重构法律体系 重组执法队伍打通食用农产品安全监管最后数公里

邓 勇，肖 颖

（1.重庆市动物卫生监督所，重庆 401121；2.重庆市动物疫病预防控制中心，重庆 401147）

“国以民为本，民以食为天，食以安为先”，食品安全关系广大人民群众身体健康和生命安全，关系到新时期国民经济的健康发展。食品安全涉及的食品种类和范围非常广，但从人们的饮食结构来看，人们每日食用的绝大多数是食用农产品，许多加工后的食品其原材料也是食用农产品，因此，食用农产品的安全必然成为了食品安全监管的重点。《食品安全法》规定：“食用农产品的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。”《食品安全法》主要调节的是食用农产品后续流通及农产品之外的食品，而食用农产品的安全主要由《农产品质量安全法》及相关法律法规来调节。在农业的法律法规中，《农产品质量安全法》是统揽农业领域农产品安全的一个规定较为原则和宽泛的法律，具体对种植产品、动物产品、水产品三大类食用农产品安全进行规范的是一些专业性较强的法律法规。在食用农产品的生产环节，国家层面以农业部门为执法主体的法律法规达40多部，涉及农产品安全、种子、肥料、农药、兽药、饲料、种畜禽、动物防疫、植物检疫、农业生态环境保护等。涉及食用农产品安全监管工作的法律法规制订时间跨幅长，执行部门间跨幅大，执行部门内跨幅大，执法主体不一，同时，这些法律法规的执行对保障体制、执行机制也有着较高的要求。如果部门间、部门内执行机制不健全，权责不统一，多部门多法规执行衔接不上，人、财、物等保障措施跟不上，将难以确保食用农产品安全监管工作的顺利开展。

食用农产品安全监管问题主要有哪些？以动物产品消费为例：一个消费者买了一块猪肉，觉得颜色不对劲，可能有质量问题，就去找卖肉的讨说法，最后闹到了管理市场的工商部门那里，工商部门的同志说：肉的质量问题应当去找负责检疫的动物卫生监督机构。动物卫生监督机构的同志看过猪肉之后，告诉他们这不是动物疫病的问题，应当属于肉品品质问题，应当去找负责定点屠宰品质检验监管的商务部门。商务部门的同志看过猪肉之后，告诉他们这有可能是饲料或兽药的残留问题，应该去找负责饲料兽药使用监管的畜牧兽医主管部门。到了畜牧兽医局，相关负责同志看过猪肉之后，告诉他们执法的事他们已经委托给了农业执法大队。农业执法大队的同志看过猪肉之后，告诉他们：这肉的事还得找动物卫生监督机构。前面这一事例笔者多次遇见，还有的消费者拿着肉去找卫生部门、质监部门、食药监部门和相关检验机构，但大都没能得到很好的解决。这或许就是大家经常戏称的“七八个大盖帽管不了一头猪”的真实写照。

由于农产品安全监管问题涉及农业、商务、工商、质检、食药监、公安等多个部门，笔者准备从农业部门执法角度、多部门执法角度、行政执法与刑事司法衔接角度这三个方面，来分析思考食用农产品安全问题。

1 从农业部门执法角度来思考食用农产品安全问题

1.1 农业部门执法中存在的几个问题

1.1.1 大综合的农业综合执法模式不适应农产品安全监管的需要

目前，国家层面主要推行的农业综合执法是将法律授权给行政主管部门的执法工作交由农业综合执法机构执行，与法律单独授权给专业执法机构的执法工作相分开，综合执法机构的执法横跨了三个相对独立的行业，即种植业、养殖业和水产业，其它的植物检疫、动物检疫等由单独的机构实施。那么，这里面就存在两个问题，一是在农业部门内部，每一类食用农产品的质量安全均由两支队伍负责。植物产品的质量安全由农业综合执法机构、植物检疫机构共同负责，动物产品的质量安全由农业综合执法机构、动物卫生监督机构负责，水产品的质量安全由农业综合执法机构、水生动物检疫机构负责。二是目前植物检疫机构在乡镇一级有农技站，动物检疫机构在乡镇一级有畜牧兽医站，水生动物检疫机构在乡镇一级有水产员，而综合执法机构在乡镇一级缺少机构和人员。2011年，河南双汇“315”事件曝光“动物产地检疫人员在产地检疫时没有检瘦肉精，导致瘦肉精生猪凭证一路过关”，其实在一般情况下，按照现在的法律授权和职能划分，动物产地检疫人员并不负责“瘦肉精”等投入品的监管职责。

