论民事行政诉讼检察监督体制的独立化发展

杨 奕

在我国的诉讼监督中，受 “重刑轻民”传统司法理念的影响，侦查监督、刑事诉讼监督一直受到重视，而民事行政诉讼检察监督则长期处于诉讼监督的边缘状态。从内部机构组成来看，民事行政诉讼检察监督部门的合署办公是中央及地方检察监督部门的工作常态。随着法治社会的发展，在诉讼爆炸的司法大背景下，民事行政诉讼检察监督体制的合一化结构及其在检察部门内部的传统职能定位，都无法适应民事行政审判工作的需求，民事行政诉讼检察监督体制的独立化发展已成为当前民事行政检察部门的迫切要求。

一

民事行政诉讼检察监督是宪法和法律赋予检察机关的重要职责，检察机关规范和强化对各级民事行政审判、调解、执行等活动的监督，对促进司法公平与效率起到护航作用。近年来，各级民事行政检察监督部门在积极开展检察监督工作方面取得了一定成绩，但是，随着经济社会的发展，民事行政诉讼检察监督也遇到了许多困难，其中民事诉讼检察监督与行政诉讼检察监督的不平衡发展，即行政诉讼检察监督工作开展之不足，成为需要攻克的首要难题。

从实践来看，目前，各级检察机关都是民事行政诉讼检察工作合署办公，在处理案件时也是民事行政案件不分，适用同一办案规则。实际上，二者除了现行法定的抗诉这种监督手段相同外，在监督对象、监督方式、监督功能、诉讼运行原理等方面均有较大区别。从2003—2007年的统计数据来看，全国检察系统民事行政检察部门共计提出64 351件抗诉案件，其中行政抗诉案件仅占全部抗诉案件数的3．7%［1］（P18），约为2 381件。该数据表明，在我国司法审判过程中客观存在着大量的民事申诉案件，实际上，这一巨大的审查任务已经使检察监督部门高负荷运转，而民事行政诉讼检察监督的合署办公必然会严重影响行政诉讼检察监督工作的正常运转和专业化水平，不利于对行政诉讼案件的有效监督。

综观我国民事行政检察监督工作二十年的发展，可以发现，无论是在立法、理论研究层面还是在实务工作中，民事诉讼检察监督工作的成果都更为突出，处于良性、强劲的发展态势。相比较而言，行政诉讼检察监督工作则未受到足够重视，总体表现为监督力度严重不足、从业人员专业素养不高，远不能适应司法实践对行政诉讼检察监督的客观要求。具体表现在以下几个方面：其一，在法律依据上，《行政诉讼法》关于检察机关对于行政诉讼的法律监督之规定较为原则，使得检察机关在对行政诉讼活动进行法律监督时缺乏可操作性的程序和具体的法律依据，尤其是在监督对象和监督方式上，各级检察机关的认识存在较大差异；其二，从案件数量上看，与民事诉讼申诉案件相比，行政诉讼申诉案件数量相对较少，使得行政诉讼检察监督案件的数量相较于民事诉讼检察监督案件的数量也略显不足；其三，在机构设置上，全国检察系统的民事行政检察部门绝大多数是合署办公，在民事申诉案件数量巨大且人员配备不足的条件下，检察机关对行政诉讼活动进行法律监督的时间和精力必然受到限制，这也是客观上造成行政诉讼检察监督案件数量较少的主要原因；其四，从操作程序上看，各级检察机关在对行政诉讼活动进行法律监督时，由于缺乏明确的法律依据，实践中往往参照执行民事诉讼检察监督的程序及规范，无法反映行政诉讼检察监督与民事诉讼检察监督在性质、诉讼原理、运行规律等方面的差异，更不能体现行政诉讼检察监督矛盾冲突的本质。［2］

从本质上看，相较于民事诉讼检察监督中检察院与法院在对立中求统一的固有矛盾，行政诉讼检察监督则表现为对这种固有矛盾的转移。因行政诉讼检察监督中增加了检察机关与行政机关间的矛盾冲突，且这种矛盾的对立性要远大于检察机关与法院之间的固有矛盾，加之检察机关与法院在这一不断推进的动态过程中有着共同的立场——控制行政权的膨胀，这使得检察院和法院之间的矛盾得以弱化，相对强化了检察机关对行政权力的监督。检察机关对行政权力的这种监督更能体现行政诉讼检察监督中权力控制的本质属性，即检察机关对审判机关独立审判、行政机关依法行政两项权力的控制。综上所述，在行政诉讼检察监督中，由于行政权极易膨胀，客观上形成了原告、法院及检察机关三者共同一致与其相抗衡的局面。而检察机关在民事行政诉讼检察监督中的不同作用，直接导致了两项制度的诸多不同点，这是实现民事诉讼检察监督与行政诉讼检察监督独立化发展的根本原因，也是本文研究的重点。

