着眼饲料工业强国大目标开创饲料工作新局面

文│高鸿宾（农业部副部长）

时隔六年再次召开全国饲料工作会议，主要任务是总结“十一五”以来饲料工作的成绩与经验，分析当前面临的新形势新情况，明确今后一段时期饲料工业发展的思路与重点，部署《饲料和饲料添加剂管理条例》宣贯工作，加快推进饲料工业强国建设。下面，我讲三点意见。

一、充分肯定成绩，认真总结经验，坚定做好饲料工作的信心

“十一五”以来，饲料工业抓住国民经济实力快速增长、城乡居民收入水平稳步提高、强农惠农政策体系不断完善的战略机遇，坚持扩大内需拓市场、规范企业强基础、转变方式促提升、加强监管保安全的发展方向，克服畜牧生产波动、国际金融危机、质量安全事件等不利因素冲击，继续保持稳定发展势头，饲料生产大国地位进一步巩固，饲料工业强国建设迈出了坚实的步伐。

1.产量持续较快增长。2011年，全国工业饲料总产量1.81亿吨、总产值6348亿元，分别是2005年的1.7倍和2.3倍，年均增长率分别达8.8%和13.5%，总体规模已位居全球第一位。其中，配合饲料、浓缩饲料和添加剂预混合饲料产量分别为1.49亿吨、2543万吨和605万吨，与2005年相比，分别增长91.5%、2%和26.3%。

2.产品质量稳步提升。各级饲料管理部门以严厉打击违禁添加物为重点，持续开展饲料质量安全专项整治，着力强化监督检测和日常监管，推动饲料产品质量稳步提高，安全状况不断改善。在监测指标不断增加的情况下，2011年全国饲料产品质量合格率达95.5%，比2005年提高3.1个百分点。饲料中违禁添加物检出率持续下降。

3.产业集中度明显提高。饲料行业联合、重组、兼并步伐加快，生产经营方式转变呈现新格局。2010年，全国饲料生产企业10843家，比2005年减少4675家；年产50万吨以上的饲料企业或企业集团30家，饲料产量占全国总产量的42%，分别比2005年增加13家和17个百分点。一批大型饲料企业向养殖、屠宰、加工等环节延伸产业链，成为养殖业产业化发展的骨干力量。

4.支撑产业自主优势明显。饲料添加剂是饲料产品的核心，赖氨酸、苏氨酸、色氨酸、植酸酶和14种维生素不仅满足国内市场需求，而且在全球市场占有重要份额，蛋氨酸产品今年也将规模投产。饲料机械制造业专业化发展，产品达数十个系列、200多种，成套机组销售到东南亚、俄罗斯、新西兰等数十个国家。

5.技术支撑能力不断增强。大量科技创新成果在饲料行业推广应用，配合饲料入户率和转化率继续提高，对养殖业技术进步的贡献率达50%以上，比2005年提高近10个百分点。全国饲料生产企业62万名员工中，近四成具有大专以上学历，比2005年提高11.2个百分点，成为普及推广现代养殖技术的中坚力量。

“十一五”以来的实践再次证明，饲料工业稳定发展为现代养殖业提供了坚实的物质基础，为粮食和粮油食品工业副产物高效转化提供了有效途径，对促进农业增效、农民增收和农村发展具有不可替代的作用。由于饲料工业的稳定发展，我国近30年在粮食产量年递增率仅为1.7%的情况下，肉类、禽蛋、养殖水产品产量年增速分别达到6.6%、7.3%和9.1%，主要动物产品供求实现了总体平衡，市场不脱销、不断档。由于饲料工业的稳定发展，每年有上亿吨粮油食品工业副产物实现了高效转化、循环利用，每生产一公斤动物产品的粮食消耗量减少了20～30%。饲料工业的稳定发展，还为60多万人提供了就业岗位，为数百万农村剩余劳动力创造了经销致富机会，广大养殖户的年收入增加了近300亿。可以说，饲料工业是农民最欢迎、农村最需要的产业，是发展现代农业不可或缺的产业。

