大郑州都市圈政府间合作问题研究

曹发军

(中州大学德育教学部，郑州450044)

一、引言

改革开放以来，随着中国社会主义市场经济的不断发展，区域合作逐步兴起并成为带动区域经济发展的重要途径。“当前，在我国东部已经形成了以上海为中心的长江三角洲经济圈，以广州、深圳为中心的珠江三角洲经济圈，以北京、天津为中心的京津唐经济圈。它们的发展壮大，带动了东部乃至全国经济的发展。而在广大中西部地区，长株潭、成渝、武汉、关中等一批城市群也正在崛起。城市群和经济圈正在成为区域经济竞争的主要载体。按照增长极理论，如果河南省没有较大规模和较具竞争力的城市群经济区崛起，河南不仅难以吸引外部的各种要素向本省汇集，省内现有的各种资源也将会加快流向周围的‘经济增长极’。如此，河南在承接发达国家和沿海发达地区产业转移上将处于弱势地位，有可能成为我国中部地区经济发展的‘凹地’”。［1］面对区域发展的竞争压力，中原经济区的概念及中原经济区建设应势而生。在河南省，有一个特别引人瞩目的版块，那就是大郑州都市圈。2010年9月，在河南省推进城乡建设加快城镇化进程工作会议上，省政府明确提出尽快实现开封、许昌、新乡、焦作、洛阳与郑州发展的对接，积极推进大郑州都市圈建设。大郑州都市圈的概念正式被纳入人们的视阀。尽管后来由于种种原因大郑州都市圈建设暂时没有被纳入政府的规划，但是从中央到省、市的各级政府都对这一区域的协作发展给予了高度的关注并作出了具体的部署。《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》指出，要“提升郑州作为我国中部地区重要的中心城市地位，发挥洛阳区域副中心城市作用，加强各城市间分工合作，推进交通一体、产业链接、服务共享、生态共建，形成具有较强竞争力的开放型城市群。支持郑汴新区加快发展，建设内陆开发开放高地，打造‘三化’协调发展先导区，形成中原经济区最具活力的发展区域。推进教育、医疗、信息资源共享，实现电信、金融同城，加快郑汴一体化进程。加强郑州与洛阳、新乡、许昌、焦作等毗邻城市的高效联系，实现融合发展。”［2］河南省政府出台的《中原经济区建设纲要》也把“推进郑汴一体化发展，实现郑州与洛阳、新乡、许昌、焦作对接联动”作为一项重要内容。

在我国现有的政治体制下，政府合作对于促进都市圈内城市之间经济融合的作用是无可替代的，因此，要推进大郑州都市圈各地联动发展，必须加强大郑州都市圈地方政府的合作。然而，目前大郑州都市圈内城市之间政府合作机制尚未确立，这严重制约了大郑州都市圈内各地经济协作发展。构建一个强有力的都市圈政府合作机制，依靠政府间的合作积极推进都市圈经济融合，是在现行体制下实现大郑州都市圈经济协作发展，将大郑州都市圈打造成中原经济区的核心层的理性选择。本选题的实践意义就在于，能为都市圈内政府合作共建大郑州都市圈经济高地提供建设性意见。

二、大郑州都市圈政府合作的基础和体制障碍

(一)大郑州都市圈政府合作的基础

大郑州都市圈主要包括郑州、洛阳、开封、焦作、新乡、许昌等城市，属中原城市群的紧密联系圈。这一地区地域毗邻、经济互补、联系紧密，具备经济深度合作、融合发展的前提和基础。

首先，这一地区自古以来就是一个在政治、经济、文化、自然地理等方面具有内在联系的自然区域，具有统一性和不可分割性。目前，随着经济社会的快速发展，特别是现代综合交通网络的逐步形成，区域内经济联系、人员交往等日益紧密，大郑州都市圈已经成为一个客观存在的具有整体性的经济区域。