二

我国 《民事诉讼法》第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。《行政诉讼法》第10条规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。《民事诉讼法》和 《行政诉讼法》又分别规定，人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。这些是人民检察院对民事诉讼和行政诉讼进行法律监督的法律依据。笔者认为，改革和完善民事行政诉讼检察监督体制的首要任务是比较民事诉讼检察监督制度与行政诉讼检察监督制度的异同，分析两种制度在监督对象、监督功能、监督方式、诉讼原理、处理申诉问题等方面的差异。

（一）监督对象：对民事审判和行政诉讼活动进行法律监督

检察机关在民事行政诉讼检察监督中的监督对象存在差异：民事诉讼检察监督的对象是民事审判；而行政诉讼检察监督的对象是行政诉讼。也就是说，后者还包括对当事人诉讼活动的监督。

对于民事诉讼，人民检察院仅对人民法院的审判活动实行法律监督，不监督当事人的诉讼活动。其原因首先在于，民事诉讼是私权纠纷引起的诉讼，当事人在私权领域拥有在法律规定范围内进行处分的权利，检察权作为公权力，不宜对当事人的私权进行干预。其次，如果当事人在民事诉讼中有不当行使处分权的行为，则会受到审判权的监督，检察机关不必直接进行监督；如果审判权监督不当或者怠于监督，检察机关则可以通过对审判活动的监督来使其纠正，所以根据《民事诉讼法》的规定，在立法层面上，检察机关仅对人民法院的民事审判活动进行监督。①在民事诉讼的监督对象上，汤维建教授主张应予以强化，认为人民检察院对当事人所享有的诉权，也应具有法律监督权。其原因主要在于：诉和审判权是一对矛盾，监督审判权在逻辑上就包含了监督诉权。审判权除了具有独立实体功能——作出裁判外，就是对诉讼过程行使程序指挥权，这其中就包含了对诉权的监督和对诉权的保障。如果当事人滥用诉权，法院应行使审判权加以制止。如果法院应制止而未制止或者虽然制止但却制止不力，则人民检察院可以行使法律监督权。此时，人检察院的法律监督权从形式上看是针对法院的审判权，但实质上却是针对当事人的诉权。参见汤维建： 《论中国民事行政检察监督制度的发展规律》，载 《政治与法律》，2010（4）。

而行政诉讼与之不同，根据 《行政诉讼法》第10条的规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。换言之，对于行政诉讼，人民检察院不仅对人民法院的审判活动实行监督，而且对当事人的诉讼活动也要实行监督。之所以如此，主要是因为行政诉讼与民事诉讼存在着以下三个方面的不同：（1）行政诉讼是关于行政权这种公权力行使是否合法的争议，当事人无权就行政权行使问题进行处分，法院也不得进行自由裁量，只能严格依照法律评判；（2）在行政诉讼中，当事人双方地位不平等，被告作为公权力机关，很容易对处于弱势的原告形成压力，使其对自己的权利作出一些不符合内心真意的处分；（3）在我国目前，行政权一权独大，并且还有着不断膨胀的趋势，即使审判权也难以与之抗衡。针对上述情况，检察机关可以通过对行政诉讼当事人诉讼活动的监督，实现对行政权制约的强化。综上所述，相较于民事诉讼检察监督而言，行政诉讼检察监督的对象要更为广泛，监督的范围也更为全面。［3］（P2）

总体而言，我国现行法律对民事诉讼检察监督对象的规定可以概括为 “有限监督说”，对行政诉讼检察监督对象的规定可概括为 “全方位监督说”。从法律的角度看，民事诉讼法的规定确实属于 “有限的监督”，但从实际的监督效果来看，“全方位监督”显然更为有利。综观我国当前的司法实践，民事诉讼中当事人滥用诉权的现象普遍存在，其不断蔓延的原因之一就在于检察监督权对当事人行使诉权的监督不足。

