农村人口流动对当前村民自治的影响及对策

邱辉，任中平

(西华师范大学，四川 南充 637002)

村民自治是我国基层民主政治发展中具有历史性意义的制度创新，是广大农民政治参与的主要形式，同时也是农村人民公社解体以后我国发展民主政治的重要途径。自全国第一个村民委员会出现以来，村民自治已经走过了30年的发展历程，对于推动我国基层民主政治发展，促进广大农村的经济发展和社会稳定，起到了巨大的积极作用，也积累了非常丰富的实践经验。但是，近些年来，尤其是进入新世纪以来，随着我国城市化进程的加快和农村社会变革的深化等各种因素的影响，村民自治在现实中遭遇了诸多新的困难和问题，其中较为突出的是农村人口大量流动对目前村民自治的影响尤其值得关注。

一、农村人口流动使村民自治陷入困境

1.农村人口流动给民主选举带来的挑战

(1)农村人口大量流出使村委会选举难以达到法定人数

伴随着家庭联产承包责任制的生产模式的普遍实施，以及村民自治和政社分开的兴起，农村自治组织和自治力量开始形成，村民自治逐渐成为农村生活中的主要政治模式。然而由于社会的变迁以及经济的高速发展，其模式也随着这些变迁中的现象而产生一些新问题。例如现如今大量农民进城务工对于村民自治中的选举合法性受到严重挑战，选举人数远远达不到法定人数。而且一些村民只是户籍在这个地方而人却长期生活在城市，对于村民的选举合法性难以得到保证。从第六次全国人口普查数据显示中值得高度关注:六个中部省份的常住人口出现了“负增长”。按负增长的幅度排序分别是:重庆(－6.6%)、湖北(－5.0%)、四川(－3.4%)、贵州(－1.4%)、安徽(－0.6%)和甘肃(－0.2%)。这六个省份，无一例外都在中西部地区，而且相连成片。如此规模的省域人口负增长，是中国人口发展和变化的新现象……而中部省份已出现了大面积的常住人口负增长。可以预期，随着人口外流、低生育率持续，中西部地区人口将继续向东部扩散，中部人口“空心化”会日益加剧。［1］从数据分析可以看出中西部地区人口呈现负增长以及其“空心化”加剧。在中西部地区主要是农民为主的省份，其人数的大量流出致使村委会选举合法性得不到保障，人数不够以及干部能力也存在严重的问题。由于大量青壮劳动力外出务工，只剩下部分妇女儿童老人。如以四川省平昌县为例，平昌有83万农民，其中30万学生儿童，31万外出务工。要靠剩下这部分村民来进行村民自治，显然是自欺欺人。［2］对于现在村民自治更多的是一种形式化的村民自治，使得村民对于村级事务逐渐缺乏兴趣，不如进城务工赚取经济来的实惠，加之交通不便等原因，造成村民难以参与村级的政治生活严重制约了村民自治的实效性。政治参与首先是选举，但目前有的村庄连选举都难以维持，于是才有人提出村民自治走不下去的问题。

(2)农村社会精英流出使村委会选举难以选出合适人选

我们可以通过民主选举选择优秀的村民去当村干部，但民主选举却不能培养和造就这些农村精英。现如今大量的农村社会精英来到城市发展，给城市带来活力并且促进我国现代化事业的发展，然而其城市得到了发展而农村却失去了重要发展的动力。在农村有文化素质的农民本身就不多，然而向城市流动的大部分却是这些有文化以及劳动力强的农村人，而现在留在农村的却是一些老人、妇女和孩子，我们选择当选人应该是可以带领着农民发家致富而不是仅仅只是为了选举。从而造成民主选举的候选人难以选出合适的人选。据调查统计，在外出务工人员中，18～45岁的青壮年占92%，具有初中以上文化水平的占70%，男性比例高达79.2%。留守在农村的大多是没有文化或文化程度很低的妇女、年幼的儿童和年长的老人，其文化程度、政治素质相对较低。从而，村委会选举参选人数较少、村委会成员选择面较窄，村民选择合适的人选就越来越困难。［3］

