主体选择与指标分布——服务型乡镇政府绩效评估体系的构建

吉鹏

(南京师范大学泰州学院，江苏 泰州 225300)

一、引言

随着农村经济体制改革的深入，尤其是取消农业税后，农村工作形势和乡镇行政环境发生了重大变化，传统的管理模式已不能适应农村社会发展的需要，构建服务型乡镇政府已是势在必行。乡镇政府是我国的基层政府，位于国家层级体制的末梢，直接面对基层民众，是基层民众和上级党委政府联系的桥梁和纽带，是国家方针政策的主要执行者和广大群众社会需求回馈的直接接受者。积极推进乡镇政府的绩效评估，强化基层政府的公共服务职能，建设服务型乡镇政府，既是当前深化行政体制改革的迫切任务，也是基层民众的现实需求。绩效评估的难点与重点即是评估主体的科学选择与评估指标的合理分布，在此基础上完善乡镇政府绩效评估制度，从而促进基层服务型政府建设的推进。

二、服务型乡镇政府绩效的内涵阐释

“政府绩效管理可以定义为政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化。”［1］服务型政府的绩效涵盖了从政府组织获得资源到社会感知政府行政成果的全过程，不能仅仅以其中某一阶段或某一类政府组织产出代替。从唯名定义的角度理解，绩效就是政府组织活动的“绩”与“效”之和，即“做了什么样的事情”和“社会各方获得什么效用”，也是在特定情境下政府组织实现其组织目标过程中的相对表现水平，这个相对水平量可以从多个维度进行描述，既包含成果数量、成本等绝对量，也包括成果质量、效果等相对量，并且政府绩效是政府行为及其产出与所处情境因素发生共同作用得到的结果。［2］多维的绩效观点将所有系统要素全部囊括进来，(如图1－1所示)。绩效的维度包括竞争、时间、质量、创新、效率、效果等等。［3］这些绩效维度多根源于组织性质及特征，而融于组织的价值观、战略乃至发展目标之中。

随着社会经济的不断发展，大量信息不停的涌现，使得农村公共需求的日益增长、升级和多样化，乡镇政府应由“控制”乡村变为“治理”和“服务”乡村，日渐成为一个为农业服务、为农村服务，为农民服务的服务者，当前服务型乡镇政府绩效应与乡镇政府的职能转变相联系，更应突出公共服务与社会管理的价值。乡镇政府作为我国的基层政权组织，其基本绩效内涵既包含着内与外、数量与质量、经济与政治、组织价值观等诸多维度，也包括成本、效率、效果、责任、创新、公平等要素。。［4］乡镇政府的绩效应反映服务型政府建设的本质要求，注重经济发展量与质的结合，从管制向服务转变，体现以人为本的价值取向，积极引导公众的监督与参与，注重社会公平，对上级机关负责的同时也能对基层民众负责，服务型乡镇政府绩效是乡镇政府在一定的时间范围内，积极履行相应的职能，以较少的成本，及时有效地提供公共产品和公共服务的一种公共产出。乡镇基层政府的评估应紧密结合乡镇行政特点，主要评估内容应包括两个方面:一是乡镇政府行政过程中与服务对象直接接触所体现出来的服务态度、办事效率、工作作风等;二是乡镇政府的具体行政效果，尤其是基层各项公共事业的发展情况。

三、当前我国乡镇政府绩效评估存在的问题

当前我国很多地区都开展了一定程度的乡镇政府绩效评估，但在很多方面都存在一些共有的问题，如评估主体单一化、公共服务指标弱化、缺乏有效监督等。

(一)评估主体单一化倾向明显

评估主体是评估活动的行为主体，是保证乡镇政府绩效评估结果真实性、有效性的基本条件。当前我国乡镇政府的绩效评估基本上都是自上而下的展开，把绩效评估理所当然地看成是政府内部的事，评估的主体自然也是以上级主管机关为主或者政府自身内部测评，通常都是上级县政府主导，主观性较强，很少采用第三方评估，缺少公众及相对人的参与。这样的评估起到的作用是很有限的，在相当程度上全凭领导的素质和个人情感，其评估的真实可靠性尚待提高。很多时候，县政府把乡镇绩效评估按政府职能分块后交给各职能部门进行评估，然后把评估结果上报县政府。评估主体在绩效评估时很难保持中立，经常会带有本位、主观色彩，很难实事求是。这样就降低了绩效评估的可靠性，削弱了绩效评估的激励作用，也很难提高政府的绩效。

