我国成人教育咨询服务体系的构建方略

孙培东

在社会分工日益精细化的时代，咨询已经成为现代社会生产生活中的日常事项，各类咨询业蓬勃发展。成人教育作为一项专业性实践活动，各类主体对成人教育咨询服务的需要也在日益增长。然而，当前我国成人教育咨询服务业的发展尚处于起步阶段，市场规模较小，服务水平较低，已经不能够满足我国成人教育实践的发展需要，因而，有必要认真审视和思考我国成人教育咨询服务业的发展方略，构建完善的成人教育咨询服务体系。

一、咨询与成人教育咨询服务体系

咨就是商量，询就是询问，简言之，咨询就是与人协商、征求意见。咨询在本质上是一种服务，是某领域的专家凭借专业理论知识和丰富的实践经验为个人或组织达成某种特定目标而提出解决方案或者建议的活动。咨询活动古已有之，但现代意义上制度化、组织化、产业化的咨询服务却只有200多年的历史。19世纪初，英国一些工程师成立了一种称作“土木建筑事务所”的机构，主要为客户提供有关土木建筑方面的咨询，这是咨询服务业发展的雏形。[1]随后，在煤气、电力等领域相继出现了以技术服务为主要业务的咨询机构。1913年，英国正式成立了全国性的顾问工程师协会(CES)，咨询行业的发展日益勃兴。二战之后，面对日益复杂的经济社会发展形势，咨询服务的范围突破了单一的技术领域，囊括了更为广泛的政治、军事、法律等领域，出现了一批规模较大、业务领域宽泛、社会影响力较强的综合性咨询公司，如兰德公司、麦肯锡、安达信等。

成人教育咨询是教育类咨询领域的一个分支，是指成人教育领域的专家学者或者研究机构综合运用其掌握的专业知识、技能、信息、经验，为各级政府、企事业单位以及个体等成人教育相关主体解决特定问题、达成既定目标提供顾问式支持性服务的社会活动。成人教育咨询服务体系则泛指能够提供这种专业性支持服务，帮助各主体提升绩效的个体或者机构的整体。在构建终身教育体系、建设学习型社会的历史潮流中，成人教育已经逐渐从社会的边缘走向中心，越来越引起人们的重视。作为一项专业实践活动，相关政府部门需要制定出科学、合理、可行的成人教育政策法规；同时，成人教育办学机构要在激烈的市场竞争中取得优胜地位，成人学习者要恰当地选择课程、专业以及成人教育学校，也需要专业化的成人教育咨询服务的支持。这都对我国成人教育咨询服务体系的构建提出了现实需要，需要广大成人教育工作者认真探索、系统构建符合我国国情的咨询服务体系。

二、我国成人教育咨询服务体系的发展现状

当前，我国已经初步形成了具有中国特色的成人教育咨询服务体系，开展了一些富有成效的咨询服务活动。但整体而言，这种咨询服务体系还很不完善，多元化的咨询服务供给格局、多样化的咨询服务供给内容尚未形成，与我国成人教育实践的发展需要之间尚有很大差距。从性质上看，绝大部分咨询服务机构都是政府财政供养单位，具有充分独立性和自主性的民间咨询服务机构很少；从服务对象来看，当前的咨询服务主要面向各级政府成人教育行政决策部门，面向成人教育学校以及面向个体的咨询服务刚刚起步；从服务内容来看，当前的成人教育咨询服务主要是行政决策咨询，学校管理咨询及个体学习咨询等尚处于萌芽状态。

1.政府直属成人教育咨询机构

当前，由各级政府资助成立和运作的成人教育研究机构已经形成了较为系统、完善的体系，它们在我国成人教育研究和咨询领域发挥着中流砥柱的作用。如国家教育发展研究中心，是国务院为适应教育改革与发展需要而专门设立的教育宏观决策研究咨询机构，其在内部专门设立了终身教育研究室，重点研究构建终身教育体系和学习型社会建设的重大问题；承担成人教育、社区教育等方面的研究和政策咨询等任务，初步形成了外部研究交流与专家咨询网络，经常合作开展专题调研，召开各类国内和国际的研讨会，为地方政府决策和学校管理提供多方面咨询服务，许多政策建议已经被采纳并对教育改革起到了显著的推动作用。中心还专门设立了由国内知名教育专家学者组成的专家咨询委员会。[2]各省、市、县级人民政府也大都设立了相应级别的专门机构，开展成人教育研究和咨询服务。北京教育科学研究院专门设立了职业教育与成人教育研究所、职业教育与成人教育教学研究中心，承担职业教育与成人教育领域的研究咨询工作。天津市教育科学研究院设立了职业教育与成人教育研究所，主要承担对成人学校的咨询指导工作。