2.农村人口流动致使民主管理机制难以维持

(1)村干部弃职流失现象严重致使民主管理举步维艰

如今很多村干部虽然当选了，但是由于经济问题却还是想出去务工，其村干部的工资难以维持还不如在外地务工赚的钱多。现在是村官“似官非官，非农实农”，不少中西部地区村官待遇很低，“说出来都寒碜人”，一年下来收入还不如外出打工一个月的收入。据了解，河南偃师在外打工的村干部占干部总数的70%以上。［4］由于村干部得不到一种可靠的经济保障，无法依靠通过政府补贴和农业收入来维持自身的经济需求，所以许多村干部不愿继续留任参与村务工作而更情愿去外地务工。俗话说:“树挪死、人挪活”和“水往低处流、人往高处走”，进城务工至少可以维持自己的经济需求，甚至还可以让自己在城市中寻得自己的发展空间创造更大的经济满足。于是导致一些村庄的村干部弃职流失现象严重，村干部后备人选缺失日益严重。连干部都难以选择乃至弃职现象，更不用谈什么“民主决策、民主管理和民主监督”。

(2)村务公开流于形式致使民主管理难以落实

农村民主管理最主要的形式就是村务公开，其关系到村民切身利益是否能够得到保障，并且是农村建设和构建和谐社会中的重要作用与地位。现如今大量农村人口外流导致村民会议难以召开，并且连村民代表会也难以召开，给村级管理带来严重的影响。造成村务公开存在严重的流于形式等诸多问题，致使民主管理难以落实。如今许多村民长期不在村庄而是外出务工其对村庄事务是漠不关心。然而村务公开是让村民了解村务，对村干部行为进行监督，保证村民能够更好地行使当家作主的权利，实现民主管理。而农村人口流动向城市流动其民主管理就不复存在，对于村务公开也就是流于形式致使村务公开难以真正发挥其民主监督作用，从而实现真正的民主管理。伴随农村人口大量流出村民逐渐漠视村庄事务而留心于城市的发展，致使缺乏对村务公开的监督机制运行，导致村务公开这种民主管理失去其民主管理以及民主监督的作用而往往流于形式。而且许多村庄出现“空壳村”的现象，造成如今的村民自治出现生存困境以及治理难度大的问题，并且一些村庄还出现恶势力造成社会稳定性差这对民主管理也产生重要影响。

二、农村人口流动使村民自治的社会条件发生深刻变化

著名学者亨廷顿从人口统计学角度来看，现代化意味着生活方式的改变、健康水平和平均寿命的明显提高、职业化和地域性流动的增长，以及个人升降沉浮速度的加快，特别是和农村相比，城市人口的迅猛增长。［5］E.G.Raven stein(1885，1889)也认为:人们进行迁移的主要目的是为了改善自己的经济状况，并对人口迁移的机制、结构、空间特征规律分别进行了总结，提出著名的人口迁移七大定律(表1)。［6］

如表1所示:通过大量农民进城务工这一事实，我们不仅仅看到人口流动的表面现象，而应当从这个表面现象中发掘出其更深入的问题。比如:现在很多农民来到城市成为新一代的“农民工”其在变迁中人们的生活方式的改变、价值观的变化、思想观念的转变以及对这种政治参与的态度的变化，这些方面的变化与改变在不同程度上正在影响着每个现代的农民，村民自治也在这些方面的影响下出现了一些问题。其突出表现便是农村社会劳动力资源严重缺失乃至不足，大量农村社会精英流入城市，致使村民自治这农村治理的政治模式更多成为一种形式化的模式而难以维持。于是有的学者提出了乡村发展“空心化”问题，由此产生了乡村治理的困境。由于大量村民离开导致乡村发展的“空心化”，支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失，乡村治理可利用的手段严重匮乏，从而陷入乡村发展的困境。［7］更重要的是，人口的大量流失也导致村民自治的基础条 件发生了很大变化，主要表现为:

表1 拉文斯坦“迁移定律”

