将残疾人辅助器具服务纳入社会保障体系

王宏

我国有8200多万残疾人。满足残疾人的康复需求是残疾人平等参与社会活动的重要条件，配置辅助器具是其中重要的手段；逐步建立和健全与政策配套的相关制度，才能切实保证残疾人得到的服务不断完善，保证我国残疾人事业的持续发展。

1 辅助器具服务与残疾康复

所谓康复，就是使残疾人平等地参与各种社会活动，成为人类社会中的一员，实现自身价值，为社会做出贡献。残疾人的康复除靠自身的努力外，还需要社会在医疗技术、教育手段、就业方式和社会交往方面给予帮助；其中通过工程技术手段及其产品——辅助器具，如轮椅、假肢、矫形器、助视器、助听器等给以支持是重要的手段。辅助器具在残疾人康复的各个环节上都起着不可缺少、无法取代的作用。

按照世界卫生组织(WHO)制定并于2001年通过的“国际功能、残疾和健康分类”，辅助产品和技术定义为“为改善残疾人功能状况而采用适合的或专门设计的任何产品、器具、设备或技术”[1]。凡能有效弥补或代偿人体因残疾而减弱或丧失的那部分功能，以及改善其身体状况的器具，都叫做辅助器具，即凡是能够有效地克服残疾影响，提高残疾人的生活质量和社会参与能力的器具，都是残疾人辅助器具。

我国的国家标准《残疾人辅助器具分类和术语》GB/T 16432—2004/ISO 9999:2002(等同采用的国际标准)，将残疾人辅助器具分类为11个主类、135个次类和741个支类[2]，所涉及的产品上万种。美国辅助技术资源中心ABLEDATA拥有世界最大的辅助器具数据库，为各类残疾人提供25000个辅助技术和产品信息[3]。根据日本的统计，常用的辅助器具有3000多种，国内使用的也超过了1000种。

借助辅助器具，残疾人能够消除障碍，提高能力，最大程度地参与社会生活，实现人生价值。配置辅助器具投入小、见效快，并能持续发挥作用。配置辅助器具是改善残疾人状况的有效手段。

根据第二次全国残疾人抽样调查数据，我国残疾人占总人口的比例为6.34%，共有8296万[4]。他们是社会中特殊困难群体。根据国家有关部门的统计，我国贫困人口中，残疾人的比例接近50%。在发达地区以及大城市，残疾人占需要救助人群的80%以上。贫困既是残疾的根源也是残疾的后果，残疾使他们减少了社会活动参与，失去了维持生计的手段，加剧经济紧张，反过来又加重了贫困，不仅影响到个人，而且影响到整个家庭。

世界发达国家的统计表明，70%以上的残疾人可以通过医疗、康复、能力训练和配置辅助器具提高能力、改善状况，实现不同程度的就业，成为社会财富的创造者。不到30%的残疾人，主要是重症肢体、智力、精神残疾和多重残疾人，需要由社会提供护理辅助器具和基本养护保障。

2 国内外辅助器具服务状况

为残疾人提供辅助器具服务已经成为社会发展和社会文明的标志，为功能障碍者提供辅助器具配置体现了社会对弱势群体的关怀。目前，辅助器具的产品研发和应用推广越来越受到重视，已经作为各国政府提供社会福利的主要组成部分。在发达国家，虽然服务体系的建设和相关政策依据国情有所差异，但服务理念已经深入人心并成为社会共识。配置辅助器具的经费纳入了各级政府预算，企业和社会公众为残疾人配置辅助器具的捐赠也成为越来越普遍的行动。在欧美和日本等发达国家，公园、商店、博物馆随处可见进行活动的残疾人，很多是重度和综合残疾者，但他们能够自如地到达想去的地方，并做他们能做的一切事情。在一些发展中国家，也可以看到各种形式的辅助器具应用。

残疾人康复服务起源于北欧。欧洲很多国家实行社会福利政策，尤其是北欧各国。在那些国家，残疾人许多福利不需要评估申请人的经济能力，只要对其残疾情况进行评估，符合条件就可以得到政府的资助或补贴，得到需要和适合的辅助器具。这些国家的法规和制度也很健全。

