公共部门危机学习动态过程及其系统要素研究

李 丹，马丹妮

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064)

一、问题的提出

公共危机不仅对人民的生命财产构成威胁，同时也严重影响社会稳定。在我国，对于公共危机管理的日益重视可以说是近几年的事情，特别是以我国经历SARS为分水岭，而后是南方雪灾，以及汶川大地震。我国政府在应对一系列不同性质的危机事件中，取得了令世人瞩目的成功，但同时也暴露出一些问题，比如危机管理过程中如何进行组织学习的问题。

国内外学者研究证实，组织学习对危机管理起着非常关键的作用。早期的危机管理学习研究者主要关注对管理者的培训学习，希望通过管理者能力的提高，来提升整体危机管理的绩效。但是Linsu Kim指出，危机本身是一种非常有效的组织学习机制，需要通过危机获得经验的，不仅仅是领导者和管理者。①Linsu Kim，“Crisis Construction and Organizational Learning:Capability Building in Catching-up at Hyundai Motor，”Organizational Science，vol.9，no.4(July-August，1998)，pp.506-518.Rob Beckley和 Julian Birkinshaw发现，组织成员对危机事件处理意见和方式不能及时达成统一，是危机管理失败的原因之一。②Rob Beckley and Julian Birkinshaw，“Dealing with a Crisis—what the police have learnt and what others can learn from the police，”policing，vol.3，issue 2(2009)，pp.9-11.Eleanor Stead等认为，通过从以前相似的案例中寻找失败的经验，并形成共识，是防范隐性危机的最有效武器。③Eleanor Stead and Clive Smallman，“Understanding Business Failure:Learning and Un-Learning From Industrial Crises，”Journal of Contingencies and Crisis Management，vol.7，issue 1(March 1999)，pp.56-72.芮明杰、张良森也认为，系统的局域结构与整体相似，通过对相似危机的研究和学习，可以提炼出自然系统、社会系统中危机的一般模式供组织进行学习，从而寻找整个系统中相似危机的普适解。④芮明杰、张良森:《企业危机管理过程中的组织学习研究》，《上海管理科学》2006年第6期。

遗憾的是，学者们关注自然技术系统危机多，关注自然技术社会危机相对较少;研究工商企业组织学习多，而关注公共部门危机管理中的组织学习少。本文拟以性质属于自然社会系统危机的公共危机为研究对象，运用组织学习理论和权变思想，从危机管理全过程的适时动态管理入手进行分析，回答如下问题:公共部门危机管理过程与组织学习过程的关系，危机管理各阶段对应的组织学习主导模式以及如何建构有效的公共危机学习系统。

二、公共部门危机学习动态过程

危机是威胁到决策集团优先目标的一种形式，要求做出反应的时间非常有限，而且事态常常向令决策集团惊奇的方向发展。①Charles F.Hermann，International Crisis:Insights Form Behavioral Research，New Nork:Free Press，1972.为防止危机发生、消除危机产生的风险与疑虑，为迅速应变做准备，就产生了危机管理。②Fink Steven，Crisis management:Planning for the inevitable，New York:American Management Association，1986.海耶士认为，危机管理指一种适应性的管理及控制过程，并划分出六个管理步骤，从而将危机的事前管理细化为具体的行动步骤。