1.农村人口流动使农民与农村的利益关系淡化

原先农民热衷于村民自治的推行，因为能使农民获得看得见、摸得着的利益。才会有安徽小岗村那十几户按下血印进行的改革，这也是由农民自发的思变过程。古语云:“穷则思变”其易穷则变，变则通，通则久。［8］我国原先是“弱社会——强国家”的政治格局，村庄事务更多是由国家的指导与引导，民主意识被禁锢，民主的土壤遭到破坏。伴随着人民公社的解体与村民自治的政治模式的兴起，对于农村政治权威的合法性发生改变，而且农村社会政治权力结构的运作方向也由过去的“自上而下”到“自下而上”的转变。民主意识逐渐深入到每个村民心中，民主的土壤重新被唤醒。如今村民身份的发生了转变，农民真正成为自己的“当家人”。在人们生产活动和社会关系中，人的需要转变为利益，人的需要的主体满足也就变成了利益的主体现实。［9］农民通过村民自治这合法化的途径寻求自身的合法利益，并且通过村民自治的途径获得政治参与的权利，从而可以表达自身利益的需求，其需求得到满足和利益得到展现，积极的调动和激发村民对于政治参与的积极性。然而随着改革开放到来，农村小农经济与集体经济的意识逐渐被现代的市场经济意识所取代，并且随着经济利益需求的变化出现了农村人口流动，农村人口流动改变农村原有的生产以及生活方式，许多农民“似农非农”已经不是传统意义上的农民，农民不再固作于土地从事农业生产活动，而更多的是转入非农业生产的第二、三产业。农民脱离土地的束缚后农民在农村社会中拥有了更多的自主性。农村人口大量流出的村民已经渐渐的不再思考农村事务如何去参与和解决，取而代之的是如何在城市有更大的发展。伴随着农民停留村庄的时间长短与空间距离发生了相应的改变，对于村庄事务的社会关联度逐渐下降，并且利益的相关性也在逐渐淡化，从而造成村民对于这种政治参与的积极性也就随之下降。而且伴随着农村无税费时代的来临，更加加大农民与农村的利益相关性淡化的问题，外出务工的村民其村庄的事务与自身利益无关，也就对于村庄事务缺乏参与的热情成为必然。

2.农村人口流动使村民政治参与态度发生变化

现如今许多流动的农民在职业身份上发生很多的改变，由原先统一的农民转变为现在的工人、服务人员甚至学生等多样化的改变，农民在经济上已经不再依附于土地，而是享有了更多的自由选择权。农村已经远远不能满足于现代农民的需求，所以更多农民流向城市流动得到自身的发展，进入城市后农民文化水平有着明显的提高、民主素养也跟着提高;其中市场经济意识与竞争意识不断被增强。其中改变了许多农民的思想与观念，民主政治参与的态度也在其变化中出现很多方面的影响。一方面是政治参与的成本问题。村民需要从这种政治参与中获得参与的政治利益，从而在经济上获得更大的利益。可是，农民进行参与得到没有付出的多。加之许多村民长期存在于城市对于农村事务逐渐漠不关心，成为现代版的“农二代”。而这些“农二代”却非真正的传统的农民，对于村庄的政治参与的成本不及在城市的发展。并且随着生活水平的提高农民对于成本的概念越发强劲，对于民主参与也随之成本的大小而定，成本过多也就不愿参与，参与的态度也就随着成本而走。另一方面是政治参与的认同感问题。农民出于政治参与的利益价值问题，不同农民表现出对于参与的认同态度有着不同，有的农民在参与中表现得积极，有的表现得冷漠，有的觉得无所谓。作为一种价值取向，农民通过政治参与能够在村庄事务中享受到自身利益权利的内在需求。由于大量村民脱离村庄这个共同体组织，对于农民来说:土地已经不是唯一的选择，参与也罢，不参与也罢，政治参与的态度也就是因为利益关系的存在而存在，关系不存在了其他也就是一种形式而已，从而对于民主政治参与也就从高涨态度逐渐转变为冷漠。

3.农村人口流动使传统的乡村文化逐渐衰落

传统农村社会文化中是以亲缘关系为基本纽带和宗法关系联系为基础的村落，致使农村是以“情”铸成的一个人情社会，并且传统的中国农村社会本身就是一种自治性的社会共同体。由于国家层面的影响造成这个自治的共同体被打破，致使村民自治整合功能的弱化以及村民共同体意识的下降。随着人民公社的解体与村民自治的兴起，农民自身的自治意识被重新的唤醒。然而如今农村大量人口流出，村庄已经不再是成为农民生产与生活的主战场，而更多的是把自己的目标放在城市，流动是给农民在不同程度上得到了提高，却未对农村社会带来发展反而是乡村文化的逐渐降低。由于乡村文化观念的逐渐被淡化，农村的权威性被打破而逐降，农民脱离土地的束缚致使在农村社会中农民有了更多的自主性。事实上，农民在其流动中其实已经把农民自身推向了社会的边缘。农民不是传统意义的农民也非城市人，社会保障得不到而且很多重活也是农民对其产生很多不公平，造成社会的不稳定以及治理的困难。传统乡土文化逐渐被市场经济体制中的意识形态所影响，由于市场经济机制中的不断深化到每个村民心中，如今更多是以市场经济为导向的社会契约模式。对于传统那种以血缘关系和宗法关系为纽带的传统文化被打破，原先在农村还有家族文化、民风民俗这些都被现代意识逐渐取代而逐渐衰落，这是对村民自治产生深远的影响。从时间上来看;农民流动时间的长期化对农村发展出现严重的遏制现象，大量农民进城务工很多带上子女在城市接受教育，最后更多是精英留在城市，其很可能会一代又一代的传递下去，导致可能农村长期得不到发展出现停滞的状态其对农村社会发展产生深远的影响。

