我国居家养老服务体系建设的难点及其突破

秦 勃

（中共湖南省委直属机关党校，湖南 长沙 410001；湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

我国居家养老服务体系建设的难点及其突破

秦 勃

（中共湖南省委直属机关党校，湖南 长沙 410001；湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

随着我国进入老龄化社会，养老问题成为一个必须面对的严峻课题，建设科学而完善的居家养老服务体系无疑是解决当下我国老龄化所带来的诸多问题的有效途径。目前我国居家养老服务体系建设的难点主要有法律法规不完善、社会支持系统不健全、资金提供不充裕、养老服务项目不齐全、服务人员专业素质不高等。要建构适合中国国情的居家养老服务体系，需要政府、社会、家庭等主体共同努力。

居家养老；养老服务体系；社会支持

人口老龄化已经成为一个世界性的难题，作为最大的发展中国家，中国老龄化形势尤为严峻。按照世界卫生组织的相关定义，在一个国家或地区，如果60岁以上的人口占该国或地区人口总数的10%或以上，或者一个国家或一个地区的65岁以上的人口占该国家或地区人口总数的7%或以上，该国家或地区就属于人口老龄化国家或老龄化地区。根据这个国际通用的衡量标准，我国在1999年就进入了老龄化社会，而且老龄化速度非常快。2010年第六次人口普查统计数据表明，我国60岁及以上人口为177,648,705人，占全国总人口的13.26%，65岁及以上人口为118,831,709人，占总人口的8.87%。2011年我国60岁及以上人口上升为1.85亿，预计每年将以860万人的增长速度继续上升，到2015年我国60岁及以上人口将达到2.21亿，到2050年，我国老年人口的总量将超过4亿，约占总人口的1/3。面对如此庞大的老年人队伍，要解决老龄化社会带来的诸多问题，首当其冲的就是要解决养老问题。

一、居家养老的兴起及优势

古今中外，家庭养老一直是人们普遍采用的一种养老方式，家庭在养老中所起的重要作用是毋庸置疑的。特别是在具有几千年文明传统的中国，让老年人老有所养、老有所依已经在每个中国人心中打下了深深的烙印，尊老爱老也是中华民族的传统美德。但是随着社会的不断发展，特别是我国计划生育政策的施行给传统家庭结构带来了巨大的冲击，突出的表现就是由原来的几代同堂演变成家庭小型化，普遍出现“421”的家庭结构（即4个老人、2个年轻人、1个小孩）；此外，两代同堂的核心家庭也逐渐演变成现代家庭结构的主体。因此，家庭的小型化、核心化，人口流动的不断频繁，以及现代社会给年轻人所带来的巨大工作压力等因素导致了家庭养老功能日渐式微，家庭养老方式越来越脆弱。在家庭养老功能逐渐弱化的背景下，机构养老应运而生。机构养老为老年人提供了与家庭养老所不同的养老服务，其专业的生活照料和医疗护理等手段一定程度上能够消解现代工业社会背景下家庭养老所出现的弊端，特别是对那些高龄老人、空巢老人以及生活无法自理老人等人群的照料表现出独有的优势。尽管机构养老具有一些家庭养老无法企及的优势，但是机构养老同样面临许多困境：其一，传统“养儿防老”思想和面子观导致老人或（和）子女难以接受机构养老；其二，目前我国机构养老发展比较缓慢，设施比较落后；其三，机构养老需要大量的资金和费用，存在经济风险。那么，有没有一种养老方式既能满足老年人的家庭归属感又能使子女从养老事务中脱离出来，为老年人提供良好的服务呢？经过实践探索，2001年，国家民政部开始在全国推行“社区福利服务星光计划”，这种既不同于传统家庭养老又不同于机构养老的新方式逐渐演变成后来的居家养老模式。经过多地数年的试点，居家养老模式获得社会的普遍认可，国家民政部、教育部、财政部等十部委于2008年1月联合发文《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，正式提出“十一五”期间居家养老服务网络在城市实现全覆盖的目标。

所谓居家养老，是指老年人不离开自己的住所，在家中享受社会所提供的养老服务的一种社会化养老模式。它是一种不脱离家庭亲情，以家庭为核心，以社区为依托，既有别于传统家庭养老，又不同于机构养老的新型社会养老模式。这种养老模式被许多学者称为“没有院墙的养老院”。近些年来，居家养老模式之所以受到社会的普遍认可和各级政府的重视，主要缘于其具有的优势。