当前乡镇政府传统的官本位和政府本位文化理念还很明显，在政府管理过程中不愿意引入公民参与机制，也不愿接受公众的监督和评价。即使有的地方引入民主参与机制，但由于其民主参与范围的有限，其效果是微乎其微，自上而下的以政府自身为主的评估容易导致绩效评估流于形式，评估结果失真，上级领导满意而基层公众不满意。当前乡镇政府绩效评估整体呈现评估主体单一化、信息不对称、缺乏广泛性、代表性等问题，严重影响了绩效评估结论的社会认可程度。因此，在服务型乡镇政府的绩效评估中引入多元主体是必然的趋势。

(二)公共服务指标的弱化

乡镇政府作为一个特殊的行为主体，它的行为状况取决于它所追求的目标。合理的绩效指标具有理想的政绩导向功能，能够最大化的实现政府系统内个人目标和社会公共目标函数的一致性。我国进入社会转型期，要求乡镇政府承担起制度公平和经济发展的双重职能。但是，乡镇政府绩效评估指标在两者间存在着前轻后重的不对称状况。一方面，很多乡镇政府在设计绩效评估指标时，过分追求经济增长与财政收入的增加，将GDP增长率、招商引资、固定资产投资等作为乡镇政府绩效评估的KPI①，指标设置过于偏重经济发展的内容，追求GDP短期内的大幅增长。其他政府绩效维度如发展的质量、行政成本、公共服务效果等得不到充分体现，即使有公共服务方面的指标也基本都是定性指标，在指标权重的确定上和公共服务指标内容的选择上欠缺客观性，影响考核结果的科学性、公正性和导向性。另一方面，乡镇政府在对自身职能体系的科学构建上存在着许多模糊的不科学认识。原有的大量应该由企业或社会中介组织承担的职责尚未从政府中剥离出去，而新增加的社会管理、农村建设、公共服务职能又大量涌入，所以致使乡镇政府在职能划分和整合上难以把握明确的标准，导致公共服务指标设置的弱化，从根本上影响了社会的全面、协调、可持续发展，影响基层民众对于乡镇政府的满意度。

(三)绩效评估监督机制的缺乏

政府绩效评估的引导作用要真正落到实处，建立健全监督机制显得非常重要，真正有效的监督机制应该贯穿于评估制度建立、评估执行和评估结果运用等各个环节。当前，我国现有的监督机制主要有纪律检查委员会、行政监察部门和检察机关，有一些乡镇政府绩效考核制度中引入了“一票否决制”，如在具体的评估指标中设立了“计划生育一票否决”、“社会治安一票否决”、“重大安全事故一票否决”等重要指标，只要乡镇政府的任何机关工作人员或领导犯有违纪、犯罪行为，单位集体在年终绩效评估中将取消评优的资格。但是，绝大多数乡镇政府绩效评估过程中监督机制是缺失的，无论是纪检监察，还是公民监督和舆论监督等。纪检监察的监督缺失，造成了绩效评估结果无法有效落实，公民监督和舆论监督的不健全，在评估过程中只反映“长官意志”，不能充分反映广大老百姓的需求，所以也易造成评估结果导向失衡，既不利于绩效评估制度的改进和完善，也不利于加快乡镇政府服务职能转型的进程。

四、完善服务型乡镇政府绩效评估体系的路径

(一)选择多元化的评估主体，合理分配权重

评估主体的选择应当适当。通常情况下，评估主体的选择一般视评估类型、评估目的以及被评估对象的具体情况而定。如果评估对象是政府“窗口”部门，评估的目的就是要检验其服务的质量，就应该主要由社会公众等外部主体进行评估;如果评估对象是政府内部的事务部门，评估的目的是为了强化自我约束，就主要由评估对象的主管部门等内部主体进行评估。选择评估主体还要考虑主体的独立性、广泛性和代表性。