三、村民自治存在问题的对策思考

1.“村民议事会”保障村民自治的发展

面对村民自治进程中出现的上述各种困难和问题，只有对农村社会现有的治理模式继续深化改革，才能推动村民自治进一步深入发展。成都从2008年开始探索基层社会管理新机制，2008年成都市由于在推进农村产权制度改革中矛盾重重，不断发生纠纷，基层干部调解作用十分乏力，决定鼓励一些县、区自行探索村级社会管理的新模式，建立“两委(村党组织、村民委员会)加一会(村民议事会)”的管理办法，在所有村和涉农社区由农民直选成立“议事会”，构建了党组织领导、议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的新型村级社会管理模式。新津县袁山村二组的议事会成员曾建昌说:“以前村里的事，都是村委会管，村民根本不了解。现在，修不修路、怎么修、谁来修都由村民决定。”［10］村民对村级事务自己说了算，放在“村民议事会”上说很好的架起了沟通的桥梁。村上的任何重大事项和重大项目都由村民议事会来决定。一方面，给村民说话的一个平台。另一方面，给村干部也是一种监督作用。而且“两委”的矛盾也得到较好的处理，任何事务都要放在“村民议事会”上解决，有效的防止权力滥用。这种“村民议事会”由“代民做主”为“由民做主”，这是一个很好的村民自治治理的探索，使得村民自治不在仅仅是形式化的民主，而是农民自己真正参与自己切身利益事务的实际化民主。村民议事会让村民真正的当家作主，并且成都市村民议事会组织规则(试行)在法律层面上确保机制的运行。从而促进村民参与村级事务的积极性，村民通过参与基层民主政治生活以及村级事务管理从而直接作用于基层自治组织，促进基层自治组织的发展。

2.“民间组织”的培育转型中的村民自治发展

虽然农村人口大量流动，但是仍然有很大部分农民留在农村发展，我们应当在农村建设中培育基于农民共同需要以及共同利益取向的民间组织。例如一些留守的农村老人和妇女组成帮扶队对村民事务进行帮助，而且一些宗族组织对于村民自治以及村民事务在一定程度上是有着积极的帮助。在农村更多是一种“人情”社会，很多人更看重的是一种情感，可能村级干部不能解决的事情，这些民间组织可以在侧方面对村民事务做出积极的作用，也是对村民自治的一种强有力的动力。例如:村级一些较小的事情这些民间组织出面解决就可以，在侧方面不需要“村民议事会”这样大规模的进行开会，其在一方面是减轻了“村民议事会”对于村级简单事务的处理，从而更好的促进村庄的发展。虽然流动带来诸多治理的问题，从而我们进行改革也是一种治理下的转型，而治理下的转型是为了更好的体现一种稳定的秩序。我们实行民主政治是为了使全体人民能够共享到社会发展成果，积极发展民间组织扩大村民政治参与使得村民可以共享其政治参与中获得的利益。

3.“以村带企、以企带村”建设村庄发展，为村民自治构建基础主体

企业进村促进了农村社会发展，并且也遏制了大量人口流动的问题，其积极方面是促进了农村经济发展并且留住了政治参与的主体。其政治参与的主体的存在才能更好地发展与促进村民自治的发展逻辑，其对村民自治也是一种强大的推力。许多村民千里迢迢的跑到外面就业是能够在经济上得到保障维持自身的生存与发展，如果就在村民的家门口就可以就地就业而且能得到不错的收益，许多村民还是情愿留在农村发展。并且加快村企的产业化集成，建立一个与城市相同的发展模式。村庄与企业共同打造农村版产业园，进行“以村带企，以企带村”双向互补性的发展。大量农民就地就业对于村级事务就能及时的参与村务以及村务管理。对于村企与村干部要一切要从村民的利益出发，切实保障村民的利益让村民得到实惠，对于农民作为一个弱势群体，希望通过村民自治获得这种政治参与权利从中能够获得一些经济需求。因此，我们应当加快农村社会的现代化，构建城乡一体化的平衡式发展，从而使农民在发展中得到各方面的提高。

