浅议发展社会工作对社会管理创新的意义

罗爱华

（武汉大学 社会学系，湖北 武汉 430072）

浅议发展社会工作对社会管理创新的意义

罗爱华

（武汉大学 社会学系，湖北 武汉 430072）

在欧美国家社会工作在社会管理方面担任着重要的角色。当前中国社会转型时期是把社会工作引入到社会管理创新的极好契机。应当通过传播社会工作理念、建设社会工作人才队伍、培育民间社工组织机构、推行政府购买服务等途径推动社会工作发展，充分发挥社会工作具有亲和力和实效性、整合社会资源、调整社会心理和社会关系、推动党的群众工作变革等方面的优势和作用，为社会群体与居民提供专业化、个体化的优质社会服务，从而有力地推动了社会管理创新。

社会工作；社会管理；创新

改革开放以来，党在推动经济体制改革过程中，也在不断探索社会管理体制改革的途径。2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，明确了新的社会管理模式的基本框架。2007年十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这就标志着社会管理已被正式纳入到发展体系当中来。社会管理体制改革也成为继经济体制改革之后中国社会发展的重要课题。如何将现有社会管理理念更新，继而创造新的社会管理模式，使社会组织得以发展，社会服务领域进一步拓展，是社会管理体制改革顺利推进的关键。何为社会工作？一般认为，其以健康的价值理念和科学精神为向导，同时综合运用一定的专业知识、技能、方法来整合社会资源，协调社会关系、合理解决社会问题，并有效预防可能出现的社会问题，从而使社会功能得以恢复和发展，为有需要的个人、家庭、群体、组织和社区提供专业社会服务，促进社会良性运行。社会管理要创新就必须推进社会工作的职业化与专业化建设，换言之，社会工作已经也必将成为当代中国社会管理体制创新的重要变革力量。

一、西方社会的经验

社会工作的大力推行源自于欧美国家，它伴随着西方社会的工业化和现代化进程而产生，屹今已有一百多年的发展历史。在社会工作发展初期的19世纪末至20世纪初，它只是一种由存在于民间的非营利组织及其工作人员向穷人或需要帮助的人提供免费支持的方法和手段，其实质是一种慈善手段。上世纪二三十年代，随着非营利组织的快速发展，社会工作在欧美发达国家得到空前的发展，不少高等院校也成立了旨在对这些非营利性组织的员工进行社会工作职能培训的专业或学院。由此，社会工作日益成为一种专门的职业，其内含“助人自助”理念并具有独特知识与方法背景。第二次世界大战前后，随着欧美国家社会经济的快速发展，西方发达国家纷纷加强了政府对市场和社会领域事务的干预力度，这些国家相继以国家政策或法律形式，确立了相应专业化和职业化的社会工作制度，并将其作为政府对社会实施管理功能和提供社会服务功能的手段之一，社会工作不再是单一的慈善手段，发展成为政府对现代社会进行管理和服务的重要内容。尤其是伴随“福利国家”口号的提出以及相应制度的确立，其已成为预防和解决当代社会问题、维护社会稳定并和谐发展的科学方法。社会工作在欧美国家社会管理中的作用主要体现在两个方面：

1.社会工作的柔性特征弥补了政策刚性的不足

政府出台的政策和制度是社会运行的框架，是社会成员都必须遵循的社会行为规范，其本身具有刚性特征。政府作为国家权力机关的执行机构，其行政管理方法必然是刚性的，在处理社会事务和解决社会问题及社会冲突中，暴力手段也必不可少。但是，政府政策本身的刚性和管理手段的刚性特征，具有一般化原则，因而忽视了现实中社会问题的差别性，实践中难以使人信服，损害了政府的公信力。专业的社会工作者凭借其 “助人自助” 、“平等、接纳、差别化”的工作理念和方法，正好弥补了政府行政化管理手段的“单一性”这一缺陷。正因如此，二战后的西方发达国家以及许多进行现代化建设的国家与地区，纷纷将社会工作纳入其社会管理和公共服务的体系。这也是20世纪60年代以来上述国家和地区保持数十年的社会稳定的重要原因。典型的例子是，2005年法国巴黎爆发大骚乱，政府动用了警察部队仍无法解决问题，后借助社会工作者的力量才平息骚乱。这一案例中，专业社会工作在社会管理与社会服务方面的特有功能得到了充分发挥。