美国也是一个社会福利型国家，注重社会公平，通过一系列法律条文解决了社会低层人群的社会福利和保障问题。美国的社会保障体系经过几十年的发展，已经较为成熟和完善。社会保障体系能够保障残疾人的基本生活，对残疾人生活方方面面的需求也有较广泛的覆盖。美国的社会保障是以收入衡量为基础的，只有当残疾人的收入无法满足其基本需求时，才能够享受到政府的救助或福利。比如，辅助器具的购买、无障碍改造等，申请政府资助或补贴需要进行经济能力评估，满足条件才能获得帮助。这不同于欧洲许多国家的社会保障。美国的社会保障体系相比欧洲能够更好地体现社会公平和效率，较为注重对弱势群体的基本保障。

日本学习欧洲的康复服务理念，采用美国的福利制度，形成自己的社会保障体系。2000年制定并实施《介护保险》法规后，日本的康复事业得到巨大发展，残疾人及老年人的辅助器具服务得以解决。但在实施几年后反思，政府及各方的投入过大，负担较重，因此对一些制度又进行调整，《介护保险》也重新修改。

改革开放以来，我国的残疾人事业取得了令世界瞩目的发展，残疾人保障法等相关法律相继出台，残疾人就业、入学率大幅度上升，政府和社会对残疾人事业的投入逐年加大，残疾人的状况逐步好转，残疾人康复和扶贫等工作已经纳入国家规划。

残疾人辅助器具服务从1992年正式纳入国家计划，经历了“八五”、“九五”、“十五”和“十一五”4个五年规划，为残疾人提供各类辅助器具千万件以上。尤其从“十五”期间开始，国家从彩票公益金中划拨了专项经费用于贫困残疾人配置辅助器具，并带动了各地政府相应的投入，从而扩大了残疾人的受益面。但由于我国社会保障体系建设滞后，多数残疾人还不能享受系统的基本救助。因此，残疾人的整体状况与社会整体水平的差距正在加大，迫切需要国家纳入政策的制定和社会保障体系的建设统一规划。

3 我国辅助器具服务存在的问题

各类辅助器具涉及残疾人康复、求学、就业和生活各方面，是帮助残疾人补偿功能、改善状况最直接有效的手段，也是一项基础性的服务。根据测算，80%以上的残疾人能够借助各类辅助器具改善状况。这种需求可分为显性的和潜在的，随着信息畅通、技术发达和经济改善，潜在需求将逐步转变成显性需求。由于残疾人普遍贫困、购买力低、出行不便、信息不畅等多种原因，根据中国残联2005年的一项调查，我国残疾人辅助器具的基本配置率城市为8.06%～12.37%，农村仅为1.51%～1.73%[5]。

3.1 政策和相关制度建设 我国地域辽阔，地方经济发展不平衡，但是各地政府对开展残疾人服务的投入并不与经济发展相一致。以残疾人辅助器具服务为例，有些经济欠发达的省份，无论是残疾人个人获得的资助还是对服务机构的投入都远远超过了有些经济发达省份。地方政府的重视与投入程度与地方残联的工作状态直接相关。领导层的状况及能力都能够影响政府对残联工作的重视程度和经费投入的额度。对残疾人事业的投入并非直接与地方经济和残疾人人口挂钩，存在很大的不确定性。

3.2 辅助器具服务投入 我国辅助器具产品种类只占国家标准品种1/3弱，技术含量较高、涉及环境无障碍、帮助实现生活自理和文体娱乐等类别的产品基本缺失。目前，政府主管部门还不清楚辅助器具产品产业的特殊性，没有认识到政府应当对产品研发予以投入和扶持。