回顾饲料工业发展历程，成绩来之不易，经验弥足珍贵。尤其是以下几个方面，值得充分总结，应该长期坚持。

1.坚持市场化运行机制。饲料工业是最早向外资开放、最早出现民营企业、最早推行国营企业改制的行业之一。“十一五”以来，无论是出台法规政策、设置准入条件，还是履行监管职责，各级饲料管理部门都始终坚持公平公正和不过度干预市场的原则，努力营造不同类型、不同规模、不同地区企业公平竞争的市场环境。正是由于长期坚持市场化运行机制，饲料企业以市场为导向建立起各具特色的经营管理制度，形成了百花齐放、百家争鸣的市场竞争格局。近年来面对养殖方式加速转型、畜牧生产频繁波动、饲料原料价格大幅上涨等各种复杂情况，大多数饲料企业都能及时调整、有效应对，一部分企业以此为契机实现了大发展、大扩张。

2.坚持依法治理。维护公平的市场环境，法制是基础。在前期工作的基础上，“十一五”期间，农业部相继制定发布了《饲料生产企业审查办法》和《饲料添加剂安全使用规范》，形成了以《饲料和饲料添加剂管理条例》为核心、配套规章和规范性文件为基础的饲料法规体系。饲料行业能够保持产品质量稳步提升、产业集中度不断提高的好势头，与我们坚持严格准入把关、强化日常监管、打击不法行为密不可分。针对近年来监管中遇到的突出问题，我们及时组织修订《条例》，国务院去年发布并于今年5月1日实施后，将为进一步明确责任、提高门槛、惩处违法、规范市场提供更有力的法律依据。

3.坚持安全优先。安全问题是饲料行业的毒瘤，稍有不慎就会造成巨大危害。“十一五”以来，我们始终把加强饲料质量安全监管摆在最优先的位置，每年都以违禁添加物为重点组织开展饲料质量安全专项整治，实施饲料质量安全监测计划，严肃查处各种违法行为。去年“瘦肉精”专项整治期间，我们与有关部门建立起部级联席会议制度，制定出台了“瘦肉精”违法案件行政执法与刑事司法衔接机制，进一步加大对不法分子的惩处力度，取得了良好效果。正是由于我们坚持加强监管不放松，绝大部分饲料企业提高了守法经营意识，加强了质量安全管控体系建设，经受住了近几年各种质量安全事件的冲击。

4.坚持稳定政策。饲料工业是微利行业和支农产业，从起步阶段就得到了国家的政策扶持。在财政、税收等部门的大力支持下，饲料生产企业免征增值税的政策一直延续下来，对增强饲料企业持续发展能力和稳定动物产品价格发挥了重要作用。2008年，国家及时出台政策，明确玉米优先满足饲料需求，缓解了饲用玉米供应趋紧的形势。“十一五”期间，国家针对畜牧生产出台一系列扶持政策，在促进畜牧业持续稳定发展的同时，也推动了饲料工业发展。今年3月，国务院发布了关于支持农业产业化龙头企业发展的意见，为广大饲料企业参与农业产业化进程提供了新的机遇。

5.坚持依靠科技。工业饲料不仅是养殖业的物质基础，也是养殖业增产提质增效技术的载体。饲料工业起步以来，为改变核心技术和产品完全依靠进口的被动局面，国家持续加大饲料科技创新投入，采取各种措施提高饲料科技创新能力，推动全国各级饲料科研机构和饲料企业取得了近300项科研成果，其中60%得到推广应用，为行业发展提供了巨大的推动力。以赖氨酸为例，国内企业通过自主创新掌握生产技术后，产品价格降低了一半，每年使全行业节约成本60多亿元。从近几年行业发展趋势看，产品技术含量和企业技术服务能力已成为决定饲料市场占有率的关键因素，只有坚持依靠科技，才能实现持续发展。