2.社会工作促进社会保障体系的完善

完善的社会保障体系是保护社会弱势群体利益，促进社会公平正义，维持社会稳定的重要保证。第二次世界大战以后，市场在西方社会发展领域失灵，掀起了反对社会不平等的社会主义运动，社会福利权利的理念深入人心。欧美国家因此也普遍建立了社会保障体系，以推进福利国家制度的建设。在这个过程中，社会工作凭借其特有的优势成为政府制定、完善和实施社会方针政策的重要手段。具有专业训练素质的社会工作者通过深入了解社会大众，特别是弱势群体、边缘群体的实际困难和问题，并将其系统归纳反馈至政府决策部门，帮助政府部门根据实际情况和社会需求，及时有针对性地制定、修订和完善社会政策，起到了政府与民众的中介连结作用，使政府所制定政策与措施更贴近民众现实，并进一步具有可操作性，有利地维护了社会的稳定与发展。不仅如此，政府通过这些社会工作者向民众提供公众所需的公共性社会服务，客观上暗合了政府“寓管理于服务”的社会管理愿景。

二、转型时期是社会工作引入社会管理的契机

鉴于以上对西方社会中社会工作引入到社会管理中的发展和作用分析，当前中国社会管理是否应引入社会工作，把社会工作引入到社会管理的时机是否合适，我们认为可以从以下几点进行分析。

1.公民社会时代的来临

美国政治学社会学家科享等在哈贝马斯的“公共领域”概念的基础上提出了“重建公民社会”理论主张，认为公民社会是独立于政治社会、经济社会的社会生活模式，其主体是社会组织和民间公共领域。换言之，公民社会它既不属于政府的一部分，也不属于私营个体的一部分，它是一个围绕着共同的利益、目的和价值的集体行为领导，具有非强制性，处于“公”与“私”之间的一个领域内。一般它包含了为了公众利益或社会发展的特定需要而行动的组织群体，例如慈善团体、非政府组织（NGO）、社区组织、专业协会、工会等等。我国在建国初期的高度计划经济时期，社会管理、社会福利、社会服务是通过“单位”来管理和实现的，公众的利益全部通过单位来表达，这种特殊的政治经济社会的单位化制度，使中国在当时既不存在、也不需要、更不可能有现代意义上的社区、社会工作和社会工作者。改革开放以后，随着市场经济的长足发展，单位制度的逐步弱化甚至解体，使“单位人”成为了“原子化的社会人”，缺乏了单位的保障，这种回归的“自然人”日渐缺乏社会组织的关怀和支持，大量的人群游离于社会服务、社会支持与社会管理体系之外，社会组织化程度日益走低，据统计，当前中国社会的非组织化人群数量极其庞大，至少占总人口的70%。正是这种社会低组织化状态，对有效社会服务和组织形成产生了实际需求，从而催生了相对独立于国家和政府的以中介组织、行业组织和社区组织等各类社会组织为主要载体的公民社会。

2.政府职能的转型

伴随着中国社会转型，政府管理职能已由过去强调政治和经济领域的管理，逐步转向开始重视社会管理。在我国传统的社会管理模式下，政府充当的是监督者和控制者，履行单纯的行政管理功能，为社会和民众的服务意识很弱。随着经济的发展、社会的进步、民主政治的普及和公民素质的提高，传统的政府管理模式已不能适应社会的发展需要，政府管理职能的转型成为必然。这种政府管理职能的转变，首先要求政府应当从控制导向为主转变为服务导向为主，政府对社会管理职能的履行需要依靠良好服务而不是过去单纯的行政管理来实现。科学的社会管理已成为构建社会主义和谐社会的重要内容和基本要求。将政府定位在为社会服务者的角色，而不是控制者的角色，强化政府的社会管理职能并非意味政府加强对社会的管制，打造一个为公共服务理念的政府，变控制者为服务者，成为新时期政府工作的价值取向。