第一，居家养老能够满足老年人家庭情感依归的需求。居家养老的一个重要特点就是老年人不离开住所，不脱离原来的人际圈。就这个方面来看，它与家庭养老十分相似。所谓家庭养老，就是通过子女或其他家庭成员照料家中的老人，为老人提供经济供养、生活照顾和亲情抚慰等活动。因此，居家养老和家庭养老只是为老人提供养老的主体和方式不同而已，由于居家养老没有改变老年人多年生活的环境和生活习惯等，精神上就不会感到孤独和寂寞。此外，居家养老也符合中国传统文化中尊老孝亲的思想和尊老为本、敬老为先的观念，老年人在家庭中颐养天年，能够满足老人情感上的需求。

第二，居家养老能够分解家庭养老的压力。随着我国经济社会的不断发展，社会转型和人口结构的变化导致传统家庭养老方式受到了前所未有的冲击。人们生育观念的改变和我国计划生育政策的施行也使得独生子女和丁克家庭出现，照顾老年人的数量越来越少，“421”的家庭结构使家庭核心主体的养老压力不断增大。居家养老模式中的服务提供者主要是社区居家养老服务机构，家庭（政府）通过购买等方式实现老年人足不出户享受生活照料和精神慰藉等服务，这样能够大大减轻家庭养老的压力。

第三，居家养老能够节约社会的养老成本。目前我国社会保障体系还不够健全，特别是在养老服务体系建设上与西方发达国家还有较大的差距。这直接导致了我国机构养老无法满足庞大的老年人口，据有关数据显示，截至2011年底，我国平均1000名老人仅拥有17张床位。在居家养老模式中，老年人居住在自己家里，家中所有的物品都能得到有效的利用，原有的住房、家具、生活用品等物质资源能够为老年人的生活提供方便，这样大大节约了机构养老所需要的基础设施投入成本。我国大部分居家养老属于社区服务型养老方式，所提供的服务因家庭经济状况而定，家庭经济条件稍好的可以选择更多一些的服务，条件稍差的可以少选择一些服务，但是由于社区服务型居家养老费用较低，即使经济状况不好也能享受到最基本的服务。此外，居家养老还能整合人力资源，节约社会人力资本。许多居家养老机构中的服务人员都是年纪稍长，但是身体健康的“老人”，这样就能使年轻人从养老事务中解脱出来，在更能发挥自己优势和特长的岗位工作。

二、我国居家养老服务体系建设的难点

从我国全面推行居家养老模式至今已经十余年了，在这短短的十余年里，我国居家养老工作取得了巨大的成就。居家养老对于缓解人口老龄化给国家带来的养老压力以及为老年人提供更优质的服务都具有积极意义。但是，我们也要清醒的看到，目前我国居家养老依然还处于一个实践探索阶段，甚至在有的地区还处于试点阶段，我国居家养老服务体系还没有完全建立起来，面临着诸多难点。

（一）居家养老的法律法规不完善

我国在有关养老的制度设计上主要遵从了家庭养老的思想，换言之，家庭养老思想是我国养老政策的法律基础。我国《宪法》第49条明确规定：“成年子女有赡养扶助父母的义务。”在这一思想的指导下，我国于1996年颁布了《老年人权益保障法》，其中第11条进一步明确规定我国老年人赡养责任主体是家庭。居家养老尽管也涉及到家庭层面，但是在服务主体、服务方式等方面又不同于家庭养老，各级政府、各地区实行的居家养老政策，其制定依据是以社会福利化思想体系为指导。[1]目前我国还没有颁布专门关于居家养老的法律，各地区、各级政府所制定的政策和下发的文件基本上都是以2008年1月29日教育部、民政部等十部委联合下发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》为指导思想。因此，从法律效力上来看并不高；从地域上来看，一般都是针对各地方所制定的，不具有普遍的约束力。如《广州市社会化管理特殊人员参加居家养老暂行办法》、《长沙市人民政府办公厅关于推进城乡社区居家养老服务工作的实施意见》、《宁波市人民政府办公厅关于推进居家养老服务工作的若干意见》、《南宁市居家养老服务工作实施方案》、《上海市民政局关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知》等，因此，在顶层设计上还有待进一步加强。