1.1.2 基层执法保障体制不健全，执法队伍整体力量薄弱

农业行政执法工作有着与其它行业执法工作不同的特点，那就是法律法规多，涉及面广，管理对象多且分散，工作量大，专业性强，违法行为确定具有高技术性和复杂性，违法行为后果具有不确定性和扩散性。目前的农业执法队伍建设与其承担的责任不相匹配，整体力量薄弱，整体执法水平、专业水平与其承担的食品安全职责仍有较大差距。

当前，农业执法的重点在农产品生产环节，要加强“田间到餐桌”，特别是“田间”的监管，如果不在人、财、物上向基层投入，基层执法将难以有效开展到位。目前，乡镇一级的农技站和畜牧兽医站，尽管有机构有人员，但执法人员素质偏低，人员待遇差，工作经费欠缺。2011年，河南双汇“315”事件曝光的动物产地检疫人员在产地检疫时乱收费，检查站执法人员在检查时乱收费，这里面除了存在执法规范的问题外，也反映出基层农业执法机构“以收费养站”等深层次的问题。如果待遇低，工作经费缺失，又怎能留住和吸引高素质的人才？

1.1.3 简单的实施基层畜牧兽医综合执法将影响动物疫病防控工作

以养殖领域的监督执法为例，由于目前食品安全形势越来越严峻，大家都在考虑如何解决兽药使用监管、饲料投入品监管工作中的缺位和空位问题。目前，动物卫生监督执法队伍是这一领域中唯一一支较为稳定和健全的执法队伍，这就使得大家都在考虑增加它的职能问题，即由它来实施畜牧兽医综合执法。但是，动物卫生监督机构和乡镇畜牧兽医站的工作重点是防控动物疫病，其人、财、物的资源是按照2005年兽医管理体制改革的要求来配置的，且本就有差距，如果要考虑增加近一倍的职能职责，就必须一并考虑人、财、物资源的重新配置问题，不能只把大量的职责一交就完事，最后出现严重影响动物疫病防控的局面。同时，还必须注意防止出现“上下左右机构设置及职能不一，国家层面更没有机构”的不利局面。

1.2 加强农业部门执法工作的对策及建议

目前，在畜产品安全监管方面，大家都较为关注“瘦肉精”的问题，但“瘦肉精”只是众多禁用药品的一种，禁用药品也只是影响动物产品安全的一类因素，对于所有问题的防范，我们并没有做好充足的准备。农业部门内部出现的多头执法，执法权限划分不明确，以及基层执法力量薄弱，在很大程度上造成了无法有效对农产品从生产到消费实施全过程监管，农产品安全及投入品监管中的严重隐患也无法排除。

1.2.1 在农业系统内分领域组建农业执法队伍

农业部门内部执法队伍的最佳组建方式，应当是采用条块结合方式，“相对”集中行政执法权，将法律授权给行政主管部门的执法工作与法律单独授权给专业执法机构的执法工作在不同农业领域相结合，充分利用种植业、养殖业在乡镇一级均有队伍这一优势，将农业部门全部执法权限交多支队伍执法，由每支队伍对各自领域的农产品安全负责，对每一类农产品从生产到流通、加工、消费等各个环节实施有效监管。同时，不能只考虑在畜牧兽医领域搞综合执法，应当将其它领域一并综合考虑，否则，即使农业部下了决心，在地方上也难以展开。因此，笔者建议，在种植业、养殖业和渔业领域各组建一支执法队伍（渔业领域执法队伍可与养殖或种植业领域执法队伍并建），种植业领域的执法队伍对种植的农产品安全负责，养殖业领域的执法队伍对畜产品质量安全负责，渔业领域的执法队伍对水产品的质量安全负责。