3.社会管理主体的多元化趋势

政府是社会管理的主体，但是政府的职能也是有限的。在社会公共事务日益复杂的发展趋势下，政府难以承担起所有的社会管理和社会服务的重任。现代社会，随着国家和社会的日益分离，传统的纵向单一性的社会结构逐渐向横向结构转变。伴随社会的自主空间不断扩大，社会事务也大量涌现并呈现多样化，以往由政府包揽管理的社会事务被逐步分化、剥离出来，许多公共事务交由社会来自行管理，形成社会管理主体的多元化趋势。那些具有专业化、职业化的社会工作机构正是这种新型的社会管理主体。它们一般是专业机构并由专业队伍实施现代社会管理和公共服务，这对于促进社会管理制度的改革与完善创新具有重要的现实意义。

当前我国社会正处于社会转型的关键时期，正是社会工作引入社会管理的极好契机，这一时期不仅为建设一支高素质的社会管理和公共服务队伍提供了土壤，而且也有利于社会管理体制的创新。

三、社会工作在社会管理创新中的优势和作用

随着我国社会工作发展政策的完善、人才队伍的壮大和专业服务的开展，社会工作在社会管理创新中的优势和作用将逐步显现。

1.社会工作具有亲和力和实效性优势和作用

改革开放30多年以来，社会经济高速发展的同时，也积聚了诸多的社会矛盾并迅速突显出来，对社会和谐与稳定产生了一定的影响。传统的“重管理轻服务”的单一社会管理方式，往往简单甚至粗暴，缺乏人文关怀。发展社会工作，通过专业的、优质的社会服务提升社会管理水平和效果，使社会政策的执行过程和社会服务传递过程更具人性化、柔性化。在我国社会工作试点中，形成了不少依靠社会工作强化社会管理与服务的良好做法。如，上海市大力发展禁毒社会工作，帮助许多吸毒人员回归社会；近年来，对于“三失” (失学、失业、失管)青少年、刑释解教人员、安置帮教人员等重点矫正对象，通过一定的社会组织，利用社会工作方法，提供矫正服务，科学合理地帮助其纠正行为偏差，从而帮助其重新融入社会，这样既节约社会成本，又维护了社会的稳定和发展；一些地区还组织社会工作者主动帮助城市流动人员解决诸如劳动就业、子女上学、失业保障等方面的现实困难，进一步消除城乡二元结构所带来的积弊，融洽了外来务工人员与当地居民的关系，和谐了社会。社会工作奉行利他主义，崇尚助人原则，尊重和接纳服务对象个人尊严，从而使得社会工作者更能融入到社会群众当中去，能够实时地体察社会需求、观测社会心态和了解社会矛盾，通过提供系统化的、个性化的、专业化的服务，及时有效地为群众解决实际问题，把社会问题化解在基层，从而使社会管理与服务更具亲和力和实效性。

2.社会工作具有整合社会资源的优势和作用

社会公共事务的复杂性趋势使得单一社会管理主体与资源难以承担和有效解决问题。创新社会管理，需要整合基层社会管理资源和力量，增强社会管理和服务的能力，才能提升社会管理和服务的效率。在社会管理和公共服务部门引入社会工作，更能体现出人性化服务的专业优势，凸显政府的服务职能；在社区建设中引入社会工作，更能强化社区对居民的引导、组织、服务功能，增强社区的凝聚力和吸引力，促进基层社会和谐；在社会服务组织中引入社会工作，有利于提升社会组织的服务能力，为社会成员提供更高水平的公益服务；社会工作者还可以协同志愿者为公众服务，有效激发和调动广大人民群众参与和谐社会建设的积极性、主动性、创造性。因此，发展社会工作，能更有效地运用社会政策，调动社会资源，发动居民参与，协调社区关系，创新社会管理理论和机制，推动形成政府调控机制与社会协调机制互联、政府管理力量与社会调节力量互动的社会管理格局。