（二）居家养老的社会支持系统不健全

居家养老服务体系的建设离不开社会支持系统，换言之，完备的社会支持系统是居家养老服务体系的重要组成部分。目前我国居家养老的社会支持系统还不够健全，尤其在居家养老的提供主体上，表现为过于单一。从全面推行居家养老模式至今，各级政府几乎无一例外成为唯一主导者。尽管各地政府在提供居家养老服务上的具体做法各异，但其主导地位一直没有改变。当然，居家养老服务作为一种准公共产品的投入，政府理应成为履行基本责任的应然主体，但是随着公众对于公共服务需求的增加，政府在提供公共服务中会产生政府失灵问题。[2]在实践中，一些地方政府也试图实现居家养老提供主体的多元化，如引导和鼓励非政府组织参与到养老服务供给中，然而效果却并不明显。在老年服务志愿者队伍的建设上存在志愿者群体不固定、志愿参与程度低、缺乏常态参与等问题。此外，在居家养老社会支持的客体上也存在非均等化问题。从理论上来说，居家养老的社会支持应该涵盖所有需要提供支持的老年人，但实际上目前我国居家养老的覆盖群体还十分有限，并没有达到“按需提供”的状态。

（三）居家养老的资金提供不充裕

我国推行居家养老的最初阶段，资金来源主要是发行福利彩票的福利金。在实施居家养老的过程中，由于各级政府高度重视，资金来源渠道不断拓宽，增加了政府财政拨款、慈善组织和爱心人士的捐助等。尽管如此，从各地的居家养老工作情况来看，资金匮乏依然是制约居家养老发展的最大瓶颈。由于这项工作带有很强的公益性和非盈利性特征，加之服务成本较高，而利润空间狭小，使得在具体实践过程中，社会力量参与居家养老服务的积极性不高，参与的程度化较低；慈善组织和爱心人士的捐助带有很大的主观随意性，这就大大增加了政府的财政压力。目前我国居家养老所需资金投入的主体主要是各级政府，而部分地方政府并没有将服务投入纳入到政府的财政预算中来，导致政府的资金投入严重不足。[3]这直接导致居家养老所需的硬件设施建设困难、政府在购买居家养老服务上支付乏力、支付服务人员的薪酬困难。

（四）居家养老服务项目不齐全

我国居家养老虽然经过十余年的发展取得了令人瞩目的成就，让万千老年人足不出户也享受到比较贴心的养老服务。然而，客观的来看，目前我国居家养老还依然处在起步的阶段，特别是在养老服务项目上还不尽齐全，主要表现为偏重于老年人生活上的照料，在精神慰藉等方面还比较缺乏。许多居家养老机构的服务项目仅仅偏重于老年人的日常生活照顾和家政服务，更多的是关注他们物质方面的需求，如买菜做饭、打扫卫生、料理家务等。而在医疗保健、精神慰藉等方面还存在一定的缺失。全国老龄办2008年发布的《我国城市居家养老服务研究》指出，当前，我国城市居家养老服务需求总的满足率只有15.9%，其中家政服务满足率为22.61%，护理服务满足率为8.3%，聊天解闷服务满足率为3.16%。由此可以显见，在居家养老服务项目上由于供需不均衡导致老年人需求与居家养老机构服务提供上存在着较大的差异，这在那些高龄老人、空巢老人以及生活无法自理的老人身上表现得尤为突出。

（五）居家养老服务人员专业素质不高

完整的居家养老服务体系离不开一支稳定而专业的服务队伍，这也是居家养老服务体系中重要的人力资源因素。然而，目前我国居家养老服务队伍和从业人员还相对不稳定，服务水平也普遍较低。表现在：第一，一些从事居家养老服务的工作者并没有树立一定的价值观，常常把从事这个职业作为暂时的或者退而求其次的选择，导致从事该项工作的意愿和积极性都并不高；第二，多数服务人员没有养老服务的专业背景，有的只是经过比较简单的岗前培训，更有甚者连培训都没有参加过，这就使得他（她）们缺乏专业的护理知识，服务水平较低，服务形式也很单一，仅仅停留在为老人提供基本的日常生活照料上，连老人有个小病小痛都无法解决；第三，目前我国绝大多数居家养老机构都没有配备专业的心理疏导员（或类似的人员），养老从业人员一般缺乏精神抚慰方面的技巧，特别是一些年龄比较大的护理人员由于文化层次较低，加之缺乏专业训练，无论是在理论知识还是在专业技巧等方面都十分匮乏，有的甚至连阅读报刊资料的能力都不具备，而选择居家养老方式的恰恰是那些子女不在身边、高龄、生活不能自理的老人，他们更加需要心理的安慰和精神的慰藉，如果服务人员不具备专业技能就容易造成老人在精神层面得不到满足。

