完善我国现行个人所得税改革的构想

吴玉霞

(中州大学 管理学院，郑州450044)

我国的个人所得税自1980年开始计征以来，呈现出迅速增长的态势，成为1994年税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一。虽然个人所得税在组织税收收入方面发挥了较好的作用，但调节分配的作用没有达到预期效果，出现了逆向调节。随着经济的发展以及物价水平的不断提高，个人所得税设计的缺陷日益凸显。为适应我国经济发展的需要，我国个人所得税税收制度改革的步伐应进一步加大。

一、我国现行个人所得税的历史沿革

1980 年9 月10 日，第五届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国个人所得税法》，这是新中国成立后的第一部个人所得税法，该法的征税对象包括中国公民和中国境内的外籍人员。为了有效调节社会成员收入水平的差距，1986年1月，国务院发布了《城乡个体工商业户所得税暂行条例》，同年9月颁布了《个人收入调节税暂行条例》，适用对象仅为本国居民。

1994 年，个人所得税制度进行了大的改革，将分别征收的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商户所得税合并为统一的个人所得税，建立起内外统一的个人所得税制度。当时规定的工资、薪金所得的免征额为800元。

随着社会经济形势的不断发展变化，我国《个人所得税法》也进行了几次较大的调整:1999年第九届全国人大常务委员会第11次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，恢复征收储蓄存款利息所得个人所得税;2006年和2008年两度提高工资、薪金所得项目减除费用标准;2007年将储蓄存款利息所得个人所得税税率由20%调减为5%;2008年暂免征收储蓄存款利息所得个人所得税;2011年再次提高了工资、薪金所得项目的减除费用标准。

我国个人所得税虽历经数次调整，但基本上只是在征税项目、免征额的增减上做调整，而今天我国的经济格局、社会结构较之30多年前发生了根本性变化，反观我们的个税调整，却只是在旧版本上修修补补，离真正意义上的改革还有一定距离。据统计，2008年，在我国个人所得税中，中低收入阶层的纳税额占税收总额的65%以上，而高收入者的纳税额占税收总额只有30%左右。个人所得税作为一种对居民收入分配具有直接调节效力的政策工具，应进一步加强其调节收入分配的功能。

二、我国现行个人所得税税收制度存在的问题

(一)在个人所得税税制模式方面存在的问题

我国个人所得税目前采用的是分类所得税税制模式。这种税制模式把我国个人所得根据收入来源的不同分成了11个类别的税目，对于不同的收入来源采用的税率、费用的扣除标准等也不相同;对于同一个纳税人，其取得的收入类型不同，则其分别根据收入类型纳税。如某纳税人分别取得有工资薪金方面的所得、劳务报酬方面的所得、稿酬方面的所得等，则其就要以三方面的所得分别以独立的方式纳税。根据有关统计，对于收入来源多但综合收入高的纳税人缴纳的个人所得税较少，而对于收入来源单一综合收入较少的工薪阶层缴纳的个人所得税反而较多。这样的分类所得税税制模式不能真实、全面地反映纳税人的税负能力，也不能很好的体现税负公平原则。

(二)在个人所得税征税范围方面存在的问题

我国现行的《个人所得税法》规定:工资、薪金所得采用超额累进税率，税率档次7级，税率为3%～45%;经营所得(个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得)适用5% ～35%的5级超额累进税率;劳务报酬所得适用比例税率，税率20%，对一次收入畸高的劳务报酬所得加成征收，加征5成和10成;利息、股息、红利所得，财产转让所得，财产租赁所得和特许权使用费所得适用20%的比例税率，但对股票转让所得，外汇买卖所得，保险业带有投资分红性质的险种的投资分红所得，证券基金买卖所得及其他证券交易所得都不征税。

(三)在个人所得税免税额方面存在的问题

2011 年9 月起，我国《个人所得税法》将工资、薪金所得的费用扣除从每月的2000元提高到了每月的3500元。表面上看来，所有的纳税人的费用扣除标准是统一的标准，即横向公平，同时也方便税务机关的征管，实际上此标准不能从每个家庭的具体负担考虑，如家庭中老人、子女的人数，是否有住房，以及各地的收入水平和物价水平等。有关统计表明:我国城市与农村居民的收入，不同区域的居民的收入及不同行业的居民收入，差距都在不断的扩大，而统一的费用扣除标准显然是不合理的。