这些政府直属成人教育研究机构虽然以不同形式开展了咨询服务，对各级政府的成人教育决策也产生了一定的影响，但整体而言，其咨询功能的发挥程度并不理想。这些机构多属事业单位，经费来源主要靠政府财政拨款而不是咨询项目的合同收入，虽然有名义上的法人地位，但没有实际的法人权利和义务，不进行独立的经营核算，也没有真正进入咨询市场。[3]不少机构存在着人员老化、学历低、知识结构单一等现象，主要职能是给领导起草报告、讲话稿等，很少能够提出有价值的决策分析报告，有的机构甚至只看领导眼色行事，片面迎合领导意图。[4]

2.高校所属成人教育咨询机构

我国许多公办高校也都建立了各具特色的成人教育研究咨询机构。例如，华东师范大学职业教育与成人教育研究所建立了成人教育、社区教育研究中心和两个国家级培训基地，服务于全国中职校长及骨干教师、普通高校继续教育学院院长和管理骨干以及企事业单位人力资源工作者的培训，并依托扎实的研究成果为各级政府的决策、学校的变革以及企事业单位的人力资源开发活动等提供了咨询服务。[5]曲阜师范大学成人教育研究所、山西大学职业教育与继续教育研究中心、河南大学成人教育研究所、四川师范大学成人教育研究所、中央广播电视大学现代远程教育研究所等机构也都在承担成人教育研究与咨询的双重任务。

虽然这类组织在本质上仍然归属于政府所属成人教育研究机构的行列，但有其特殊性。首先，这类成人教育研究机构隶属于各个公办高校，而非直接隶属于各级政府；其人事编制和办公经费等重大事项主要是由各个公办高校自主决定，而非由各级政府教育行政部门直接决定。其次，这类成人教育研究机构的基本职能是进行人才培养，成人教育研究是人才培养的基础，成人教育咨询则是其职能的扩展，这与各级政府直接设置的、以成人教育研究与咨询服务为主要定位的机构明显不同。这些高校自主设置的成人教育研究机构具有巨大的人才资源优势，应当在我国成人教育咨询服务体系构建中发挥理论指导、人才培养等作用；在继续加强成人教育研究和人才培养职能的同时，也应当着力强化咨询服务意识，积极主动地向社会提供专业化、高质量的成人教育咨询服务，充分发挥高校的社会服务功能。

3.民间举办的成人教育咨询机构

随着我国逐步向公民社会过渡，大量民间非政府组织的出现成为新时期我国社会发展的显著特征之一，民间组织的大量涌现和发展壮大也是公民社会走向成熟的标志和助推器。我国民间蕴藏着丰富的人才资源，民办成人教育机构数量众多，关心热爱成人教育事业、从事成人教育研究、渴望能够为国家终身教育体系构建和学习型社会建设出谋划策的民间智囊人士不计其数。

民间成人教育咨询机构主要有两种类型：一种是各级成人教育学会或协会，如中国成人教育协会及其分会或专业委员会、地方各级成人教育协会或研究会、行业成人教育协会等。这类组织聚集了大量的专业人才，通过定期召开学术年会、研讨会等形式，从理论和实践上为各级成人教育行政部门当好参谋；举办各种社会公益咨询活动或者参与商业运作等，为社会提供专业化的成人教育咨询服务。另一种是纯属个人或民间组织举办的成人教育咨询机构。这类组织的代表是上海明德学习型组织研究所，该所通过十余年的专业化、市场化运作，取得了良好的社会效益和经济效益。但是，总体来看，民间成人教育咨询机构为数不多，经费大多自筹，可以咨询的项目通常较小，目前还没有得到很好的发展和扶持。[6]

三、建构完善的成人教育咨询服务体系的措施

1.各级政府加大扶持力度

成人教育咨询服务在我国是一个新兴产业，同任何其他新生事物一样，在初始阶段总是举步维艰，需要政府大力扶持。“纵观世界各国，即使是市场经济高度发达的国家，咨询业也不是孤军奋战，都必须在政府的庇护下提高发展速度，扩展发展空间，从小到大，由弱到强。”[7]我国成人教育咨询服务业起步晚，规模小，实力薄弱；同时，随着我国加入WTO，麦肯锡、科尔尼、普华永道、罗兰贝格等国外著名咨询公司已经开始进驻我国，不少咨询公司也开始介入教育咨询服务领域，它们具备雄厚的资金实力、庞大的专业人才队伍、丰富的案例经验和数据库、科学规范的管理以及全球化的知识共享等优势，对我国教育咨询服务业的发展产生了重大冲击。因而，我国本土成人教育咨询服务业的培育和发展更加需要政府的悉心呵护和大力支持，绝不能听之任之，由其自生自灭。