（二）功能定位：监督功能与保障功能

检察机关对民事审判、行政诉讼的监督，彰显出的首要功能即为监督功能。民事审判、行政诉讼具有专业性强的特点，因此，对民事审判、行政诉讼的监督也需要由专门机关和专门人员来进行。由检察机关对民事审判、行政诉讼进行监督，既是由检察机关的性质和职能决定的，也是增强监督效力的重要保障。据不完全统计，由人民法院再审审结的抗诉案件中，以改判、调节、撤销原判、发回重审等方式变更原裁判的达80%左右。这一数字充分表明，检察机关的法律监督功能，对于维护司法公正、保障当事人合法权益具有积极的作用。

检察机关在民事诉讼检察监督和行政诉讼检察监督中的不同功能表现在：对民事诉讼的监督主要是针对法院的审判活动；而在行政诉讼中除此监督功能外，还发挥着对法院依法独立行使审判权、原告依法独立行使诉权的保障功能。如前所述，行政诉讼检察监督基于其监督对象范围的广泛性，使得排除行政干预成为法律授予检察机关行政诉讼监督权的基本目的之一，因此，检察机关在行政诉讼中应当担负起监督和保障的双重责任。

检察监督权对审判权和诉权的保障功能是通过监督行政诉讼被告来实现的。具体而言，检察机关对作为行政诉讼被告的行政机关的监督制约机制主要表现在两个方面：（1）督促行政机关依法履行诉讼义务。在行政执法中，行政机关是国家和社会利益的代表，无论其是违法行政还是违反诉讼义务导致败诉，都会给国家和公共利益造成损害，同时也会降低行政公权力的权威。从这一角度看，行政诉讼被告不履行诉讼义务就等于失职。为督促行政机关通过积极履行诉讼义务，维护社会公共利益和行政公信力，法律应当明确规定行政机关不履行诉讼义务的法律责任。行政诉讼被告不履行诉讼义务的，由检察机关提请有权机关追究其法律责任。（2）监督行政机关对违法行政行为承担法律责任。《行政诉讼法》第56条规定：人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关，认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。据此，人民法院在行政诉讼中不仅担负着裁决行政争议的审判职责，而且有提请追究违法行政法律责任的义务。但 《行政诉讼法》第56条的规定在实践中执行得并不好，而是由检察机关通过对行政诉讼活动的全面监督客观上承担该职责。从理论层面看，提请追究法律责任的性质应属于追诉权，这与人民法院所具有的审判权性质不符，实际上开启追诉程序更符合检察机关的职能与权限。从实践层面看，是否应当追究政纪责任要待法院判决终结时才可进行审查判断，而通常将作出判决视为人民法院审判程序结束的标志，然后，由检察机关根据人民法院的移送或者当事人的申请，对人民法院依法作出的撤销判决、确认违法判决和赔偿判决进行核实判断，对于应当追究有关主体行政责任的，启动相关追究程序。这样，既发挥了司法机关协同解决问题的能力，又彰显了审慎启动追究程序、保障行政公职人员依法履行职责的要求。［4］（P26）检察机关的法律监督不仅在于对人民法院审判活动和当事人诉讼活动的监督，还在于通过这样一种监督机制，将检察权能和审判权能统一起来，即以司法权之权威形成对行政权的有效制约，进而实现对审判权和诉权的有力保障。［5］（P135）

（三）监督方式：从抗诉到支持起诉、提起公诉

《民事诉讼法》和 《行政诉讼法》都规定了检察机关应当以抗诉方式对民事审判、行政诉讼活动进行监督。这里的 “抗诉”是指审判监督程序中的抗诉。从健全民事行政诉讼检察监督方式角度看，对于这种抗诉程序应当坚持并进一步完善。在近年来的检察实践中，检察机关也发挥能动司法的功能，创造出了一些有效的监督方式，如检察意见、检察建议、纠正违法通知、起诉、参与诉讼等监督方式。

1．就 “抗诉”而言，两者在抗诉标准上有所不同

从立法层面看，现行民事诉讼检察监督中的抗诉标准体现在新 《民事诉讼法》第187条的规定中，即应该包括第179条所列举的十三项再审事由；而 《行政诉讼法》的规定则体现在第64条之规定中。①《行政诉讼法》第64条：人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。最高人民检察院 《关于印发 〈最高人民检察院关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定〉的通知》要求：人民检察院按照审判监督程序对已生效的行政判决、裁定提出抗诉时，应当查明：（一）判决、裁定是否已经生效；（二）事实是否清楚、证据是否充分；（三）审判活动是否合法；（四）判决、裁定是否违反法律、法规规定。虽然行政诉讼法从立法层面赋予检察机关对法院 “违反法律、法规规定的生效裁判”提出抗诉的权力，但该法没有具体规定应当提出抗诉的具体情形。实践中，行政案件的具体抗诉理由通常参照旧 《民事诉讼法》第185条的规定执行。