4.大力宣传建设新农村的必要性、重要性，动员和支持农民建好新农村

要清醒面对我国是“农业大国、农民大国”这一现实国情，并且这个阶段还将持续很长一段时间，决不能没有节制地宣传、引导、动员农民进城，让农民感到城里遍地流金，从而失去当市民还是当村民的理性判断。必须认识到过快和过度城市化引发的各种社会问题，防止掉入拉美陷阱。巴西上世纪六七十年，过度城市化使农村凋敝，国家为此新成立了农村发展部，采取买地给农民、将国有土地分给农民等措施，鼓励农民回到农村。这一教训不应在中国重演。应高度重视并正确引导舆论，大力宣传建设新农村在中国现代化进程中的必要性、重要性，号召农民返乡创业，建设自己的美好家园。同时，还要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的总体要求，鼓励和支持农民创造良好的生产、生活、生态“三生”环境。大力发展农村先进生产力，建设现代农业，推进农业产业化经营，千方百计增加农民收入。积极倡导和弘扬创业精神，明确支持农民就地创业的政策导向，激发农民的创业冲动，充分挖掘本地民间资源，大力发展农村中小企业，形成村村谋发展、家家忙致富、人人思创业的生动局面。建构农村流通网络，推进农村信息化进程，更新农民思想观念，重构农民的生活方式，逐步建成居住环境社区化、生产方式合作化、生产工具机械化、公共产品公益化、素质知识化、流动市场化、教育医疗制度化、养老保险普及化、城乡服务一体化、生态环境良性化的社会主义新农村。［11］

总之，随着城镇化发展步伐加快，城市吸纳大量农村劳动力进入城镇就业，农村人口大量的流出造成各个方面的影响。然而城镇化过程是每个国家进入现代化不可逾越的过程，是有利于整个一个国家的发展。但是，事物总是存在着两面性，给我们带来发展的同时也给我们带来诸多问题。对于现如今的农村政治模式就带来严重的冲击。并且有的学者提出村民自治已经走入“死胡同”，笔者认为其是对现行运行机制的问题可能已经走入“死胡同”，需要的是对于未来村民自治的模式进行转型时期的到来。如今村民自治已经走到转型的时期，传统模式出现的问题已经说明:其可能不在适应于现行社会发展的需求，而应当试着转型去适应未来的发展，建立一种适应新时期条件下的新模式。各地应根据不同的地理区域、人文环境、经济文化进行模式的探索与创新，建立适应于本地区的模式，而不能简单的由“点”到“面”机械式的复制而进行统一的模式。并且其必须在合法性前提条件下进行有序化民主政治，通过这一系列措施使得转型的村民自治能够更加适应转型期农村社会。因此，必须积极稳妥推进政治体制改革，推进基层民主制度创新，建立制度化的公众参与以及村民参与政治发展的路径选择。

［1］蔡泳.警惕人口分布“空心化”［J］.中国改革，2011年第7期

［2］冯仁.村民自治走进了死胡同［J］.理论与改革，2011·1

［3］任中平.当前村民自治面临的困境、归因与出路－－后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告［J］.软科学，2007年12月第21卷第6期

［4］郑风田，马跃峰，胡洪江，杨彦，卞民德.听听“中国式村官”的心里话——他们到底有多难［EB/OL］.中国选举与治理网.http://www.chinaelections.org/Newsinfo.asp?NewsID=210605，2011－7－13

［5］［美］亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华译.上海:上海人民出版社，2008.7(P26)

［6］朱杰.人口迁移理论综述及研究进展［J］.江苏城市规划，2008年07期

［7］徐 勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对——农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2000年3月

［8］金景芳.《周易 系辞传》新编详解［M］.沈阳:辽海出版社，1998年10月第1版(P111－112)

［9］王浦劬.政治学基础［M］.北京:北京大学出版社，2006.1

［10］成都基层“议事会”:从“代民做主”到“由民做主”［EB/OL］.http://www.sc.xinhuanet.com/content/2011 － 03/19/content_22323488.htm，2011年03月19日)

［11］刘奇:新时期中国农民的新期待:理顺关系拓展空间，中国村民自治信息网http://www.chinarural.org/