其次，这一地区城市分布集中程度较高，且以郑州为核心向外展开，具有较为明显的圈层式空间分布特征，有利于中心城市扩散效应的发挥和各城市之间功能的分工与协调。

最后，这一地区的城市有协作发展的传统和意愿。1985年，河北省邯郸市发起成立中原地区经济技术协调会时，这一地区的部分城市就积极响应参与，显示了非常强烈的合作意愿。当前，在服务中原经济区建设的框架下，郑州市增强对周边地区的辐射力、引领中原经济区建设的责任感增强，与都市圈内各地协作发展的意愿十分强烈。在郑州市制定的《郑州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，郑州市方面不仅提出了中原经济区核心层的概念，将大郑州都市圈提升到中原经济区核心层的高度，而且还具体规划了郑州市和周边各城市的合作重点。

(二)大郑州都市圈政府合作的的体制障碍

1．行政分权下的权力结构

目前，“行政区行政”是我国区域管理的主要范式，从中央到地方被分为多个层级，实行垂直管理。在这个政治体系中，层级相同的各方之间互不统属，各自独立行使组织经济建设的职权。行政性分权下，地方政府在经济社会发展中的主体作用凸显。如果政府在地方经济协作中缺少主动性和创造性，区域间的经济合作和经济融合度就会受到影响。

在大郑州都市圈内，郑州、开封、洛阳、许昌、新乡、焦作各地都隶属于河南省，但它们之间互不统属。因此，本区域内各方政府的积极性如何，对区域经济的协作和融合有重大影响。尽管河南省颁发的《中原经济区建设纲要》对本区域内各地协作发展做出了具体的规划，但都市圈内各方之间的离心倾向依然存在，有些地方协作发展的意愿并不强烈。在最新公布的各个市的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，只有郑州市规划了和毗邻市联动发展的内容。很显然，各地在制定规划时缺少有效沟通，基本上还是“各敲各的锣、各打各的鼓”。这不利于消除既往形成的区域产业同构和地方保护主义，将延缓都市圈城乡一体化的进程，严重影响都市圈内资源的合理开发利用和保护，降低都市圈可持续发展的能力。

2．现行的地方干部绩效考核制度

在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。目前，我国政府对于干部政绩的评价与考核，主要依赖于经济建设的成就。统计数据显示，GDP的增长和官员的职位升迁呈现出正相关性，出现了所谓“数字出干部”的现象。这样在地方经济发展中就出现了长期目标和短期效应的矛盾。再加上政府官员实行任期制且调动频繁，出于自我利益的保护，在地方经济发展中急功近利、追求短期效应就不可避免地成为各地官员的普遍选择。这种状况一旦出现，其结果是强化了地方政府资源配置本地化的倾向和地方保护主义，进而滞缓区域经济的协作和融合。对于大郑州都市圈来说，圈内各市都独立制定自己的发展规划，如果追求本地利益最大化和区域经济协作发生矛盾，地方政府及其主要领导往往会倾向于保护本地利益而置区域整体利益于不顾，这样就等于给大郑州都市圈联动发展施加“离心力”。

3．缺乏相关法律保障

地方政府之间的合作是实现区域经济融合发展的必要条件。地方政府之间如何处理相互之间的关系，需要有相关的法律来规范和保障。然而，目前在我国不仅没有关于地方政府合作或者处理地方政府间关系的专门法律，就是在已经颁布的法律、法规中也没有具体条款涉及到地方政府之间关系协调。如此一来，当区域内各地方出现争端时，往往只能陷入无休止的讨价还价之中，而没有统一的法律规则来解决。

三、构建大郑州都市圈政府合作的途径

构建大郑州都市圈政府间合作的基本目的，就是在对区域整体利益达成共识的基础上，依靠各种政治和社会资源去克服区域经济协作体制障碍，打破现有的行政封锁和地方保护主义，从而推动都市圈经济一体化，形成区域的整体竞争优势。根据我国现有的制度结构，借鉴国内外成熟都市圈政府合作的实践经验以及结合区域政府合作的基本原则，我们认为，在现阶段要建立大郑州都市圈政府合作机制并确保这一机制有效运转的路径主要有以下几个方面:

(一)达成共识，树立“共赢”的合作理念

都市圈各地方政府合作的目的在于加强各地经济文化之间的联系，优势互补，实现区域经济一体化，通过规模效益和整体效益促进区域经济的快速发展，形成都市圈与其他经济区相比较的竞争优势。合作的结果应该是区域内各地方共同受益。因此，在都市圈政府合作中，首先要确立共同利益基础上的“共赢”合作理念。近年来，虽然省委省政府大力倡导建设大郑州都市圈，大郑州都市圈内郑、汴、洛、许、新、焦各城市政府合作的意愿明显增强，但不可否认的是分工合作、协商互动、共同发展的合作理念仍然没有确立起来。树立“共赢”的合作理念，要求各城市明确自己的比较优势和在都市圈发展框架下的位置，主动融入都市圈发展。郑州是国家服务业综合改革试点城市，现代物流、会展、文化旅游、服务外包等现代服务业发展迅速，汽车、装备制造、煤电铝、食品、纺织服装、电子信息等高新技术产业也获得了较大发展，这基本上代表了整个都市圈未来的产业走向。大郑州都市圈内主要成员城市开封、许昌、新乡、焦作、洛阳的未来产业发展战略也要有与郑州现存或调整方向比较接近的框架。在都市圈发展框架下，各城市应该携起手来，共同做大做强都市圈经济这个蛋糕，才会产生更多的合作效益。

(二)建立健全都市圈政府合作的法律制度

党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出:“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障。”基于市场经济基础上的大郑州都市圈政府合作机制离不开法律制度的规范。然而，由于多方面的原因所导致的立法滞后，目前在我国关于都市圈政府合作的法规几乎为空白。因此，在大郑州都市圈开建之际，大郑州都市圈各成员应该相互协商，在平等互利的基础上共同制定都市圈规划和公约，实现都市圈政府合作的规范化和法制化。另外，对于大郑州都市圈各地方政府来说，还必须完善相应的竞争法规来阻止地方保护主义，以防范惩戒各地方政府分割统一市场的行为。

(三)建立跨行政区的区域经济合作组织

各地方政府是区域合作的主体，要建立大郑州都市圈政府合作机制，首先必须建立一个能够反映各地方政府意愿并能获得区域内各政府普遍认同、跨行政区、开放的区域性经济合作组织。目前，河南省正在建设的中原经济区成立了包括大郑州都市圈各城市在内的中原经济区市长联席会这样的区域经济合作组织。然而，以郑州为核心的大郑州都市圈还没有相应的合作组织，缺乏强有力的组织保证。因此，应对大郑州都市圈经济一体化发展的客观需要，建立一个跨行政区、在合作深度广度上超越市长联席会的经济合作组织尤为必要。具体说来，该合作组织应符合以下几点要求:一是该合作组织应该是常设机构，且具有相应的规则制定权、行政权;二是该合作组织具备组织、协调、实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及生产要素流动等问题的能力;三是该合作组织不仅要设有负责日常联络和组织工作的秘书处，还需要设有具有管理、协调职能的各种专业委员会和工作小组;四是该合作组织就都市圈发展的重大战略问题做出的决策对都市圈内各政府具有相应的约束力。

四、结束语

大郑州都市圈政府合作的路径主要是通过在区域整体利益方面达成共识的基础上，充分运用各种政治资源去推动各地方政府的合作，实现区域经济一体化，形成规模效益和整体优势。当前，在建设中原经济区的大背景下，加强大郑州都市圈政府间的合作，将郑州都市圈打造成引领中原经济区发展的核心地带，对于中原经济区建设意义十分重大。

毋庸讳言，目前我国还处于社会主义初级阶段，法治规则不完善，区域政策缺位，尤其是“‘行政区行政’作为区域管理的传统范式存在了几千年时间，其惯性的力量和内在的冲动依然强大”［3］，要建立一个行之有效的都市圈政府合作机制，实现区域经济一体化，还将是一个比较艰难的历程，这不仅需要当地党委政府积极主动地推动这项工作，而且还要赢得国家的政策支持。可以预见的是，随着市场化、工业化和城市化水平的迅速提升，大郑州都市圈内各城市的经济、社会和生态关联将愈发紧密，这都将促使都市圈政府合作走向更为理性化和制度化的轨道，从这个意义上说大郑州都市圈政府合作的前景广阔。

［1］建设大郑州构筑欧亚大陆桥上的桥头堡［N］．中国经济导报，2004－11－06．

［2］王永苏，欧继中．新型城镇化引领“三化”协调科学发展［N］．河南日报，2011－10－19．

［3］杨爱平．论区域一体化下的区域间政府合作［J］．政治学研究，2007(3):88．