(1)制定法律法规。任何一个国家咨询服务业的快速、健康和可持续发展都必须有成熟的法律法规体系来保驾护航，当前，我国涉及咨询的法律法规条款很少，咨询服务业的培育和发展面临法律缺位的尴尬，这也是造成我国咨询服务业发展滞后的一个重要原因。成人教育咨询服务业的产生和发展，从根本上说是市场经济的产物，市场经济也是法治经济，以法律法规建设作为切入口是政府扶持成人教育咨询服务业发展的一个可行选择。因而，必须加快制定鼓励、支持成人教育咨询服务业发展的法律法规，将国家对成人教育咨询服务的战略性支持以法律法规的形式固定下来，并以此强化各级政府的扶持责任。国外在制定扶持咨询服务业发展的法律法规方面已经积累了丰富的经验，值得我们认真借鉴。例如，为促进咨询服务业的发展，日本专门制订了《综合研究开发机构法》，明确肯定了咨询业在国民经济和社会发展中的地位和价值，将咨询业的发展纳入了法律法规的保护和支持范围，使咨询业的培育和发展有法可依、有章可循，为日本咨询业的发展创造了良好的法制环境。

(2)强化行业监管。 为了提高成人教育咨询的服务质量、促进成人教育咨询服务业的可持续发展以及保障消费者的合法权益，政府也要对成人教育咨询服务业进行严格的监管，促使其规范发展。

首先，在人员管理方面，要建立统一、规范、完善的成人教育咨询从业人员资格认证制度，严格实行“持证上岗”。要从严规定成人教育咨询从业人员的资格条件，进行统一的资格认证考试，通过考试者要到政府相关部门进行注册和登记。对从业人员的执业行为也要进行监督检查，如果在执业过程中出现严重的人为过失或者违背职业道德行为，应予以吊销执业资格证书。

其次，在机构管理方面，对进入成人教育咨询服务市场的研究咨询机构的资质要进行严格审核和备案，由权威机构不定期对其进行信誉评估，并向社会公布，以督促成人教育咨询服务机构确立严格缜密的操作规程和管理秩序，提高专业技术水准，保障服务质量。当前，我国对咨询机构的入市门槛设置过低，咨询机构只要符合《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国企业法人登记条例》规定的条件，在工商部门登记就能开业，注册资金仅需10万元。过低的门槛使许多不具备条件的咨询机构得以进入成人教育咨询服务市场，它们大都以投机性较强的短期利益追逐为主要目标，通过提供无价值或者失真的信息非法牟利，搅乱了整个成人教育咨询服务市场的秩序，败坏了成人教育咨询的声誉，严重阻碍了成人教育咨询服务业的后续健康发展。因而，有必要修改我国咨询服务机构的资质审查标准，提高行业准入门槛。

(3)给予资金支持。在成人教育咨询业发展初期，资金匮乏几乎是不可避免的，为了支持成人教育咨询服务机构的发展壮大，政府进行资金支持是非常必要的。政府的资金支持可以采取两种方式：直接补贴和间接补贴。所谓直接补贴，是指直接给成人教育咨询服务机构划拨经费，帮助它们开拓市场或者加强成人教育研究。成人教育咨询是一项专业性极强的工作，深入、系统的成人教育研究是高质量成人教育咨询服务的基础；而从事成人教育研究是一项复杂的系统工作，需要耗费大量的人力、物力和财力，政府的专项经费补贴有利于成人教育咨询机构强化自身研究能力、提升成人教育咨询服务的专业水准。

间接补贴可以有两种方式，一是税收优惠，二是消费补贴。税收优惠即减免成人教育咨询服务机构的税赋，但对不同性质的咨询机构要分类管理，区别对待。对非营利性成人教育咨询机构可以免征所有税种，对营利性成人教育咨询企业则可以参照一般工商业企业的征税标准优惠执行；同时，对于承担无限责任的合伙人制成人教育咨询机构也要给予比承担有限责任的有限责任制成人教育咨询机构更多的税收优惠，以刺激成人教育咨询服务机构积极承担咨询风险、提高业务水平。消费补贴即对购买成人教育咨询服务的消费者补贴咨询费用，以刺激各相关主体对成人教育咨询服务的购买行为，拓展成人教育咨询服务的需求市场。税收优惠和消费补贴分别对成人教育咨询服务的供给方和需求方给予间接性的资金支持，相比而言，后者能够更大程度地开拓成人教育咨询服务市场，因而通常比单纯的税收优惠更加有效。在实际操作中，通常要综合运用多种资助方式，把直接补贴和间接补贴结合使用。政府对成人教育咨询服务业的资金支持方式也要根据咨询机构不同发展阶段的特点，在发展初期宜更多采用直接补贴的方式，以增强成人教育咨询机构的服务能力，在后期则可以更多采用间接补贴的方式，以巩固和扩大成人教育咨询服务市场。