在提供服务方面，对辅助技术和辅助产品的认知与国际相比存在明显的差距。对产品缺乏了解，不清楚相关的技术和服务的流程；经费投入也有限，基本停留在救助上，即为最贫困的残疾人提供最基本的少数几种产品上，经费投入缺乏持续性和稳定性；既没有覆盖所在地区的各类有需求的残疾人，也很难兼顾每个残疾人的差异。对开展服务也需要经费投入这个问题基本没有认识，导致了服务难以深入、机构难以维持。

残疾人保障法要求，政府对残疾人获得辅助器具提供支持。但是由于缺乏配套的相关条例，难以确保其可操作，只能是政府从财政中拨出专项资金用于救助。目前我国只有《工伤保险条例》将职工工伤后的康复和辅助器具配置纳入报销范畴，但没有出台对服务机构和服务流程的相应规范要求，对予以报销产品也规定不够明确；操作的不规范也导致了经费投入与实际得到的服务之间存在很大差距，浪费了本来就有限的资源；伤残职工的利益难以保证，服务机构也难以通过规范服务和提高质量来参与竞争。辅助器具服务尚未真正纳入社会保障体系。

4 对辅助器具服务纳入社会保障体系的思考及建议

我国的社会保障体系随着国家所有制结构、经济体制、分配方式和对外开放的深化改革，也进入了快速发展阶段。建设符合中国国情、与经济发展相适应，又能够最大程度保障社会成员基本需求的社会保障体系，是一个较长的过程，也是需要认真探讨和不断总结的系统工程。

辅助器具的应用能够让更多残疾人提高功能状况，促进社会融合，减轻社会负担，能够让他们更加自尊、自立，更好地融入生活的各个方面。辅助器具服务在我国起步较晚，相关的法规和制度还有待建立，整体社会保障体系还欠完善，人们对辅助器具的认知还有欠缺，研发和生产还处于初级阶段，因此需要政府的投入和关注，将具有中国特色的残疾人康复服务纳入社会保障体系，才能推动这项事业的发展，使残疾人能够得到更多具体的服务。经过一段时间的摸索，根据国外发达国家的发展情况，必须要找到符合中国国情的模式。

4.1 制定并完善法规 国家要以残疾人保障法为基础，尽快出台涉及残疾人民生问题的法律法规；在国家制定其他相关法律时，也应增添维护残疾人权益的具体内容，形成较为完善的残疾人权益保障法律法规体系，为残疾人依法维权提供保障。法律条款要详细，具有可操作性；特别要加强与有关部门的协调与配合，加大执法和检查工作力度。

当前，要用制度保障残疾人事业的投入与国家、地区的经济增长同步；用规则确保相关服务机构得到基本运营条件，并规范其建设；用条例确保残疾人获得的扶持和服务不断扩大覆盖面、适应残疾人个体的差异需求。制定相对完善的政策及其配套的各项制度，能够切实保障残疾人事业以人为本、全面协调可持续的科学发展。

4.2 残疾人社会保障制度化 社会保障程度的高低，固然取决于社会经济发展水平，也与社会保障的制度安排有关。美国残疾人事务管理的重要经验之一，就是社会保障制度化。如在美国社会安全制度中，除面向全体社会成员的社会保障制度外，专门面向残疾人的保障制度有“老年、残疾人及未亡人保险制度”、“残疾人或失去工作能力者的保障福利制度”。这些制度确保了残疾人在享受全体社会成员共同享受的各项保障政策的同时，满足了残疾人的特殊需求。我国针对残疾人的社会保障，尤其是针对无业和重度残疾人的社会保障问题，尚未纳入全民社会保障体系，只能由各级残联在力所能及的范围内研究解决，结果是发展不平衡，地区差异大，残疾人状况差别明显，易形成各种矛盾，甚至形成不稳定因素。

要将残疾人的一般需求纳入政府职责和相关规划统筹解决，而不是由残联包揽一切。残联要加强调查研究，摸清残疾人的底数，了解其实际需求，掌握真实情况，做好基础工作，为领导和有关部门决策提供依据。