三、建构适合我国国情的居家养老服务体系

（一）建立和完善我国居家养老服务的法律体系

重视对我国居家养老服务的制度安排，建立和完善居家养老服务的法律体系是我国居家养老服务体系建设的制度保障。改革开放三十多年来，我国在维护老年人合法权益的制度设计上取得了长足的进步，全国人大及其常委会、国务院及有关部门颁布了多部有关老龄事业和为老服务的法律、法规，初步形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，《中华人民共和国老年人权益保障法》为主体，包括有关法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章和有关政策在内的老龄法律法规政策体系框架。[4]但是，这些政策和法律主要针对的是传统中国社会家庭养老和机构养老中的诸多领域（包括养老、生活照顾、医疗卫生、合法权益的维护、文化生活等）。随着我国社会主义市场经济的不断推进，老年人的养老需求已经发生了很大变化，老人养老在物质生活方面的改善，很大程度上不能与精神生活的提升同步，子女无法同时满足父母物质和精神生活的需要。[5]经过实践探索发现，居家养老服务能够弥合家庭养老和机构养老之间的优势，规避二者的短板，已经成为社会普遍认可的新型养老模式。由于推行时间短，各地区性差异明显，迄今为止我国仍然没有出台一部有关居家养老的政策法规。这就需要我国首先要在顶层设计上予以重视，全国人大及其常委会可以在深入调查的基础上出台一部具有普遍指导意义的居家养老法律，因为全国人大是我国的最高权力机关，能够统合民政、卫生、财政、国土、劳保、规划等部门的资源，使多部门协同合作支持我国居家养老事业。各级政府和部门可以在全国人大及其常委会颁布的法律指导下出台适合本地实际情况的地方性法规、规章等，使居家养老服务有法可依、有章可循。

（二）加强我国居家养老服务的社会支持系统

一般而言，一项公共事务在推动的初始阶段，政府应该起着主导性的作用，我国居家养老服务虽然已经推行十余年，但是仍然处于起步阶段，因此，政府依然是居家养老服务体系建设的主导。要保证我国居家养老工作取得成功，离不开政府的投入和支持，特别是在居家养老服务的资源分配和制度安排等方面，政府的主导作用更是不可或缺。目前，我国已经基本建立起以政府为主导、以社区为平台、以民间组织为参与者的居家养老供给模式。下一步，要不断加强我国居家养老服务的社会支持系统，首先，要逐渐走出单纯依靠政府推动居家养老服务的模式，积极引入市场机制，使居家养老服务走向社会化道路。改变仅仅依靠社区创办居家养老的路子，引导中介组织、民间组织和个人参与兴办居家养老。要把建立健全各级各类居家养老服务的中介组织作为社区建设的重要任务落到实处，在人财物等方面予以实实在在的支持和辅助；[6]其次，建立全方位、多层次的居家养老管理机构。从中央到地方设立专门管理居家养老的机构，形成无论从宏观的政策供给还是到微观的为老服务都有相应管理机构的管理网络。在社区建立居家养老服务中心，具体对老年人的生活料理和精神慰藉等进行日常管理，满足老年人个性化的养老需求；最后，重视宣传教育，特别是传统孝道文化的倡导。从道德层面通过非正式约束，加强政府伦理、社会公德和家庭美德等建设，构建和谐代际关系，使孝道文化内化为人们的自觉行动。

（三）开辟多种居家养老服务的资金来源渠道

我国居家养老服务是一项长期而复杂的系统工程，建构适合中国国情的居家养老服务体系不可能一蹴而就。特别是在资金提供上，必须建立相应的居家养老经济支持体系，以满足我国居家养老服务所需的经济保障。目前，我国居家养老资金来源主要由地方政府筹集，但是地方政府所缴纳的资金也存在不能按时足额到账的问题。[7]而且单纯依靠过去那种福利彩票的福利金和社会捐助的筹资模式显然也不能保障其长期发展的要求。从政府层面来看，一方面，要按照公共财政的要求，将居家养老服务资金纳入到各级政府的财政预算，建立起居家养老服务资金的长效投入机制，为居家养老服务的发展提供可靠的资金保障；另一方面，政府可以出台一些发展居家养老服务的优惠政策，把部分服务职能让渡给社会，在政策允许的前提下，盘活存量资产和存量资源，如通过租借社区场地、有偿转让服务设施等为居家养老服务筹措资金。从社会层面来看，鼓励民间资金进入居家养老服务行业，在保持民间组织基本公益性的前提下，可以留有少部分营利空间，毕竟居家养老服务是准公共产品，不是纯粹的慈善事业，要使居家养老服务走向产业化和专业化，完全不给民间组织留有营利空间，会大大扼杀它们参与居家养老服务的热情。从家庭层面来看，老年人所在家庭（五保老人、独身老人等除外）应该积极分担政府在居家养老中的财政压力。目前我国多地政府在居家养老服务提供上采取政府购买居家养老的模式，这一方面体现了政府积极履行公共服务的基本职能，另一方面也体现了政府对养老成本和收益的重视。但是随着老年人口的增多，政府在购买居家养老中的财政压力越来越大，这就要求家庭应当积极分担部分经济支出，可以采取政府购买基本养老服务项目，其他的个性化服务项目由家庭根据自身的经济条件自行购买，这样就能大大减轻政府的经济压力。