3.社会工作具有调整社会心理和社会关系的优势和作用

随着工业化、市场化、城市化的快速发展，当代人既面对多元化的生活方式和价值取向，同时又有了多样化的就业选择和利益诉求，社会的阶层结构、组织形式、城乡布局、利益格局、思想观念等日趋复杂，社会贫富差距逐渐拉大，导致社会心理失衡、社会关系恶化，社会呈现失范状态。如何引领社会思潮、调整社会关系是创新社会管理的重要任务。社会工作崇尚助人，奉行利他主义，追求社会公正，尊重和接纳服务对象个人尊严，主张服务对象的知情同意和自决，讲求诚信，强调社会工作者对服务对象、同事、机构、专业、社会等的责任，着力开展困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适等工作，更有利于形成良好的社会心理和和谐的社会关系。

4.社会工作将推动党的群众工作变革

社会管理的实质是新形势下的群众工作。长期以来，党在群众工作方面积累了丰富的经验，形成了独有的特色和优势。当前，新形势新任务要求不断探索群众工作的新途径新方法，不断提高群众工作水平。社会工作是一种专业化、人性化的社会服务方式，它以协调社会关系、化解社会矛盾、解决社会问题为主要任务，以提供专业化、人性化服务为手段，以“助人”为服务宗旨和价值理念，这与党的群众工作是相通的。在群众工作中引入社会工作的专业理念、方法和手段，吸纳社会工作专业人才充实到基层党政管理和社会服务机构中，充分发挥他们独特的专业优势，将提高基层党组织和服务机构组织群众、教育群众、服务群众的本领和工作效果，更加密切党同人民群众的血肉联系，提升党的执政能力，夯实党的执政基础。

四、社会工作引入社会管理的路径选择

社会工作产生于西方国家，在我国港台地区也有五六十年的历史，而我国内地社会工作起步较晚。从上个世纪90年代起，上海、北京、广东等地区开始引入专业社会工作者开展服务。2007年以来，民政部先后在全国163个地区和260家单位开展了社会工作人才队伍建设试点，覆盖民政、医疗、司法、教育和青少年事务等领域。各地的专业社会工作发展大都以借鉴西方国家和港台地区经验，加强国际与地区间的交流合作，根据各地自身的特点形成了各具特色的社会工作发展模式。综合国内外经验分析，我们认为当前内地社会工作引入社会管理的发展的路径可以归结为下几个方面。

1.传播社会工作理念

社会管理服务创新的重要目标和任务之一是实现社会管理服务理念的转变。社会转型就是从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的转变，传统社会管理中政府自上而下的行政命令模式不再适应社会需求，现代社会工作坚持“以人为本、助人自助”为核心的一整套系统的价值理念，其以需求为导向，以民主与专业服务为原则，强调公民的人权保护和社会的公平正义，契合了现代社会发展的需要。以社会工作理念影响社会管理服务理念，是社会管理创新的重要任务。

在社会管理服务改革的初期阶段，需要特别注重社会工作理念的传播，推动学习社会工作基础知识，采用多种形式宣传社会工作理念，促进社会管理服务理念转变。一方面要大力开展与国外、港台地区以及内地地区间的社会工作交流，学习社会工作理念，学习社会工作发展政策与专业人才培养经验。具体可以采用组织领导团队及专业社会工作者赴外地考察、派遣专业社会工作者赴外地学习培训、邀请专家到本地培训、聘请有经验的专业社会工作者到本地帮带工作等方式。同时要利用各种媒体力量，结合专业服务的开展，大力宣传社会工作，传播社会工作理念。使“在服务中实施管理，在管理中体现服务”、“公众参与，社会协同”等社会管理理念得到广泛的社会认同。