4.3 利用社会资源进行辅助器具服务 辅助器具服务是个性化服务，而且要由专业的机构提供。要充分挖掘社会资源，吸收社会力量，支持社会组织为残疾人提供服务。这些组织贴近残疾人，所提供的服务能根据残疾人的实际需求灵活多样，务实高效。充分发挥社会力量服务社会，有效弥补了政府服务的缺失，减轻了政府的负担，以较低的成本满足了较大范围内的社会需求。这种运行、管理模式为我们加强和改进对残疾人的服务提供了有益借鉴。当前，在保障体系没有完善的前提下，利用残联的现有体制和机构实施辅助器具服务还是行之有效的。各级残联应加强与社会民间组织的沟通和联系，大力扶植一批民间组织，探索多种形式服务残疾人的新模式。残疾人服务机构建设要明确功能定位和建设标准，以就近就便为残疾人提供切实有效的服务为出发点和落脚点。同时要统筹规划，合理布局，确保在每个街道、乡镇建设一个残疾人服务机构。随着体系的完善，政府将充分挖掘社会资源，调动各方面优势力量，实行政府买服务的形式。

4.4 为重症残疾人的特殊需要提供重点的辅助器具服务 重症残疾人由于严重功能缺失，生存条件非常痛苦，需要用特殊的保障来满足他们的基本需求。在发达国家，残疾人不管是在由国家兴办的专门康复机构免费抚养、日托式免费教育和照料，还是家庭护理，都会得到国家的全额补贴。

在专门康复机构和福利设施有限的情况下，重症残疾人还是以家庭护理的形式为主。在我国，智力残疾人的父母最痛苦的是，他们一旦老去，自己的残疾孩子怎么办。很多聋儿或脑瘫儿童的父母为了照顾残疾的孩子，被迫辞去工作，导致全家的生活水平大幅度下降。因此，需要为重症残疾人提供缓解残疾附带的进一步损伤、改善生存状况的特殊和定制的辅助器具，同时也要为护理人员提供减轻劳动强度，避免损伤的护理用辅助器具。

4.5 建立辅助器具专项基金 由于经济条件所限，我国在相当长的一段时间内对残疾人事业的投入与需求会存在差距。但是通过加速制定各项条例，可以使有限的资金发挥最大的效益，使资助更具可操作性，还可以扩大资助范围，体现社会公平。目前地区和人口分布造成的辅助器具需求差别很大，而且辅助器具服务越来越细化、专业化。随着辅助器具服务深入发展，今后将不可能按现有的计划为残疾人配置辅助器具，而要按各地实际需求情况进行配置。经过这些年辅助器具服务的开展，各级政府也形成了一定的专项资金投入。因此，建议由国家建立辅助器具服务专用基金，除中央财政投入外，将每年专项资金、社会募集资金、部分就业保障金等集中使用和积累。这部分资金将用于重症残疾人和残疾儿童的辅助器具配置；向西部地区支援和调剂配置；开展辅助器具专项服务等。同时要加大研发和推广辅助器具应用的投入；加大对辅助器具知识的宣传力度；加强对辅助器具服务人员的业务培训。

根据《世界残疾报告》的观点，残疾是每个人一生中一定会经历的体验。帮助残疾人就是帮助我们自己，也是社会文明进步的标志。我们的社会主义国家是以实现全体人民的富裕幸福为建设的根本目的，残疾人事业还滞后于经济和社会发展，各级政府要给予更多的关心和支持，让残疾人共同享受到经济发展带来的现代文明和富裕生活，共建和谐社会。

[1]朱图陵.辅助器具与辅助技术[C].中国残疾人康复协会2005年国际康复论坛论文集康复工程分册,2005:36-40.

[2]残疾人辅助器具分类和术语[S].GB/T 16432—2004/ISO9999:2002.

[3]卓大宏.中国康复医学[M].北京:华夏出版社,2003:588.

[4]第二次全国残疾人抽样调查办公室.第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册[M].北京:华夏出版社,2007.

[5]残疾人“人人享有康复服务”指标课题组.中国残疾人“人人享有康复服务”康复资源和康复需求与服务状况调查报告[R].2005.