1.2.2 组建好各级农业执法队伍

为适应全国农产品大流通的局面，对于各级、各地农业执法队伍的建设，必须考虑采取全国一盘棋，上下一盘棋的组建原则。一是县一级农业系统内在种植、养殖、水产领域组建综合执法队伍。如养殖业领域的执法队伍在动物卫生监督机构基础上组建，由其综合行使法律法规授权给养殖领域农业部门所有的执法职能，对外综合行使行政执法权，涉及动物防疫检疫、兽药、饲料等，由其对畜产品的生产全过程质量安全负责。省市一级均参照此模式进行组建，同时，鉴于其承担的责任大大增加，可考虑提高其行政级别。二是国家层面必须建立相应的农业执法机构。如在养殖业领域，原先没有国家动物卫生监督所，已严重影响了全国动物卫生监督工作的开展。三是乡镇一级是队伍建设的重点。要使工作重心下移，监督重点到基层，充分利用乡镇一级有农技站和畜牧兽医站的优势，健全农业基层监督执法体系，完善派出机构建设。可在农技站、畜牧兽医站增挂监督分所的牌子，实行“两块牌子，一套人马”，解决其执法身份合法性问题。

1.2.3 健全农业执法工作保障机制

本就存在较多问题的农业执法队伍，考虑让其承担、承揽最重的食品安全监管责任，其前提是国家层面必须要在公共资源配置上，充分考虑农业执法队伍建设、执法工作开展的需求，解决好人、财、物等各项保障措施，做大做强农业执法。在各个层面执法队伍的建设上，重点要对基层的执法队伍建设和日常工作运行，给予重点的关注和支撑。笔者在考虑本文中农业执法队伍应当承担更多的食品安全执法监管责任的观点，特别是动物卫生监督机构承担更多的监管职责方面，与其它省市同仁进行沟通时，遭到绝大多数人的反对，他们的理由主要是——“目前的农业执法队伍在人力、财力保障方面太弱，无法承担更重的职责”。

2 从多部门执法角度来思考食用农产品安全问题

食用农产品在从“田间到餐桌”的过程中，商贸、工商、质监、食药监等部门对其后续流通均负有监管职责，在不同的环节实施监管。

2.1 多部门实施农产品安全监管中存在的几个问题

2.1.1 商贸部门与农业部门在确保生猪质量安全方面没能较好的整合力量

按照《生猪屠宰条例》的规定，商贸部门负责监督屠宰企业实施肉品检验，其肉品检验具体内容包括：“传染性疾病和寄生虫病以外的疾病；有害腺体；屠宰加工质量；注水或者注入其他物质；有害物质；种公、母猪及晚阉猪”。在2011年双汇“315”事件中新闻媒体报导：“南京市定点屠宰环节没有检测瘦肉精，但是有合法的动物产品检疫证明可以上市”，面对一边倒的批评，南京动物卫生监督所的同志称：“我们的职责范围就是检传染病和寄生虫病，瘦肉精不是我们的监管范围”。南京市商务局的同志称：“在屠宰场监管的只有农业部门的检疫人员，我们是发现问题再来进行协调，再指导，一般的工作都是这样”。这一事件实际上已把两个部门陷入比较尴尬地步，商贸部门有负责监督企业实施有害物质检验的法律授权职责，但是它无人派驻定点屠宰场；向定点屠宰派驻了动物检疫执法人员（官方兽医）的动物卫生监督机构，并没有检查瘦肉精等违禁药品的法律授权。

无法回避的是，商贸、农业两个部门已在动物产品监管职能上出现了交叉。一是商贸部门不仅在一线缺人执法，而且它没有技术支撑机构，而农业部门在省、市、县三级均建有动物产品的疫病诊断、兽药残留检验的实验室。一省级商贸部门在2007年三聚氰胺事件发生后，立即与省级农业部门协商，请求将品质检验监管职责交给农业部门。二是品质检验看似可以与初级食用农产品安全分开，而实际上难以有效分开，包括屠宰流程中的动物检疫程序与肉品的品质检验程序也已出现交叉，这也给后续监管造成了严重的影响。不仅是消费者，包括相关职能部门在流通环节对动物产品到底存在哪一类问题区分都比较困难，这些动物产品是动物疫病问题、残留问题，还是品质问题？是通知商贸部门来检验处理？还是通知农业部门、动物检疫机构或农业综合执法机构来处理？

