公安内部审计监督在基建招投标中的研究与探索

2012-01-22王吉生

中州大学学报 2012年3期

王吉生，刘倩

(郑州市公安局审计室，郑州450003)

公安内部审计监督是公安机关内部对经济活动的一种独立审核、评价行为，是一种管理过程的控制，是加强公安机关内部控制的重要手段。内部审计监督的目的，在于通过审计发现政策、法规、制度执行过程中的违纪违规问题，分析问题的现实及潜在影响，找出存在问题的原因，提出完善管理的制度性建议，为建立健全内部控制制度提供专业支持，从根本上遏制违纪违规问题的发生，从而推动各级公安机关切实担负起巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任。现行建设项目结算审计是事后审计，这种“秋后算账”式的审计模式往往停留在发现问题的层面，很难从根本上帮助改善建设项目的管理，无法降低工程成本，更谈不上提高建设项目的投资效益，发挥审计“免疫系统”的作用了。为此，笔者通过审计案例进行分析，结合当前内部审计中的实际情况，指出当前建设项目招投标中存在的一些问题，提出了加强招投标阶段的审计监督，弥补传统结算审计的不足的一些设想。

1．公安机关基本建设概况

公安机关职能的重要性决定了该机关历来是国家投入的重点。公安机关是政府的重要组成部门，是我国人民民主专政政权中具有武装特点的治安行政和刑事司法的专门机关。公安机关承担了政府职能中繁重的社会管理和公共服务职能，公安机关既是行政机关，又是执法机关，是保障社会发展与稳定的重要系统。在各级政府部门中公安机关任务最重，人数最多，经费量最大。为了加强公安机关的基础建设和规范化建设，公安部先后制定出台了县级公安机关公用经费保障标准、单警装备配备标准、公安派出所和警车外观标识、看守所建设标准以及“金盾工程”项目建设任务书等，并提出了建设要求。多年来，各级政府财政部门均把对公安机关的投入纳入重点，切实加强了公安机关的基层基础建设，为打击犯罪和社会管理提供了较好的经费保障。

新形势下公安机关对敌斗争、社会管理任务的艰巨复杂性，使得国家对公安机关的投入迅速增加。为了适应新形势下社会管理和打击犯罪的任务，公安部党委提出了抓基层、打基础、苦练基本功的“三基”工程建设的重大战略目标和以“公安信息化建设、执法规范化建设、构建和谐警民关系”为内容的“三项建设”任务，这是公安部党委在深入总结公安机关“三基”工程建设经验基础上，为推动公安事业长远发展做出的一项重大战略性决策。许多大要案侦破的实践充分证明，没有现代化的科技装备作支撑，就很难赢得主动、取得胜利。为了战略目标的实现，近年来，国家财政对公安机关“三基”工程项目建设和设备采购特别是公安信息化工程项目经费的投入迅速增加。

2．基本建设项目招标投标存在的主要问题

近年来，公安机关建设任务重、投资大，使得各类项目承包公司趋之若鹜。多年来，各级党委政府十分重视治理工程建设领域的突出问题，多次发文规范工程建设领域市场交易行为和领导干部从政行为，以维护市场经济秩序，促进反腐倡廉建设，并多次部署工程领域的专项治理工作，也取得了较好的成效。但是，由于市场经济的趋利性和公安机关项目的吸引力，使得各类承包商和供应商纷至沓来，社会监督机制还不十分健全，相关法律法规不太完备，完全市场化的竞争机制尚未形成，各种竞争手段五花八门，招投标方不规范的竞争和不规则的运作时有发生，公安机关的领导和项目建设部门的负责人承担着较大的建设风险。基本建设项目招标投标工作还有诸多问题亟待解决。主要表现在:

2．1 业主规避招标

在实际的工作中我们发现，有些招标单位为了达到某种目的，提出种种理由，使其不符合适用招标的条件，来逃避正常的招标约束和监督管理，也就是我们所说的规避招标。主要是采用以下貌似合法的方法或手段:一是人为缩小建设规模或压低投资数额;二是通过肢解工程、化整为零或分期建设的手段规避招标;三是在办理工程前期审批手续时，提供虚假的证明，骗取有关手续;四是主要工程分部招标发包，专项分包工程规避招标;五是以招商引资为借口，搞假招标、假引资，躲避招投标管理;六是以私营项目为借口来逃避招投标管理部门的监督，从而规避招标;七是利用种种借口造成事实工程，以罚代管，逃避招标。

2．2 运作过程弄虚作假

有一些建设项目，迫于《招标投标法》的规定，进入了招标投标的程序，但在实际运作中弄虚作假，招标投标只是为了掩人耳目，走走过场。其弄虚作假普遍采用的方式主要是:内定外陪、暗中偏袒、泄露标底、贿赂评委、投标人相互串通。

2．3 招投标工作透明度不够，引发较多投诉

根据《招标投标法》的要求，招标人应当采取必要的措施，保证评标在严格保密的情况下进行。而现实情况是，评标活动一结束，当事人对评标过程中的情况通过各种渠道从侧面探询了解，可以说评标活动的内容是公开的秘密。而当事人了解的内容中只摘取对自己有利的东西，使评标活动成了雾里看花，犹抱琵琶半遮面。而评标工作又是一个人为的评审过程，不同于电脑阅卷打分，因此投标人经常认为这个关键性的环节，最容易受到人为因素的影响，造成投标人对招标工作的不信任。从而引发一系列的投诉。

2．4 相对于内部审计，外部审计的不足之处

公安机关是国家行政机关，其经费投入均为国家财政预算，建设项目审计任务应由各级国家审计机关承担，但是国家审计机关除了关注特别重大的建设项目外，没有力量对所有国家行政机关所立项目均进行审计。有的虽实施开工前审计，但仅仅是资金到位情况审计;有的实施竣工决算审计，也是事后的审计。由于建设项目的来源是财政资金，因而财政部门较为关注，一般由同级财政部门指定中介事务所进行审计，且大都是竣工决算审计。有些较大项目虽然实施跟踪审计，但中介事务所不熟悉建设单位的情况，无法控制各个重要环节，无法做到审计到位。近年来，由于信息化建设的步伐加快，特别是公安机关一些项目的保密性，外部审计更是无法介入，导致许多项目游离于审计之外，得不到应有的监督，一些地方公安机关存在着决策失误，重复投资，资金浪费，贪污腐败等问题。

3．原因分析

这些问题的产生，是由多方面因素造成的，既有内部的，也有外部的;既有客观，也有主观的;还有政策上的漏洞。分析起来有几个方面:

3．1 法规制度尚不健全

《招标投标法》是一部新法律，目前尚没有实施细则等配套法规。虽已施行，但这一法律不可能将招标投标实施过程中所有的规则、程序容纳进去，对于这部法律的理解和把握还存在这样那样的偏差。为此，国家建设部、交通部等部门以及各省、市都制定了自己的招标投标的相关规定和实施细则，但这又极易导致部门封锁、地方垄断、多头管理等混乱局面。总之，基本建设招标投标是一个相互制约、相互配套的系统工程，目前招标投标本身法律、法规体系尚不健全，市场监督和制约机制力度不够，配套的改革措施还不完善，这是《招标投标法》在贯彻执行过程中出现诸多问题的重要原因。

3．2 监督机制流于形式

由于不规范招标是在私下进行，少有知情人，即使有知情人，也由于心存顾虑而不愿、不敢举报，缺乏群众监督基础，这给打击规避招标的不法行为带来了一定的困难。同时，招投标工作业务量大、专业性强，负责监督责任的有关行政部门力量有限，只局限于某几个环节的监督，再加上所需业务知识不够，监督止于表面、流于形式，使规避招标者得不到应有的处罚。