对比来看，由于民事诉讼法新近修改，所以就抗诉标准而言，规定更为具体，可操作性更强；而行政诉讼法由于制定较早，鉴于当时立法水平的限制，其规定较为抽象。从实践来看，即使在民事诉讼法未修改前，各级民事行政检察监督部门针对行政案件提起抗诉时，往往也更多运用或者借鉴民事审判监督程序中的规定，致使行政诉讼监督制度的特殊使命和监督功能被长期忽视。由于现行法律，尤其是行政诉讼法，对检察机关提出抗诉的理由、各个抗诉理由之间的关系以及它们各自的适用条件没有作出明确规定，各地检察机关对法定抗诉理由适用标准的理解不尽相同，造成司法实践中提起抗诉情形的混乱。对公民、组织的行政诉讼权利，特别是起诉权，未能给予特殊保护，对行政诉讼中法院审判的独立性也未予以充分关注。可以说，自行政诉讼制度产生以来，行政审判活动受行政机关非法干预的问题就一直存在，这也是法律授予检察机关行政诉讼监督权的重要原因。

民事案件和行政案件的抗诉理由、抗诉标准问题，是民事行政检察监督体制中一个极具现实意义的问题，对这一问题的深入研究，有利于民事行政诉讼检察监督制度的健康发展，对于落实两种制度各自的监督功能也具有十分重要的现实意义。

2．支持起诉为民事诉讼检察监督所独有

关于支持起诉， 《民事诉讼法》第15条规定：机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。从这一规定来看，此处的 “机关”应当包括检察机关，因此，在民事诉讼中包括检察机关支持起诉①关于支持起诉制度的存废和价值问题，江伟教授认为检察机关支持起诉，既须慎议，更须慎行。首先，民事诉讼法关于支持起诉的规定，是在社会干预理论指导下确立的，是计划经济的产物。当前，我国社会主义市场经济体制已基本确立，强调主体平等和对当事人处分权的尊重。检察机关对民事诉讼当事人一方的支持，容易造成诉讼地位的不平等，易产生以公权干预私权乃至司法不公的印象。其次，民事诉讼法规定支持起诉制度时，我国尚不存在法律援助制度。现在我国已基本建立起一套比较完善的法律援助制度。支持起诉机制设定的目的，在很大程度上可以通过法律援助制度来实现。再次，强调主体平等和尊重当事人处分权，也不能忽视社会上还存在弱势群体，对检察机关支持起诉制度的探索和试点也是需要的。就目前的探索而言，以将支持起诉的对象限定为弱势群体为宜，例如妇女、儿童、下岗失业人员、外来打工人员和贫困地区的农民等。参见江伟、张慧敏、段厚省：《民事行政检察监督改革论纲》，载 《人民检察》，2004 （3）。的监督方式。

就行政诉讼而言，从立法上无法找到支持起诉制度的直接依据，这是本文将支持起诉作为两者区分点的法律基础。但是，从行政诉讼的特点来看，公民、法人的行政起诉权更容易受到侵犯，行政案件受理难实质上也是由行政权威对公民诉权的不正当干涉引起的。因此，将支持起诉制度引入行政诉讼中，通过对行政诉权的保障使行政诉讼的门槛更容易迈过，将是行政诉讼检察监督制度进一步完善的突破口，在修订 《行政诉讼法》时应该就此予以落实。

3．检察机关提起公诉之条件：宽严有别

检察机关在提起民事诉讼与行政诉讼时有不同的条件要求，充分体现了宽严相济的检察政策导向。具体而言，检察机关提起行政诉讼的条件是违法行政行为损害国家和社会公共利益之时，而民事诉讼除此条件外，还必须限于无其他主体发动诉讼的场合。

在民事诉讼中，如果检察机关对民事法律关系过多干预，则与民法私权自治、契约自由的基本精神相背离。另外，为了抑制私权滥用而设置的检察机关提起民事诉讼的机制，同样也有着被滥用的可能。因此，应将检察机关提起民事诉讼的范围严格限定在为维护国家利益和社会公共利益的范围内。