2.1.2 在食用农产品后续流通监管方面存在的问题

《食品安全法》授权工商、质检、食药监等部门对食用农产品的后续流通实施监管。如对于动物产品的后续流通，《食品安全法》释义中解释到：“在加工生产环节，由质检部门负责；在流通（市场）环节，由工商部门负责；在餐饮服务环节，由食药监部门负责；发生在食品安全法规定的食品生产、流通、餐饮服务三个环节以外的，由动物卫生监督机构负责”。2011年双汇“315”事件中，新闻媒体在对大批吃过“瘦肉精”的“健美猪”通过层层关卡进入南京的菜市场进行揭露后，最后对工商部门进行了非常肯定的报导，报导了工商部门加强了市场的监督检查，运用快速检验箱进行快速检验。而实际上，工商部门非常“到位”的执法工作，实际上也并不能阻止这些“瘦肉精”猪肉进入南京市民的菜篮子。工商部门在食用农产品的后续监管中，能够起到一定的作用，但作用肯定是有限的，而且必须要考虑部门强力配合的问题。此外，《食品安全法》在规定多部门监管农产品后续流通的职责上非常原则，缺乏可操作性，现在各地已出现了不同的理解，如有的省市工商部门基本上拒绝了对农产品的后续流通实施监管。

尽管国家层面多个部委为了确保食用农产品安全，采取了非常多的措施，但由于食用农产品安全监管的高度专业性和复杂性，严重制约了多部门监管工作的开展。首先是没有一支主导力量。现在谁是食用农产品安全监管的主导力量，并没有明确说明，概念也较为模糊，但可以肯定的是商贸、工商、质检、食药监等部门在食用农产品安全监管上，均不可能成为主导力量。其次多部门缺少技术支撑。无论是工商、质检、食药监等部门没有主动寻求也好，还是无法寻求也好，它们缺少专业执法队伍的技术监督和检疫检验支撑，工商、质检、食药监等部门需要自己进行专业性检验，检验的结果也不能共用并实施追溯，造成资源的极大浪费。如在动物产品安全监管上，动物产品可能涉及上百种动物疫病和药物残留，其质量安全问题专业性非常强，国家层面不可能给农业、商务、工商、质检、食药监等部门每支执法队伍均配备大量的专业人员和设备。三是多部门之间并没有形成合力。各部门平时就每一类食用农产品流通监管的具体问题，缺乏深入研究，对打击经营加工伪劣食用农产品的违法分子，也没有形成黑名单等制度，更没有从采取法律手段和行政管理手段方面共同采取措施。

2.2 加强多部门监管的对策及建议

2.2.1 以农业执法队伍监管为主线，贯穿食用农产品生产加工销售的全过程

后三聚氰胺时期，各执法部门均不再积极争取责任重的职能，而是清理职责，减少责任，但食用农产品安全关系到食品安全的大局，必须要有部门勇于站出来。食用农产品问题的高专业性和复杂性，意味着对食用农产品监管，多部门不可能采取接力跑的方式，因为这一棒农业部门交不出去，后面的队伍也接不了。现在必须要旗帜鲜明的大力推动农业执法，要以农业执法队伍为主线，由这支队伍确保食用农产品安全为已任，发挥其专业执法的优势，采取各种有效措施，将监管贯穿食用农产品生产加工销售的全过程，实施从农田到餐桌的全程监管。食用农产品生产过程的监管由农业执法队伍负责，食用农产品加工流通销售等过程，由农业执法队伍配合工商、质检、食药监、商务等部门完成。