二、深入分析形势，牢牢把握机遇，加快推进饲料工业强国建设

“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期，也是建设现代养殖业的攻坚时期，饲料工业迎来了新的发展机遇，还有很大的发展潜力。一是动物产品需求刚性增长。根据国家有关规划，“十二五”期间国民经济将继续保持平稳较快增长。在人口增长、收入增加、城镇化发展等因素综合推动下，动物产品需求将继续刚性增长，肉蛋奶和养殖水产品产量每年分别要增加120万吨、30万吨、450万吨和140万吨。生产这些动物产品，每年需要增产800万吨饲料。二是现代畜牧业建设加速推进。“十一五”期间，国家以生猪和奶牛为重点、以推动转变畜牧业生产方式为目标，出台了一系列扶持政策，中央财政资金投入每年接近200亿元。当前，我们正会同有关部门研究扶持肉牛、肉羊养殖的政策措施。随着政策扶持力度进一步强化、覆盖畜种进一步增加，以规模化、标准化、产业化为特征的现代畜牧业建设将加速推进，这既为饲料增产提供了新的增长点，也为饲料企业多元发展提供了新的空间。三是国际市场环境更加有利。我国饲料添加剂和饲料机械设备已达国际先进水平，部分产品在国际市场占据了优势地位。一批饲料企业在东南亚等新兴国家和地区投资兴办了近30家饲料加工企业，积累了成功的生产经营经验，树立了我国饲料工业的良好形象。同时，我国政府正积极推动与多个国家和地区建立更紧密的经贸关系，对外贸易和投资的环境在不断改善。这些有利因素和条件，将使饲料企业“走出去”发展的信心更充足、进程更顺畅。

看到机遇的同时，更要清醒地认识到，过去几年饲料工业虽然总体上保持了较快增长，但年度增速并不平稳，一年高一年低；企业效益也不平稳，一年好一年差。这两个“不平稳”说明饲料工业仍大而不强，面临着诸多问题和挑战，对复杂的内外环境还不具备充分的驾驭能力。

1.产业素质仍然较低。通过加强行政许可和获证企业监管，饲料生产企业数量与最高峰时相比减少了近1/3。但总体看，小企业仍然太多。2010年排名前30位的企业集团拥有约1000个饲料加工厂，饲料产量近7000万吨，每个加工厂年产7万吨；其他近万个企业的饲料产量约9000万吨，单产不到1万吨，低水平经营、低质量产品、低层次竞争等问题突出。饲料销售门店达数十万家，法律法规意识淡薄，拆包、分装、前店后厂等现象也十分普遍。

2.饲料资源制约趋紧。我国豆粕生产主要依靠进口大豆，2010年共进口5480万吨，对进口的依存度达75%，鱼粉进口依存度也在70%以上。饲用玉米用量近1.2亿吨，占国内玉米年产量的64%。由于玉米供应趋于紧平衡，价格不断攀升，小麦玉米价格倒挂，近两年饲料行业用小麦替代玉米的数量明显增加。根据相关规划提出的动物产品生产目标，到2015年要增加4000万吨配合饲料，大宗饲料原料的供求矛盾将进一步加剧。粮食安全压力将主要反映在饲料工业上，最终将影响畜产品供给和价格。

3.质量安全形势复杂。非法使用违禁添加物、制售假冒伪劣饲料等问题虽然有所遏制，但还没有从根本上解决。为规避监管，少数不法企业使用新型非法添加剂物，花样翻新，防不胜防。受饲料资源紧缺影响，大量非粮饲料资源未经严格评价就在饲料生产中使用，潜在风险不容忽视。饲料生产过程操作不当、饲料原料污染等非人为因素导致的质量安全问题也需要关注。与复杂的质量安全形势相比，无论是管理部门的监管能力，还是饲料企业的自我控制能力，仍有很大差距。

4.外部影响因素加大。养殖业波动频次增加，市场不确定性加大。大宗原料、能源、运输和劳动力等价格大幅上升，行业整体盈利水平下滑。饲料工业在工业门类中效益比较低，一线生产工人劳动强度大，用工越来越难。饲料企业流动资金需求大，但税收贡献少，难以得到地方政府和金融机构支持。国外利用世贸规则对我国部分饲料添加剂产品开展“双反”调查，优势出口产品受到打压。

面对新形势、新机遇和新挑战，我们必须以转变发展方式为主线，以推动企业做大做强为核心，加强监督管理，强化科技支撑，着力构建企业管理规范、产品优质安全、资源高效利用的现代饲料工业，力争在“十二五”期间初步实现饲料工业强国建设目标。