在行政诉讼中，检察机关起诉的条件则不同，当违法行政行为损害国家和社会公共利益时，检察机关基于其法律监督职责和权力制约的要求，应当提起行政诉讼，即使有其他主体发动诉讼，检察机关也不得放弃职责。从利益驱动的角度看，其他主体纯为公益提起行政诉讼的可能性较小，如果行政行为在损害私益的同时也损害了公益，其他主体对公益的关注也是弱于对私益的关注。因此，就需要检察机关提起行政公诉，主张公益。此时，检察机关和其他主体的主张不同，前者是主张公益，后者是主张私益，所以二者并不重合，可以并存。

（四）诉讼原理：当事人地位平等与行政公权独大之别

从诉讼原理来看，民事诉讼与行政诉讼的性质、特点和运行原理均不相同。其中最本质的区别在于，民事法律关系的主体处于平等地位，而行政法律关系的主体地位则不具有平等属性，由此导致民事诉讼检察监督与行政诉讼检察监督具有不同的运行原理。［6］（P112）

行政诉讼的本质是人民法院对行政行为合法性的审查评判。在行政诉讼中，作为被告的行政机关不必再向原告提出实体方面的主张，因为通常在行政执法过程中，行政机关在作出具体行政行为的同时已经要求行政行为的相对方依法作出相应行为。因此，在行政诉讼中，行政机关一方的诉讼主张只需围绕其在行政执法过程中所作出的具体行政行为是否具备合法性而展开，针对行政诉讼而言，行政机关不具有起诉、反诉的权利。在行政诉讼法律关系中，基于行政诉讼的本质内容，作为行政诉讼被告的行政机关成为整个诉讼的焦点，诉讼双方争议的不是具体的权利而是行政行为本身是否合法。与民事诉讼中实行的双方当事人诉讼权利平等原则不同，为了使行政诉讼中的双方的诉讼法律地位平等，行政诉讼实行的是当事人诉讼权利平衡原则。从实际运行情况来看，行政诉讼中的双方之权利义务也是不对等的。由于在行政执法关系中，行政诉讼的原告地位相对较弱，是受到行政执法行为影响和干涉的当事一方，其权利行使在行政诉讼中仍可能受到行政权力的不当干涉，因此，需要强化原告一方的诉讼权利，使行政诉讼被告承担更多的诉讼义务，以此来保障原告诉讼权利的正常行使。比如：在行政诉讼中，由被告承担举证责任，且不得在诉讼中自行向原告和证人收集证据，原告享有提出停止执行的权利等。此外，在行政诉讼中，行政机关不得处分行政职权，法律禁止行政机关出于诉讼胜负或其他动机，放弃、交换法律赋予的行政管理职权和诉讼权利。这是行政诉讼的又一项基本原则。在这一原则的指导下，法院审理行政案件通常不得适用调解，行政机关改变原具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，要经人民法院裁定准许。与此不同，民事诉讼遵循当事人平等原则，允许当事人自由行使反诉、调解、撤诉等诉讼权利。这些诉讼原理上的差异都将成为民事行政检察监督体制独立化发展的催化剂。

（五）申诉中对待各方当事人的态度：各有侧重

对于民事诉讼中的申诉，检察机关对双方当事人应该平等对待，这主要源自于民事诉讼发生在平等主体之间的特点，双方当事人可以比较充分地行使自己的申诉权利。而行政诉讼基于诉讼主体地位客观上的不平等，在对待申诉问题时应该更多地关注行政诉讼中原告的申诉事由。在民事诉讼中，双方当事人的诉权在生效裁判形成的过程中能够得到充分的保护，即使对生效裁判不服，也可以比较自由地通过再审申请的方式使自己的利益诉求得到充分实现。而行政诉讼则不同，由于行政权的威慑作用，当事人不敢或者不愿通过申诉的方式使自己遭受的不平等待遇通过审判监督程序得到纠正，这就使得检察机关抗诉的案件来源受到限制。如果有原告方针对行政案件提出申诉，那么，这些诉求往往也是当事人经过充分利益权衡后的选择，因此，这类案件的申诉理由更需要检察机关予以关注。