(4)引导市场发育。成人教育咨询业能否快速、健康和可持续发展最终取决于成人教育咨询需求市场的发育程度。政府要通过新闻媒体等途径广泛宣传成功的咨询案例，普及咨询知识，提高整个社会对咨询价值和意义的认知，增强民众主动寻求专业化咨询的意识，不断扩展成人教育咨询服务的市场规模。在成人教育学校、成人学员等市场主体的成人教育咨询需要尚没有转化为有效的成人教育咨询需求之时，政府对成人教育咨询服务市场的培育和开拓是十分必要的。

政府自身作为成人教育咨询服务的主要消费者之一，也要以身作则，发挥示范效应。毋庸置疑，当前很多领导干部并没有树立起明确的决策咨询意识，盲目决策、随意决策的现象仍然不同程度地存在着；每逢重大决策临时组建专家组的做法也属于应急性的，由于缺乏严密的咨询程序，同样难以保证咨询报告的客观性和科学性。我们应当借鉴美国的做法，将咨询作为政府决策的法定程序。同时，各级政府在购买成人教育咨询服务时，应当坚持市场化运作的原则，将所有的成人教育咨询项目向社会公开招标，赋予民间成人教育研究咨询机构与政府所属教育研究机构平等的市场主体地位，使各类成人教育咨询服务机构都可以公平、公正地以竞标的方式参与政府成人教育决策咨询服务市场的竞争，通过市场机制实现优胜劣汰。

2.咨询机构强化自身建设

(1)加强专业化与集约化。专业化是任何一项事业走向成熟的前提和标志，只有提供的服务具有鲜明的专业化水准，才能赢得顾客的信赖，也才能赢得市场。成人教育咨询服务机构要特别注重自身人力资源建设，严把入口关，宁缺毋滥；要注重在职人员的继续教育，提供参加学会会议、短期培训和在职进修的机会，使其能够不断更新专业知识和技能，提升业务素质。

为提高成人教育咨询服务机构的专业化水准和服务质量，要借鉴外国著名咨询公司的成功经验，采取集约化经营的策略，最大程度地把分散的资源集中起来，形成合力，这是成人教育咨询业迅速增强竞争力的客观要求和实现途径。要积极鼓励和引导我国本土成人教育咨询服务机构通过兼并重组等方式组建一批具有一定规模的综合性咨询集团，利用其信息资源广、人员素质高、技术手段先进等优势，提高知识集约化程度，通过集团开拓和占领市场，唯此才能与国外强势咨询服务机构进行竞争，获得生存和发展空间。同时，也要鼓励建立中外合资的咨询服务公司，通过共同经营学习国际咨询机构先进的组织管理方法和运营方式，培育人才，锻炼队伍，为最终发展我国现代化的成人教育咨询服务业创造条件。

(2)组建成人教育咨询行业协会。行业协会是由各成人教育咨询服务机构自愿参加而组成的行业自治性的民间组织，其职责包括协调业务、交流经验、开展理论研究、制定行业行为规范和职业道德准则、开展国际合作等。行业协会既能够代表成人教育咨询服务机构向政府反映本行业的利益诉求，起到与政府各相关部门沟通协调的作用；也能够向各成员单位宣传政府的法规政策，贯彻政府的意图，将政府的法律法规转化为更为具体、可操作性的行业规范。“目前我国咨询行业协会还处于逐步建立阶段，相关协会一般都挂靠于各个部委之下，很难以独立的姿态立足于市场。另外，多数协会仅仅起着人员培训和信息交流的作用，不能真正发挥辅助管理作用。”[8]因此，我国要加快组建成人教育咨询服务机构的行业协会，通过行业协会不断强化成人教育咨询服务业自我管理、自我约束、自我发展的良性机制，使其逐步分担甚至完全承担起政府的监管职能，形成政府宏观调控与行业协会自治自律相结合的新型管理体制。

[1] 颜丙峰，宋晓慧.教育中介组织的理论与实践[M].上海：上海人民出版社，2006:238.

[2] 国家教育发展研究中心.国家教育发展研究中心简介[EB/OL].[2010-09-09].http://www.ncedr.edu.cn/ncedr_sub01/menu06.asp.

[3] 汤珊红，廉志斌.中国咨询业的发展战略[J].情报理论与实践，2003(2):106-108.

[4] 徐振光.西方政府咨询业的发展及启示[J].党政论坛，2007(10):42-43.

[5] 华东师范大学教育科学学院.职业教育与成人教育研究所简介[EB/OL].[2010-09-29].http://www.ses.ecnu.edu.cn/xyzz/xyzz-zcs.html.

[6] 肖远军.完善我国教育决策咨询机制的思考[J].教育理论与实践，2005(4):30-33.

[7] 马功兰，左雪梅.点击外国政府对咨询业的支持[J].情报理论与实践，2005(2):166-168.

[8] 颜祥林，朱健.发达国家促进咨询业发展的政策分析[J].情报科学，2007(1):37-41.