2.2.2 充分发挥其它执法部门行业监管优势，多部门配合共同确保食用农产品安全

各部门各负其责，密切配合，对食用农产品生产、加工、销售实施全过程监管。一是要充分发挥多部门的行业监管优势。发挥工商部门对市场环节、质检部门对加工环节、食药监部门对餐饮环节、商务部门对屠宰环节的监管优势，农业部门做好与它们的对接。二是多部门共同考虑食用农产品从生产的安全到消费者消费的安全问题。农业部门重点考虑如何在农产品生产过程中，组织好各级、各地农业部门的执法资源，把好每一类食用农产品的生产关；多部门共同考虑如何充分发挥工商、质检、食药监、商务等部门在食用农产品加工流通销售等过程中的重要作用。三是共同议定如何通过农业部门的技术监督优势来配合工商、食药监、商务等部门发挥其行为监督的优势，解决工商、质检、食药监、商务等部门技术支撑薄弱的后顾之忧，从而达到技术支撑资源综合利用。四是共同议定在食用农产品后续环节怎样采样，怎样综合利用检验结果，怎样建立违法经营者黑名单，真正让这些违法分子一次违法、终生出局等问题。定期召开例会，通报情况，讨论共同解决存在的问题。五是国家层面对属于商务部门监管的品质检验工作进行进一步研究，对是否考虑纳入农业部门监管范围进行利弊方面的分析。如品质检验纳入农业监管范围，可考虑将流水线上的检疫程序与品质检验程序合并，由官方兽医监督企业检验人员完成，最后由官方兽医出具检疫证明。

2.2.3 多部门共同强力监督生产者担负起农产品安全责任

安全的农产品是生产出来的，生产者是农产品安全的第一责任人。我们只有通过农业执法队伍的强有力建设，农业、工商、质检、食药监、商务、公安等部门的强有力配合，形成合力，强化监管，督促生产者将农产品安全的各项要求纳入其管理制度中，担负起农产品安全责任，农产品安全生产才能得到保障。通过多部门的合作，共同努力，强有力地通过监督执法来维护生产者、经营者、消费者合法权益，并促进平等、公平、公正。如果加工经营伪劣农产品的行为得不到及时制止，对于合法经营者就是不公正，消费者的健康就无法得到保证，如果监督执法比较到位，则违法者将得到应有惩治，同时教育其他的生产经营者，使大家守法经营，那么大家就处于一个平等公正的环境中，各方面的权益也将依法得到维护。

3 从行政执法与刑事司法衔接角度来思考食用农产品安全问题

对于行政执法与刑事司法衔接的问题,国家层面无论从法律法规，还是从最高检、最高院、农业部、公安部的相关文件中，均对此提出了严格的要求，发出了强烈的信号。农业部在2011年《关于加强农业行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》中提出：“加强农业行政执法与刑事司法衔接工作是严厉打击农业违法行为的迫切要求和重要手段，事关依法行政，事关农资市场秩序维护和农产品安全，事关农民和消费者合法权益保障”。今年以来，在全国范围内公安部门强力开展打击加工经营病害动物产品违法行为专项行动。但目前最大的问题是“如何衔接”？如何应对在食用农产品领域违法事实已经触犯刑律，但最终被追究刑事责任的违法分子少之又少的局面。笔者曾多次与司法部门的同志共同研究打击加工经营病害动物产品违法行为行政执法与刑事司法衔接的问题，但现实情况是这一问题难以在省市层面得以有效突破。

3.1 行政执法与刑事司法衔接中存在的问题

3.1.1 追刑界限模糊。《刑法》第一百四十四条规定立案追诉标准对使用“瘦肉精”等禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品有较为明确的规定，追刑界限比较明显，使得司法部门能够大量追查双汇事件涉刑人员（当然这也与这一事件影响太大有关系）。除此之外，《刑法》第一百四十条、一百四十三条规定的追刑界限模糊，经营哪一种伪劣食用农产品违法行为是否涉刑没能较好的定性，没有制定详细的立案追诉标准。《刑法》第一百四十条规定“生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，……”。首先是《刑法》第一百四十条是否适用于食用农产品？如果适用，经营病害动物也在此范围内，那么，注水动物算不算？生产经营抗生素超标动物、休药期内的动物算不算？农药超标的蔬菜、水果算不算？药物超标的水产品算不算？要超过什么样的标准才算伪劣产品？哪些适用于行政法规来调节，哪些适用刑法来调节，如何区分犯罪与无罪？是运用行政执法手段来应对一般的违法分子，还是动用司法手段来对付触犯刑律的犯罪分子？