对于行政机关而言，法院在行政诉讼中判决撤销或者确认违法的是其具体行政行为或行政事实行为，而不是其法定职权。在行政行为的证据不充分或程序不合法的情况下，行政机关应当承担败诉后果，必要时应重新作出具体行政行为。但是，有的行政机关在败诉之后，不是首先立足于依法重新作出具体行政行为，而是意图通过申请抗诉来掩盖自己的错误。鉴于此，行政抗诉制度应当对行政诉讼被告和原告采取不同的政策：侧重为行政诉讼原告一方提供救济。一方面，检察机关要积极关注涉及公民、组织重大权益和重大社会公益的行政裁判。同时，根据诉讼经济原则，对于公民、组织申请抗诉的仅仅涉及较小数额财产权益的行政裁判，应当赋予检察机关不予抗诉的裁量权。另一方面，对于行政机关的抗诉申请，如果行政机关可以在不违反 《行政诉讼法》第55条，即 “人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”的情况下重新作出具体行政行为，检察机关则没有必要为其提供抗诉的救济方式。只有在行政诉讼被告无法重新作出具体行政行为，即行政机关无法自力救济的情况下，检察机关才有必要为其提供抗诉的救济方式。［7］（P26）

三

从当前我国的民事行政诉讼检察监督工作来看，由于立法层面的先天性缺陷，致使实践中存在着监督方式单一、对象不明确、程序不统一等问题，成为制约民事行政诉讼检察监督制度进一步发展的瓶颈，亟待改革与完善。尽管历经二十年的开拓和努力，民事行政诉讼检察监督工作已经从无到有、由弱变强逐渐为社会所认识和接受，但理论上的分歧和实践中的困境仍然显而易见，如何在现有背景下不断发展和强化民事行政诉讼检察监督工作仍是一个十分严峻的话题。

随着 “全国检察机关第二次民事行政检察工作会议”的召开，民事行政诉讼检察监督工作已经成为各级检察机关工作的重点。笔者认为，民事行政诉讼检察监督体制独立化发展的现实意义主要表现在以下四个方面：

第一，正如马克思所言，专业化是社会进步的表现。民事行政诉讼检察监督体制的合一化只是民事行政诉讼检察监督的初级阶段，当前改革和完善民事行政检察监督体制已势在必行，民事与行政诉讼检察监督的独立化已成为一种发展趋势，我们必须顺应这一历史发展潮流。

第二，全国检察系统民事行政检察部门的专业化分工指日可待。随着 “全国部分地区检察机关行政检察工作座谈会”的召开，民事行政检察机构的分设已经提上议事日程，从最高人民检察院到基层检察机关，都将逐渐开展对民事行政检察机构的分设工作，例如，可将原民事行政检察部门分设为 “民事监督处”和 “行政监督处”等。事实上，法院的行政审判机构早已单独设立，培养了一大批行政法律的专业干部乃至专家级人才，在客观上已经具备了两者独立发展的条件，这也意味着从机构设置上实行专业化分工已经具备了现实可行性。

第三，依法治国的方略要求检察机关在监督和促进行政机关依法行政方面发挥积极作用，人民群众对此寄予了厚望。当前，行政争议越来越多，案件数量逐年递增，有些地方矛盾还很突出，现实中环境污染、医疗卫生、煤矿安全等事故的接连发生，反映了地方行政部门的失职和渎职。这些现实情况迫切需要检察机关积极介入到行政案件之中。从实践来看，地方检察机关通过检察建议和行政执法监督通知书的方式，客观上已经营造了对行政执法机关实行监督的良好环境。

第四，从更深层意义上来看，通过对民事行政诉讼检察监督机构的分设，可逐步建立起完善的行政诉讼检察监督制度，而这也将有利于进一步实现向 “行政检察监督”的扩展，最终实现检察机关对行政机关行政行为的直接监督。

民事行政诉讼检察监督作为检察监督理论的重要内容，它的存在是世界各国检察机关的通例，而民事行政诉讼检察监督体制的独立化发展则是我国现行检察监督体制的必然选择，是落实党中央将强化法律监督作为司法体制改革重要内容的根本出路。

［1］王鸿翼：《谈民事行政检察权的配置》，载 《河南社会科学》，2009（2）。

［2］徐日丹：《全国部分地区检察机关行政检察工作座谈会召开》，载 《检察日报》，2010－09－28。

［3］汤维建：《论中国民事行政检察监督制度的发展规律》，载 《政治与法律》，2010（4）。

［4］［7］张步洪：《略论完善行政诉讼检察监督制度》，载 《人民检察》，2004（4）。

［5］刘春玲：《行政诉讼检察监督改革二题》，载 《河北法学》，2004（5）。

［6］邵明：《民事争讼程序基本原理论》，载 《法学家》，2008（2）。