“政府绩效评估强调以人为本，以公民为中心，以满意为尺度”［5］，在这一理念的引导下，国外政府绩效评估在绩效示标设计上体现出外向特征，采取多样化的满意度调查，民间组织更加积极地对政府部门进行独立评价和审视，其评价主体严格遵循“公民本位”理念进行选取。服务型乡镇政府的绩效评估主体，主要应以外部评估为主，适当结合内部评估。此外，乡镇政府绩效各评估主体的比例要合理划分。针对同一评估对象，各个评估主体之间的比例关系及其对评估结果的影响程度，也是评估主体结构搭配是否科学的重要依据。长远来看，以公民为主的外部主体的权重比例应逐渐加大。

乡镇政府的上一级政府是县政府，它是乡镇政府的直接领导者与监督者，作为内部评估主体，县政府的方针政策，管理理念直接影响到乡镇政府的价值观、管理方式的转变。此外，乡政府自身也是一个重要的内部评估主体，不过由于存在过大的主观性，因此，这两者的权重分配不宜过大。外部评估也是绩效评估的一个重要方面，乡镇政府绩效的外部评估主体主要是指乡镇政府的服务对象，是在某乡镇地域内生活的人民群众，包括普通村民以及乡镇企业的管理者，他们对政府工作的实际成果感受最为深切，也最具有发言权，应抽出一部分有代表性的公众进行评估。

(二)强化绩效评估关键指标的公共服务职能

乡镇机关的一些“窗口”单位，为改进工作作风，提高工作效能，在遵守法律、法规和有关规定的基础上，向管理和服务对象作出服务质量的承诺，并通过媒体向社会公开，并接受公众的监督。因此，乡镇政府的绩效指标要突出反映人民生活水平的变化或政府能力的提高，并以此引导政府工作向提高人民生活质量，增强公共服务能力的方向发展。我们分别通过内外两个维度来构建乡镇服务型政府的关键绩效指标。

1、内部评估主体关键绩效指标

与不同的评估主体相对应，内部评估的指标与外部评估指标要分别设置，体现出一定的差异性。我们认为，乡镇政府绩效评估的内部评估主体指标，应主要体现在经济发展与经济效益、行政过程、潜力发展等主要方面，如表1。

表1 内部评估主体关键绩效指标

2、外部评估主体关键绩效指标

我们从服务型乡镇政府基本职能出发，结合不同外部评估主体的评估能力与乡镇政府向其提供的具体服务内容来进行确定。

首先，普通村民。普通村民通过自身切身的体会和感受来对乡镇政府公共服务的效果进行评估，其主要评估内容是乡镇基层各项公共事业的发展状况，整个评估指标体系主要包括:义务教育、科技服务、文化娱乐活动、公共卫生、基础设施建设、乡村建设与环境保护、公共安全、社会保障、服务项目农民参与决策程度等。这是对公共服务效果的评价，此外，还可以对公共服务过程进行评价，主要指标包括:服务态度、行政效率、党风廉政、执法形象等。如表2。

表2 普通村民评价乡镇政府指标体系

以上两大指标体系最终都是以问题的形式出现，尤其是关于乡镇政府公共服务过程评估的抽象性指标，更是需要转换为操作性指标，从侧面了解社会公众对政府行政过程的满意度。义务教育这一项指标，进一步可以通过周围儿童辍学情况、对当地义务教育师资情况的满意度、收费情况等几个操作性指标(三级指标)来进行设计。

其次，企业。作为营利性组织，企业更关心的是本地区的经济发展环境、经济发展前景等相关的软环境以及基础设施情况。而企业负责人与乡镇政府领导班子、工作人员接触比较多，对于乡镇政府工作作风、行政效率等有着自身的体会与感受。其指标体系如表3所示。

表3 乡镇企业评估乡镇政府绩效指标体系

企业评估乡镇政府绩效在指标上也要进一步细化为操作性指标直至具体问题。如“市场信息服务”这一指标，可以通过提供市场信息的数量、提供市场信息的有效性、对企业发展的关心程度等操作指标(三级指标)来进行评估。