3.1.2 产品鉴定难。以动物产品鉴定为例，也许是由于动物产品涉及动物疫病、残留和品质等问题，涉及多部门，现在鉴定什么、谁来鉴定、怎么鉴定都没能弄清楚，导致国家层面没有制定《病害动物产品鉴定技术规范》。而国家层面没有这些规范，基层执法不能区分“可食用”和“不可食用”，“合格”和“不合格”，“病害”和“非病害”，就无法对动物产品定性，也就无法对经营者的经营行为定性，无法对加工经营病害动物产品违法行为通过行政执法和刑事司法手段来有效加以打击，严重影响了动物产品流通后续监管工作的开展。此外，“不符合卫生标准的食品”必须由省级以上卫生行政部门确定的机构进行鉴定，那么，究竟哪种情况下的食用农产品属于“不符合卫生标准的食品”，也缺少法律法规进行明确规定。

3.1.3 公安机关介入难，行政执法机关取证难。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实……涉嫌构成犯罪，必须依照本规定向公安机关移送。”这一规定看似较为明确，但在实际工作中不同部门的理解差异却较大。农业部门在查处违法行为过程中，很多时候取得的证据只能从常理的角度推断该行为涉嫌构成犯罪，往往想移送但公安部门不接，公安部门提出必须“证明”其构成犯罪。这就导致处于一线的农业部门不仅要面对追刑界限、产品鉴定、行为定性等问题，还要面对取证难的问题。以经营病害动物产品为例，目前，只要是从事病害动物产品经营的不法经营者，一般情况均不止短时间从事这种非法行业，笔者认为，只要是涉及这个非法行业的，包括那些长期收购加工的经营者，以及长期售出病死动物的养殖场，绝大部分应当涉刑。而面对这些违法犯罪分子，通过农业部门的取证手段，大多取不到足以证明其犯罪的证据，一般情况下只能依靠现场查获的病害动物来计算货值，至于他们之前加工销售了多少，农业部门基本上查不出，没法向公安部门移送案件，或者是公安部门不接收。在这种情况下，一边是新闻媒体报导：“有关部门打掉了一加工经营病害动物产品的窝点，对违法分子进行了严处”，老百姓看后大快人心。而另一边是违法分子只被处罚数千元，盘算着再去买卖多少病害产品把被处罚的钱找回来。当然，这一问题目前已得到了较好的改善，公安部已在全国范围内开展了打击加工经营病害动物产品违法犯罪行为的专项行动。但是，笔者更多情况下考虑的是公安部门专项行动过了之后怎么办？

3.1.4 执法责任追究难。近期，在双汇事件后，国家层面一再强调，对不按规定移送司法部门的行政执法机关，要严厉追究部门领导责任。实际上，在《行政处罚法》《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中，均有对执法人员因为“不移送”而构成犯罪的规定，《刑法》第四百零二条更是规定：“行政执法人员对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。”应当说，现有的法律法规对行政执法机关对涉嫌犯罪的相对人移送司法机关方面有许多严格的规定，但在实际工作中，并不是行政执法机关不想移送，而是很多时候，行政执法人员、公安干警、政府各个部门及社会各界，均对那些制售伪劣农产品的违法分子深恶痛绝，但由于追刑界限、移送界限太模糊，加之以业务部门之法取犯罪分子之证太困难，鉴定太困难，造成这些严重损害广大人民群众健康的违法分子长期得不到应有的惩处。这么多年，又有多少行政执法人员因为没有“移送”而受到行政处理或是承担刑事责任的情况发生？同时，这一现象还可能引发连锁反应，即执法责任难以追究，将进一步导致执法职责难以有效履行。

3.2 加强行政执法与刑事司法衔接工作的建议

在食品安全监管工作中，要充分发挥公安机关的“拳头”作用。一是在国家层面完成食用农产品追刑界限的界定和立案追查标准的制定，对经营不同农产品的不同情形进行较明确的规定。二是建立公安机关先行查处机制，只要能从常理的角度判断当事人涉嫌食品安全犯罪，就必须由公安机关采取刑侦手段进行追查，充分发挥其能够实施司法侦察的优势，确保利用司法的手段来对付食品安全犯罪分子。三是公安机关可设置食品安全监管专职人员。专职人员不仅要在食品安全事件发生的第一时间赶到现场，对需要实施先行侦查的，坚决控制人员，先行追查，还要在平时工作中保持与相关行政执法机关的密切联系，参加对重点场所的检查，以及对生产者集中的宣传和相关部门联系研讨会等。