（四）加强居家养老从业人员的队伍建设

居家养老要真正取得实效，离不开高素质的从业人员。一支稳定而专业的居家养老从业人员队伍是我国居家养老服务体系中重要的人力资源保障，是居家养老服务不可或缺的支撑力量。当前，我国居家养老从业人员的队伍建设还比较滞后，主要表现为正规化、专业化水平不高和服务队伍不稳定等。要改变这种现状需要从几个方面下工夫：首先，重视居家养老从业人员的待遇，提高他（她）们的薪资水平。居家养老服务的从业人员，特别是直接服务者一般都是比较辛苦和忙碌的，干的活也比较脏、累，这就需要在待遇上重视他（她）们的付出，所支付的薪资应该基本与其付出相称，这样才能留住人才，保持从业人员队伍的基本稳定；其次，在居家养老从业人员招聘中严格遴选，把好“入口关”。目前我国居家养老服务从业人员的准入门槛是很低的，这也是导致整个从业人员队伍专业化水平不高、服务能力不足的一个重要原因。因此，在招聘时应该重点考察应聘者的服务意愿、家政服务能力、护理知识、心理常识等；再次，做好居家养老从业人员的技能培训，按照相关专业标准和技能规范，重点提高他（她）们的岗位技能，在达到一定标准和具备一定资质以后颁发统一的证书，做到持证上岗；最后，加大我国居家养老服务人员培养力度，提高“造血”功能。尽管目前我国大部分高校还没有专门开设有关养老服务技术的专业课程，但是一些民政学（院）校已经开始这方面尝试，设置了相关的专业和课程，如长沙民政职业技术学院从1999年开始开设老年服务与管理专业，为养老机构和老龄事业机构输送了大量的专业人才，这对于培养具有专业素质的养老从业人员提供了良好的平台。下一步，应该针对我国老龄化背景下的养老形势，鼓励高校开设养老服务专业和相关课程，培养养老专业人才，为居家养老输送更多的专业人才。

[1] 官玉琴．居家养老政策法规研究 [J]．福建教育学院学报，2009，（2）：15-19．

[2] 俞贺南，等．我国社区居家养老模式的出路研究 [J]．河南社会科学，2011，（1）：202-205．

[3] 秦艳艳，邬沧萍．我国城市社区居家养老服务体系中的政府职能分析[J]．兰州学刊，2012，（1）：123-127．

[4] 王金元．城市老人居家养老的社会支持 [J]．社会科学家，2008，（4）：110-113．

[5] 黎永红，潘剑锋．传统孝道文化对农村家庭养老作用的局限性——以湖南省永州市农村家庭养老调研为例[J]．中南林业科技大学学报(社会科学版)，2012，（4）：57-62．

[6] 严浩等．居家养老：具有中国特色的养老之路[J]．社会福利，2006，（1）：14-16．

[7] 常 伟，方 威，肖素超．长沙失地农民养老保险调研报告[J]．中南林业科技大学学报(社会科学版)，2012，（3）：59-62．

The Difficulties and Breakthrough of Constructing the Service System for Caring the Aged at Home in Our Country

QIN Bo

（The Party School for the Departments Directly under Hunan Provincial Committee of the CPC，Changsha 410001, Hunan, China；Hunan Normal University,Changsha 410081, Hunan, China）

With our country’s entering into the aging society, the issue of caring the aged has become a serious topic that we must face. Constructing a scientific and perfect service system for caring the aged at home is undoubtedly an effective way to solve the problems brought up by the aging of our country. At present, the difficulties of constructing the service system for caring the aged at home in our country include: laws and regulations are not perfect; the social support system is not sound;the supply of fund is not abundant; the service projects for caring the aged are not complete; the professional quality of service staff is not high, and so on. To construct the service system for caring the aged at home which is suitable for China’s national conditions needs the combined work of the government, the society and the family.

aged-care at home; service system for caring the aged; social support

D669

A

1673-9272(2012)06-0061-05

2012-10-20

湖南省情与决策咨询研究课题项目：“完善湖南居家养老服务的实证研究”（编号：2012BZZ10）。

秦 勃（1979-），男，湖南桂阳人，中共湖南省委直属机关党校讲师，湖南师范大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共管理。

[本文编校：徐保风]