2.建设社会工作人才队伍

建设一支专业化、职业化的社会工作人才队伍是社会管理创新的人才支持保证。要加强社会工作人才培养工作的研究，以高等院校社会工作专业人才培养为依托，完善制度建设、开展专业培训，通过设置更多的专业岗位，吸引专业人才，达到壮大发展社会工作专门人才队伍的目标。制度建设是建设社会工作人才队伍的基础，如深圳市就曾出台了七个关于社会工作人才队伍建设的规范性文件政策，为深圳市社会工作发展起到重要的推动作用；大力开展全国社会工作者职业水平考试考前培训及各种形式的专业实务培训；在政府各部门设置专业社会工作岗位，尤其是公益服务类事业单位的社会工作岗位设置；注重专业人才引进与内部员工的专业化转化相结合，实现社会管理服务实践以验与社会工作专业优势的有利融合；组织参加社会工作者职业水平考试，开展社会工作者职业登记和注册工作，开办社会工作督导人才培训。

3.培育民间社工组织机构

民间社工组织机构是整合社区资源、满足居民需求、承接政府职能、参与社区建设的重要载体和平台，培养一批管理规范、具有较强专业服务能力的民间社工机构是社会管理服务创新的重要内容。民间组织在以往常常遭遇“非法性”的尴尬，在资源获得、活动组织等等方面都可能存在壁垒和困境，民间组织发展非常艰难。政府要采用各种方式和手段，降低民间组织门槛、简化注册等程序，并提供专业指导，加大财政资金投入，建立政府向社会组织购买服务制度，设立社会组织培育基地、落实优惠政策等举措为民办社工机构发展创造良好的制度环境和成长空间。最终形成政府部门与民间社工组织机构之间分工合作、整合资源、协作共进的“政府部门支持、民办社工机构运作”的友好伙伴关系。使民间社工组织机构广泛地深入各个城乡社区，为社会群体提供服务，充分发挥联结政府和群众的桥梁和纽带作用，宣传党和政府的社会管理服务、民生领域等政策，反映群众的利益诉求，协助政府调解社会矛盾，扶助社会弱势群体，从而有力地促进社会管理创新。

4.推行政府购买服务

政府有向公众提供社会服务的职责，但政府自身无法包揽实施所有的服务职能。推行政府购买服务是政府履行职能的重要途径，它是指通过政府财政向各类社会服务机构支付费用，用以购买其以契约方式提供的、由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务，是一种“政府出资购买、社会组织承办、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。推行政府购买服务有利于政府提升社会服务质量，这种方式已逐渐成为当代政府提供社会服务的发展趋势。推行政府购买社会服

务机制是实现政府转变职能、优化社会服务水平、提高社会服务效率的重要途径，是当前社会管理创新的重要内容。在民政部开展社会工作人才队伍建设试点期间，广东、上海、北京等各地都大力推行政府购买社会服务政策，仅广州市在2010年用于购买社会服务的财政投入达4000万以上，分别在养老服务、青少年服务、社会救助、社区矫正、社区发展、残疾人康复等各个领域设立专业服务项目，通过项目招标等方式组织民间社工组织机构等专业服务团队承接社会服务业务，为社会各阶层群体与民众提供专业化、个体化的优质社会服务，取得了较好的社会效益，有力地推动了社会管理创新的发展。

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On the significance of developing social work to social management innovation

LUO Ai-hua
(College of Sociology, Wuhan University, Wuhan430072, Hubei, China)

In European and American states, social work plays an important role in/ on social management. Current Chinese society is in transition, which is an excellent opportunity to introduce social work to social management innovation. the government should promote the development of social work through dissemination of the concept of social work, construction of social work personnel, cultivation non-governmental social organizations, implementation services of government procurement and other ways, to fully play the advantages of social work on integration of social resources, adjustment social psychological and social relations, and promotion the Party’s mass work. It aims to provide community groups and residents with specialized, individualized social services, and thus effectively promote social management innovation.

social work; social management ;innovation

C93

A

1673-9272（2012）-02-0055-04

2012-01-20

罗爱华（1978—），女，湖南邵阳人，武汉大学社会学系博士生，研究方向：社会学理论与方法、社会管理学、经济社会学。

[本文编校：徐保风]