1.规范与引导相结合，推动企业做大做强。当前饲料行业面临的诸多困难、出现的诸多问题，一个很重要的原因是小企业太多，大企业不够。要提高准入门槛，淘汰不符合条件的企业，支持大企业统一标准、分区设厂、连锁经营。要推动提高行业集中度，鼓励饲料企业以资本、渠道和技术为纽带，采取兼并重组、合资合作、产业联盟等多种形式进行整合融合。要支持饲料企业向饲料原料生产、畜牧水产养殖、畜产品加工等领域延伸产业链，鼓励因地制宜发展全产业链，努力实现产供销一条龙、贸工农一体化；鼓励有条件的饲料企业到国外投资办厂、兼并收购，拓展发展空间，开拓国际市场。需要特别强调的是，培育大企业，不能只表现为规模扩张，更要重视产品质量提升；不能只表现为硬件改善，更要重视管理提升；不能只表现为效益增加，更要重视履行社会责任。否则，只是大而不是强。

2.监管与自律相结合，保障产品质量安全。当前饲料质量安全最突出问题仍是非法添加，这是利益驱使下明知故犯。各级饲料管理部门要始终保持高度警惕，不断完善监管制度，提高监督执法能力，继续以“瘦肉精”为重点组织开展专项整治和隐患排查，推进跨地区联动监管，加强行政执法与刑事司法衔接，深挖制售源头，严惩违法分子。保障饲料产品质量安全，企业必须承担主体责任。要加强普法宣传教育，督促企业牢固树立遵纪守法意识，国家明令禁止的物质绝不在饲料中添加。要指导饲料企业完善质量控制体系，按照要求配齐设备和技术人员，严格执行原料进厂把关、生产过程记录、产品出厂检验等基本制度。大企业尤其要加强分支机构和加盟企业管理，统一制度要求，加强技术支持，强化监督检查，防止一个小环节出问题毁掉整个企业。

3.开源与节流相结合，保障饲料资源供应。应对饲料资源紧缺问题，要坚持大市场战略，统筹国际国内两个市场，拓展丰富采购渠道，努力保持大宗原料供应基本稳定；要坚持大原料战略，针对豆粕、玉米等大宗原料价格长期高位运行的情况，开发使用性价比高的替代原料，尤其是加强非粮饲料资源开发利用。应对饲料资源紧缺问题，更要依靠科技进步提高饲料利用效率，减少饲料粮消耗。我国畜牧生产中饲料转化率与国际先进水平的差距在10%以上，只要再提高5个百分点，就可节约2000万吨饲料粮。要以饲料资源高效利用基础数据库和非粮饲料资源加工处理技术为重点，进一步加强基础性、公益性技术研究与推广。要支持饲料企业建设高标准的技术研发基地，组建高素质的科研团队，围绕资源安全高效利用、产品科学配方与加工技术设备等方面的攻关，形成成熟实用的配套技术体系。

4.创新与改造相结合，增强持续发展能力。要认真研究规模化养殖加快发展进程中出现的新情况，创新服务方式和产销模式，与养殖户建立更加稳固的联系。针对养殖户缺技术的情况，建立专业化技术服务队伍，提供细分服务，使养殖户的生产经营简单化、便捷化；针对养殖户缺资金的情况，提供融资担保帮助与支持，支持扩大养殖规模；针对大中型养殖场饲料消耗量大的情况，大力推进饲料厂与养殖场直接对接，减少中间环节，推广散装饲料，降低养殖户采购饲料成本。针对劳动力成本不断上升和质量安全管理要求不断提高等新形势新要求，引导饲料企业加快进行技术改造，通过提高加工机组自动化水平降低劳动强度和加工能耗，通过提升检验检测装备水平提高质量安全控制能力。

三、认真学习《条例》，准确把握关键点，切实抓好宣传贯彻落实

《饲料和饲料添加剂管理条例》1999年公布施行以来，对加强饲料行业管理、提高饲料产品质量、促进饲料工业发展发挥了重要作用。正是由于《条例》的公布施行，把饲料工业发展纳入了法制化、规范化轨道，推动饲料工业进入了整合提升的快车道。但是，随着经济社会全面发展，人民群众食品安全意识日益增强，社会公众对食品安全的要求不断提高，对饲料行业管理也提出了更高的要求。特别是农产品质量安全法和食品安全法相继颁布实施，将国内外食品质量安全管理的新理念和新制度法制化，要求饲料行业管理从立法层面对接和调整。同时，各级饲料管理部门在多年执法实践中也遇到了很多实际问题，尤其是近年来发生的三聚氰胺事件和“瘦肉精”违法案件，暴露出监管方面存在法律漏洞，需要对现行《条例》进行修改完善。概括来讲，《条例》的修订是适应质量安全新形势、落实监督管理新要求的需要，是着眼饲料工业强国大目标、开创饲料工作新局面的需要。