一直以来，行政部门监督管理的重点主要是放在项目质量上面，对于项目招标投标执行的监督重视不够。甚至有的部门和领导认为，只要纪检监察机关有人参与了工程招标投标，就算是监督到位了。实际上，因纪检监察人员大都是临时指派，很难掌握招标投标的全过程，一些关键环节又不由其直接监控，纪检监察机关的监督往往会流于形式，而司法监督、社会监督基本上也是难以介入，无法发挥作用。

3．3 惩治违规力度不够

执行《招标投标法》中的问题之所以会时有发生，屡禁不止，与我们惩治违纪违法的力度不大密切相关。一是并非所有的违纪违法行为都能得到及时的查处;二是在查处的过程中存在袒护、说情的现象，从而出现查处不力，甚至出现违纪违法者得不到惩处的问题。正是由于违纪违法的成本低、风险小，而所获取的利益巨大，使得无视法纪，顶风作案的问题难以杜绝。

4．对策和建议

随着世界经济全球化进程和我国交易方式的重大改革，实行招标投标，改变传统的直接采购和行政分配方式，这是深化投融资体制改革的一项重大举措，是将我国市场竞争规则与国际通行做法接轨的重要步骤。公安机关建设项目招投标中要更多体现公开、公平、公正的原则，防止发生假招标等新的权钱交易腐败行为，就必须在制度上的不断完善。

4．1 招标投标活动监督制度的法律依据

《中华人民共和国招投标法》第七条规定:“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。”根据该法，招标投标各方有义务接受依法行使的政府监督。由于我国内部审计法律的原因，就全国行政机关而言，大部分单位没有独立的内部审计部门，相当部分与财务或纪检部门合署办公，有的既无内部审计机构也无专职审计人员;就全国公安机关而言，近年来，在公安部党委和部审计局的大力推动下，省、地两级公安机关大多设有独立的内部审计部门，县级公安机关内部审计大多与纪检部门合署办公，没有内部审计机构的设有专职审计人员。较大的建设项目由同级审计或财政部门指定中介事务所实施审计，审计、财政不关注的项目，由单位内部审计或聘请中介事务所审计为主，自行审计为辅，小型项目由内部审计部门实施审计。

4．2 发挥公安内部审计的优势，努力实现审计工作职能

公安机关的审计工作，属于国家内部审计的一种，相比国家的外部审计有得天独厚的优势。主要表现在，第一是有“天时”的优势，“天时”是指内部审计的独立性。在实际工作中，各级审计部门分别负责本级单位的审计监督，同时接受下级审计部门的工作报告，从而达到分级管理的目的。第二是有“地利”的优势，“地利”是指内部审计身处机关当中。内部审计人员熟悉内部财务管理，可以把审计监督与后勤保障的中心任务结合起来，加大开支立项、论证审批、效益考评等关键项目的监督力度，真正发挥审计部门和人员的作用。内部审计人员长期立足于本单位的具体岗位，工作时间、范围不受限制，可根据单位内部管理的需要随时随地开展工作，比外部审计更深入、更彻底，可消除外部审计容易遗留的“死角”和“盲区”。第三是有“人和”在优势，“人和”是指内部审计的内向性。做好内部审计监督工作是加强经济管理的重要途径，在完善内部控制系统、强化内部约束机制方面的作用是外部审计达不到也不可替代的。认真抓好内部审计监督工作，把各项经费管好用好，发挥其最佳效益，对于加强经费、账目、资产的管理，防止违反财经纪律问题的发生，充分发挥审计工作的监督作用具有极其重要的意义。

4．3 加强对招标代理机构的管理

目前国际上通行的业主自主招标，实际上大多是委托专业综合技术咨询公司操作实施。由于招标中介机构有众多的专业人才，对招标业务熟练程度高，把握政策的原则性较强，从而能更好保证招标项目目标的实现，取得良好的经济效益。招标机构接受业主的委托招标，不仅要维护业主的利益，同时也要站在公正的立场上，维护投标方的合法权益，并接受公众监督。因而处于中介地位的招标机构，其本身就带有实施监督招标的作用。因此，主管部门要对代理机构加强管理，制定详细的行为规范和市场管理措施，避免其从专业的角度使违法行为更加隐蔽。