4 对于加强食用农产品安全监管的综合性建议

2012年1月6日，国内权威机构发布《2011—2012中国饮食安全报告》称：“80.4%的人对当下的食品没有安全感,大家最不放心的是熟肉制品,其次是膨化及油炸食品、鲜肉、乳制品和蔬菜”。对一个国家的健康和形象而言，损害最大的莫过于不安全的食品，对政府能力的最大考验莫过于确保我们的食物对身体无害，如何实实在在地提高食品安全水平，恢复民众对食品安全的信心必须成为当前和今后一段时期国家及各有关部门的首要任务。2011年12月，中央经济工作会议提出的2012年经济工作主要任务中要求：“要加强农产品质量安全管理，确保群众吃上放心食品。要加大改革攻坚力度，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。要加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破”。

在农产品安全监管领域，没有权责统一的执法队伍，没有良好的体制机制和保障措施，没有多部门的共同配合，我们很难打一场漂亮的胜仗。因此，我们不能被现有法律、制度所局限，而必须要从农产品质量管理顶层设计的角度，研究法规的修订、部门职责的定位和执法队伍的组建，从机制体制的完善方面下功夫，健全法规执行衔接机制和执法工作保障机制，完善执法队伍管理体制，防止部门间、部门内执法出现碎片化，防止诸多法律法规的执行出现碎片化，打破束缚食品安全监管工作向前推进的条条框框，打通食用农产品安全监管的最后数公里。

前面，我们已从农业部门执法角度、多部门执法角度、行政执法与刑事司法衔接角度这三个方面来思考了食用农产品安全问题。目前对于农产品安全问题，并不是法律法规不够多，不是监管的部门不够多，不是技术没有支撑，不是财政资金没有保障，而是该有的条件基本有了，面对新时期新问题，现在是到了该“重新洗牌”的时候了，有必要重新构建保障食用农产品安全的法律体系,启动一次农产品安全监管体制的改革。

4.1 修订《农产品质量安全法》及与农产品安全的相关法律法规，对接《食品安全法》。从法规层面完成与农产品安全有关的部门职责的重新定位，完成执法队伍的重新组建和体制机制的重新完善。

4.2 农业部门统一组建三支执法队伍。利用现有机构进行归并整合，农业部门从国家层面到基层在种植业领域、养殖业领域和渔业领域各组建一支执法队伍，给予每支执法队伍一个清晰的产品安全责任目标，将涉及每一类产品的安全监管权力的权力和责任均给它，人力、财力给予配套，达到体制改革“权责统一、精简效能”的要求。

4.3 以农业执法队伍为主线，多部门强力配合和推进，对食用农产品实施全程监管。发挥农业执法队伍专业执法的优势，将监管贯穿食用农产品生产加工销售的全过程，食用农产品生产过程的监管由农业执法队伍负责，行为监督和技术监督并重；食用农产品后续的加工流通销售等过程，由农业执法队伍配合工商、质检、食药监、商务等部门完成，工商、质检、食药监、商务等部门重在行为监督。

食用农产品安全监管执法体系的进一步建设，涉及现有各类执法机构的归类整合、利益调整、观念转变和法规政策配套，也许在这过程中会出现阻力，但我们必须要有面对问题、解决问题的勇气，要有壮士断腕的决心，找准对策，迎难而上。

[1] 第10届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国动物防疫法[Z]. 国家主席令[2007]71号.北京：第10届全国人民代表大会常务委员会，2007-08-30.

[2] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国食品安全法[Z].国家主席令[2009]9号.北京：全国人民代表大会常务委员会，2009-02-28.

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[4] 彭自达，冯敏.浅谈我市加强肉食品质量安全监管的几项措施[J].中国动物检疫，2011，28（4）：25-26.

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