再次，村民委员会。乡镇政府与村民委员会之间是指导与被指导的关系，村民委员会作为基层自治组织，乡镇政府的许多工作是通过村民委员会来开展的。村民委员会既对乡镇政府各方面工作状况有着深入的了解，又对村民及其自身的需求有着清醒地认识，可以说，村民委员会是一个对乡镇政府有着充分了解、掌握大量评价信息的外部评估主体，在评估指标上比前两者更加丰富一些。在公共服务效果方面，并不只是调查乡镇政府向村委会提供的服务的效果状况，更多的还是乡镇政府面向农村所提供的各项服务的效果，是对农村基层各项公共事业的发展状况的调查。之所以将这些指标列入村委会这一评估主体的指标体系中，是因为其掌握大量的评估信息。其指标体系如表4所示。

表4 村民委员会评估乡镇政府绩效指标体系

(三)完善服务型乡镇政府评估的有效监督机制

在构建服务型乡镇政府绩效评估体系的过程中，评估结果如何，发挥的作用如何，事实上都与绩效评估的监督机制是否完善有着十分密切的联系。建立健全基层权力运行过程中的监督机制和制约机制，是开展基层政府绩效评估的重要保障，也是避免评估行为与结果流于形式的重要前提。因而，为保障乡镇政府绩效评估安排落到实处，真正发挥应有的激励作用，必须建立并完善监督体系。根据我国目前的实际情况，可以建立由人大监督为主、党政机关内部监督、司法监督、社会监督相互制约相互补充的绩效评估监督体系。这样的监督体系能够更好地发挥我国民主制度的优势，在这种监督机制的有力监督下，按照规范的绩效评估程序，对各乡镇的绩效评估进行评估。代议制的运行机制脱离于行政权力的干涉，可以有效的减少效率低下，监督不力等现象的发生。此外，也可以建立相对独立的绩效管理委员会，由独立的第三方机构对乡镇政府绩效评估的整个过程进行监督，从绩效评估制度建立、评估主体的选择、关键绩效指标的确定、评估结果的运用与公开，要全程监督，确保乡镇政府按原先设立的评估原则与导向来开展工作，确保评估结果真实可信。不但能经得住上级政府的检验，而且更重要是能经得住基层民众的检验。只有不断建立与完善刚性的监督机制才能真正有效地推进服务型乡镇政府绩效评估活动的成功开展，才能有效地促进乡镇政府职能得到真正地转变。

五、结论

温家宝总理在十届人大三次会议的《政府工作报告》中明确提出了“建设服务型政府”的要求，并就服务型政府的内涵作了进一步的阐明:“服务型政府，是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府”。乡镇服务型政府建设在构建和谐社会、推进新农村建设、维护党和政府的形象等方面发挥着重大作用，具有深远意义，积极推进乡镇政府的绩效评估，强化基层政府的公共服务职能业不是一朝一夕的工作，它是一项复杂的系统工程。只有加强服务行政意识，树立科学的政府管理理念，切实有效地转变职能，不断完善各项制度，以科学发展为导向，注重公民价值的回归，才能真正地发挥绩效评估体系的引导与激励作用，切实有效地推进乡镇服务型政府的建设。

注 释

①KPI称为关键绩效指标，它把对绩效的评估简化为对几个关键指标的考核，将关键指标当作评估标准，把员工的绩效与关键指标作出比较地评估方法，在一定程度上可以说是目标管理法与帕累托定律的有效结合。关键指标应符合相关原则如具体性、衡量性、可达性、现实性、时限性。

［1］卓越.政府绩效管理导论［M］.北京:清华大学出版社，2006.

［2］国家社会科学基金项目组.南京地税绩效管理实证研究［M］.河海大学出版社，2005.

［3］Fitzgerald，L.，Johnston，R.，Brignal，S.，Silvestro，R.and Voss，C.，Performance Measurement in Service Businesses［M］.The Chartered Institute of Management Accountants，Unwin，Surrey，1991.

［4］任蕾.乡镇政府绩效评估指标体系研究［D］.云南财经大学硕士学位论文，2009.

［5］中国行政管理学会课题组.政府绩效评估研究报告［J］.《中国行政管理》，2006.3.