(四)在个人所得税费用扣除方面存在的问题

1．费用扣除方法不公平

目前，个人所得税有两种费用扣除方法:按月扣除和按次扣除。如工资、薪金所得，承包经营、承租经营所得都是按月扣除;劳务报酬所得，稿酬所得，财产租赁所得，特许权使用费所得等都是按次扣除。不同的税目采用不同的费用扣除标准，容易产生税负不公平的问题。我们举例来看:假设境内工作的某一居民甲，每月的劳务报酬收入为1000元，全年的收入额为12000元，那么他每月应纳税额40元［(1000－800)×20%］，全年应纳税额为40×12=480元;而如果他全年中只有某月有劳务报酬所得12000元，其他月份均没有所得，则其全年应纳税额为1920元［12000×(1－20%)×20%］。可以明显的看出，虽然一年的收入金额相同，收入来源项目也相同，但应纳税额却相差很大，税负水平远远不等。［1］

2．不同收入来源费用扣除不同的不公平

我国《个人所得税法》规定，不同的收入来源，费用扣除规定也不相同，那么就会造成同样的收入水平但收入来源不同的个人，其应纳税额也不相同。如:在中国境内工作的居民甲和乙，甲的收入额为工资、薪金所得，某月收入为5000元，该月乙的收入额为劳务报酬所得5000元。则甲该月应纳税额45元［(5000－3500)×3%］，乙该月应纳税额为800元［5000×(1－20%)×20%］。工资、薪金所得和劳务报酬所得都是劳动性所得，二者性质相同，但税负却大不相同。由此可见，依据现行《个人所得税法》的规定，一个纳税年度内，相同收人的纳税人会因为纳税人的身份和收人的来源不同而缴纳不同的税款，这与税收的横向公平原则是相悖的。

(五)在个人所得税税率设置方面存在的问题

税率结构是个人所得税税收制度的核心，直接影响到纳税人负担的轻重与税收制度的公平。目前，我国个人所得税税率设置上主要存在如下问题:

一是我国的个人所得税税率设计不合理。目前世界上的一些主要国家对税制改革的总体趋势是降低级次，减小级距。而我国对工资、薪金所得适用3%～45%的超额累进税率，其中45%的最高边际税率定得太高，不利于吸引国际优秀人才到中国工作。虽然现行《个人所得税法》由原来的9级级距调整到了目前的7级级距，但是仍然级距过多，计算复杂，在征收实践中，多数项目形同虚设。这与国际上普遍降低最高边际税率的趋势是相违背的。

二是劳动所得的税率高于非劳动所得的税率。我国现行《个人所得税法》规定，工资、薪金所得的最高税率为45%，劳务报酬所得的最高税率为40%，个体工商户的生产经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得的最高税率为35%，但利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得的最高税率为20%。

(六)在个人所得税税收征管方面存在的问题

目前，我国个人所得税的征收管理水平较低，征收管理的基础条件较差，信息传递不准确，信息不能实现共享，税收收入流失的现象严重。这不仅造成财政收入的损失，也使税收对个人收入的调节作用大打折扣。在个人所得税税收征管方面存在的问题具体来讲可以归纳为以下几个方面:(1)税收工作的社会参与性不强，综合征管效果不佳;(2)公民纳税意识淡薄，不能自行在税法规定的期限内向税务机关申报纳税;(3)税务部门的机构、人员、征管手段等方面与形势发展不相适应，尚未形成以计算机网络为依托的现代化征管手段;(4)没有建立有效的个人收入监控系统。

