记的流程环节上林权登记可以将其作为参考。三是各类登记之间要相互衔接。不同的登记类型应当相互衔接，才能准确反映权利变化状况和客观事实。

3.3 加强基础设施建设和技术装备更新

一是统一登记管理的平台。在深入调研的基础上，建立功能完善的全国统一的林权管理信息系统，统一登记信息录入的规范，推行林权登记标准化。二是加强技术和设备更新，努力在勘测技术上与国土部门土地勘测技术对接，通过部门协调与国土部门实现土地管理信息的资源共享，为林地登记时的四至范围的准确勘测和登记奠定基础。三是林权登记信息实现县、市、省、国家登记机关层级之间信息共享，支持社会查询，为金融介入、林权交易安全等提供良好的行政服务。

3.4 加强队伍建设，实行登记管理人员资格管理

从法律上要求各林权登记机关配备与林权登记工作相适应的工作人员。根据初步调研，针对江苏的实际情况，应当每6667公顷林地配备一名林权登记管理专门工作人员。对登记管理人员分类加强培训，对从事林权勘测的技术人员加强勘测技术培训，对从事登记的人员加强《物权法》、《森林法》等有关法律法规的专门培训，培训后对其进行从业人员上岗资格考试，考试合格后发放上岗证书，实行持证上岗，确保工作人员按照技术规程进行勘测，按照法律规范进行林权登记，从而提高林权登记的质量，推进林权登记实现标准化，提高林业部门作为林权管理机关的公信力。

3.5 解决林权登记经费保障

林权登记发证除了对申请资料进行形式审查外，还需要通过现场勘测进行实质审查，记录林地的四至和林木等附着物的现状，工作量大且复杂，工作成本高。目前，林权登记只收5元，林权证工本费都不足。而房产登记凭设计图纸和相关资料进行形式审查，但收费却很高。过去林权登记发证的服务对象主要为林农，基于惠农角度考虑，没有规定征收林权勘测费和较高的林权证工本费。但随着林权制度改革的深入，各类社会主体从事林业生产的越来越多，林权流转频率也越来越高，林权登记的成本也越来越高，仅收5元钱工本费显然已经不能满足林权登记发证的实际需要，这也是基层林业部门登记发证动力不足的一个原因。因此，应当改革原有关于林权登记收费的规定，鉴于行政收费需要法律依据，建议在森林法修订或者就林权登记专门立法时，将林权勘测费作为林权登记发证过程中允许征收的费用，由物价、财政和林业部门共同核定标准后征收，并规定对林农的登记发证可以适度减免，因此发生的工作经费不足由财政予以补足。