2009年以来，农业部会同国务院法制办经过广泛调研和多方征求意见，历时3年完成《条例》修订工作。2011年11月3日，国务院发布了修订后的《条例》，今年5月1日起正式施行。根据新《条例》有关规定，我们及时组织修订了《饲料和饲料添加剂生产许可管理办法》等配套规章，制定了《饲料原料目录》等规范性文件，已提请部常务会审议。这次《条例》及配套规章、规范性文件制修订，贯彻的基本精神和遵循的基本原则是“提高门槛，减少数量；转变方式，增加效益；加强监督、保证安全”，主要变化体现在四个方面：一是明确了地方人民政府、饲料管理部门以及生产经营者的质量安全责任，建立起各负其责的责任机制；二是进一步完善生产和经营环节的质量安全控制制度，解决生产经营者不遵守质量安全规范、不建立全过程质量控制及追溯制度的问题；三是规范饲料的使用，对养殖户自配饲料和使用饲料提出明确要求，解决养殖者不按规定使用饲料、在养殖过程中擅自添加禁用物质的问题；四是完善监督管理措施，加大对违法行为的处罚力度。

各级饲料管理部门要认真学习《条例》及配套规章和规范性文件，迅速行动起来，在全行业掀起宣传培训、贯彻落实《条例》的热潮。在这里，我重点强调三个方面：

1.按照新公布的饲料生产企业设立条件，严把行业准入门槛。组织开展饲料行政许可培训，使从事饲料行政许可的人员尽快学习领会新的管理办法和新的企业设立条件要求，统一思想、统一认识、统一标准。严把新开办企业和到期换证企业准入关，不符合设立条件的一律不予许可。在今后的两年时间内，以省为单位组织开展配合饲料、浓缩饲料、单一饲料和动物源性饲料生产企业换证工作，统一换发为有效期为5年的生产许可证。组织开展获证饲料生产企业大检查行动，督促尽快对照新的准入条件进行整改。

2.实施饲料质量安全管理规范，推行生产全过程质量安全管理制度。保证产品质量安全关键在于生产过程控制，任何一个环节都不能出问题。发达国家已全面实施生产全过程质量安全管理制度，国内很多行业也在积极推广。这次公布的《条例》把饲料质量安全管理规范作为一项基本制度明确下来，就是要以此为抓手，全面提升饲料生产企业的管理水平。饲料质量安全管理规范的制定和首批试点工作已经完成，今年将在全国扩大试点范围，时机成熟后全面强制实施。各地要做好试点企业遴选、培训和验收工作，以此为契机督促饲料生产企业建立健全各项质量安全管理制度。同时，《条例》还明确提出要建立产品召回、企业信用记录等制度，要督促饲料企业加快建立并运行。

3.以《饲料原料目录》公布为契机，打击饲料生产中滥用非饲用物质的行为。部分饲料企业钻法律空子，打着原料的旗号，在饲料生产中滥用非饲用物质或存在安全风险的物质，造成恶劣社会影响，必须坚决打击。《条例》明确规定，禁止使用农业部公布的饲料原料目录、饲料添加剂品种目录和药物饲料添加剂品种目录以外的任何物质生产饲料。目前，《饲料原料目录》已经多次征求意见，很快将公布试行。如果正式施行后仍有企业擅自使用三个目录以外的物质生产饲料，各级饲料管理部门要依法从严查处，决不姑息。同时还要注意，进入三个目录的物质也不能随意使用，《条例》明确规定饲料生产企业使用饲料原料和饲料添加剂，还应当遵守农业部出台的限制性规定。如果出现超剂量超范围使用问题，我们也将从严查处。

饲料工业的持续健康发展关系到动物产品安全稳定供应，关系到农业农村发展，我们一定要坚定信心，增强使命感和责任感，以贯彻实施好《条例》为契机，加快推动饲料工业强国建设，在新的历史时期取得更大的成绩，做出更大的贡献！