三、完善我国现行个人所得税税收制度的构想

(一)改变现行个人所得税税制模式

实行分类与综合所得税制，对经常性的个人收入项目，如工资、薪金所得、劳务报酬所得等实行综合征收，规定统一的费用扣除标准和税率，而对资本所得或偶然所得采取分类征收，或对部分所得先分类征收，再在年终时把这些已税所得与其他应税所得汇总计算。对于全年所得额超过一定限额以上的，按规定的累进税率计算全年应纳所得税额，并对已经缴纳的分类所得税额，准予在全年应纳所得税额内抵扣。［2］这种税制，能较好地解决当前的主要矛盾，比较符合我国目前的征管水平，也有利于向综合税制过渡。

(二)合理界定个人所得税征收范围

随着市场经济的发展，我国居民个人收入逐渐趋向收入来源、收入形式多样化。除工资、薪金所得、劳动报酬所得之外，利息、股息和红利所得等资本性收入也成为居民个人所得的重要收入构成，另外还有劳保福利方面的收入、第二职业收入等。目前我国《个人所得税法》只规定了工资薪金、劳务报酬等11个税目，内容上不能包含现阶段经济生活中的所有个人所得，而且对于不属于前10项的应税项目只是笼统地纳入到其他所得项目下，已不能适应现阶段居民收入多元化发展的需要。因此，对现行个人所得税制中的税目按所得性质进行分类，合并调整;或者将现有的列举税目的方式改革为列举免征项目的方式，未列举项目则为应征税项目。［3］

(三)调整个人所得税税率结构

我国现行的个人所得税累进税率与比例税率之间存在着较大差异，对于不同的收入来源，税负差异明显，劳动所得税率整体高于资本所得税率，而我国资本所得高收入者居多，劳动所得低收入者居多，这样更加弱化了个人所得税的调节作用。因此，应适当降低累进税率的税率水平，同时应减少累进税率的级次。参考其他国家税率水平和国际减税趋势，同时根据我国的收入情况，劳动所得和经营所得可采用相同的超额累进税率，税率级次可设置为3－4级，最高税率也向下调整，使最高边际税率与企业所得税税率基本保持同等水平。利息、红利、股息等所得，财产转让所得，特许权使用费所得，继续维持原有的20%单一比例税率水平。尽快与世界低税率、宽税基及税制简便的税制改革接轨。

(四)规范个人所得税税前费用扣除制度

影响个人所得税税额的因素主要有两个:一是税率，二是应纳税所得额。在税率确定的条件下，应纳税所得额就取决于费用扣除标准。纳税人取得的不同的来源的收入，所花费的成本和费用也不相同，费用扣除也应有所区别。西方国家的个人所得税在制定费用扣除标准时，主要从两方面进行考虑:一是从个人净所得的角度考虑，征收个人所得税时，对个人获取相关所得所花费的成本和费用进行合理的扣除;二是从保障个人社会生产能力的角度考虑，征收个人所得税时，以不损害个人基本生活需要为前提。这样，费用扣除主要区分为费用扣除和生计扣除。

我国应借鉴西方国家的思路，对现行个人所得税税前费用扣除项目规定进行调整。在调整时重点考虑以下几个方面的因素:(1)宏观因素。包括国家经济体制改革政策变化、地区间经济发展水平、各地居民消费水平、物价上涨情况等。(2)微观因素。包括工作支出、赡养人口、劳动者身份、医疗支出、日常消费支出等。

(五)加强个人所得税税收征收管理

提高个人所得税税收征收管理的水平，加强对偷税漏税的打击力度，充分体现税负公平原则。在税收执法过程中，严厉打击涉税违法犯罪，坚持依法办税、依法治税、执法必严、违法必究。具体可以从以下几个方面加强管理:(1)加强对高收入者的重点管理;(2)加强税源的源泉管理;(3)加大打击偷逃个人所得税的力度;(4)提高个人所得税征管人员的业务水平，充实稽查力量。

［1］张如．个人所得税的税收公平问题探讨［J］．中国乡镇企业会计，2008(3)．

［2］施岩．对我国个人所得税改革中有关问题的探讨［J］．内蒙古科技与经济，2008(4)．

［3］黄威．关于中国个人所得税改革的研究综述［J］．上海财经大学学报，2008(6)．