从60年代危机管理研究在西方政治领域兴起至今，其范围向经济、社会领域迅速扩展，从自然灾害向公共危机领域延伸。任何原因导致的危机，只要其危害深重，影响广泛，都会转化为公共问题，演变为公共危机。③中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心:《国际危机管理概论》，北京:时事出版社，2003年。按公共危机过程划分，有公共危机管理三阶段说、四阶段说和五阶段说。④T.C.Pauchant，I.I.Mitroff，Transforming the Crisis-Prone Organization:Preventing Individual Organizational and Environmental Tragedies.San Francisco:Jossey-Bass.以米特洛夫的五阶段说为代表，明确将学习作为危机管理的一部分，主要关注危机事件后的信息反馈和学习。Maria Nathan认为危机事件结束后是一个关键的学习过程。⑤Maria Nathan，“From the Editor:Crisis Learning-Lessons from Sisyphus and Others，”Review of Business，vol.21，issue 3，(Fall 2000)，pp.34-42.在此期间，组织内的每个人都更加愿意学习关于危机的知识。还有少量学者关注危机前的学习，即研究危机的预先条件，以知晓如何改变这些条件从而控制和减少危机的发生。⑥Eleanor Stead，Clive Smallman，“Understanding Business Failure:Learning and Un-Learning From Industrial Crises，”Journal of Contingencies and Crisis Management，vol.7，issue 1(March 1999)，pp.56-72.李东序认为危机学习的有效性最根本的不在于培养出结束危机的能力，而是预防危机的能力。⑦李东序:《突发事件与危机管理－从汶川大地震看城市公用事业安全》，《城市发展研究》2008年第3期。通过在“隐性危机”阶段的规范化培训学习或模拟演练等方式，可以保持公共危机管理人员的警惕性和应急能力。

可以看出，学者们普遍关注危机过程中某个阶段的学习行为，从而将危机管理过程中的组织学习看成了一个短暂的、碎片化的过程，而忽视了组织学习的动态性与持续性特征。本文认为，危机学习是一个持续的、动态的贯穿于危机管理全过程的组织学习过程，包括危机前预警学习、危机中学习、事后学习以及知识库建立四个密切关联的环节，前三个环节都与知识库形成反馈，从而构成一个连续性的动态学习过程，见图1。

图1 危机学习四阶段过程模型

隐性危机阶段指处于正常状态时需要时刻保持对危机的防范，即预警学习。显性危机阶段指危机爆发时，公共部门及时采取措施控制危机、减少损失，该阶段的适时动态性很强，因此对动态学习、创新性学习要求大为提高。如汶川地震爆发期间的事中学习主要体现为协作部门之间的交叉学习和团队学习，正是通过与各种专业团队、非政府组织的协作，公共部门员工经历了大量的跨部门的团队学习过程，积累了相关经验，扩大了管理视野，从而促进了应急能力的提高。与其它几个过程中的学习相比，事中学习的自觉性、积极性与紧迫性最高，危机处置过程本身就是一次深刻而全面的学习过程。

当显性危机向隐性危机过渡时，表明危机事件基本结束，公共部门运作逐渐恢复正常，进入反思学习阶段。知识库建立是危机学习过程的核心环节，是公共部门对危机知识进行积累、分类、整理和存取的学习过程，是将危机学习成果进行制度化规范，将隐性知识转变为显性知识的关键步骤，与其他三个阶段形成互动影响。

三、公共部门危机学习系统要素构成

公共部门如何进行有效的危机学习，或者说，公共部门进行危机学习的必要条件有哪些?本文认为，适当的学习模式、有效的知识管理、危机学习能力及组织特征是构成公共部门危机学习系统的四大要素。

(一)与环境匹配的学习模式。在组织学习研究领域，学习模式一直是学者们关注的重要方面。阿吉里斯等将组织学习模式分为单环学习、双环学习以及三环学习，还有学者分为适应性学习和创新性学习。这些不同的学习模式发生的前提条件与表现形式均有不同。李丹从企业组织演变的过程出发，论证了组织学习模式在企业萌芽、塑造、凝聚和重组各阶段的主导表现形态。①李丹:《基于中小企业文化演变阶段的组织学习模式分析》，《科技管理研究》2007年第10期。Laurent Simon和Thierry C.Pauchant提出了危机管理中的三种学习模式，即行为学习、范式学习和系统学习。②Laurent Simon，Thierry C.Pauchant，“Developing the Three Levels of Learning in Crisis Management:A Case Study of the Hagersville Tire Fire”，Review of Business，vol.21，no.3(2000)，pp.125-134.还有学者提出了在危机爆发前的模拟学习。③Edward Borodzicz，Kees van Haperen，“individual and group learning in crisis simulations”，Journal of Contingencies and Crisis Management，vol.10，no.3，(September，2002)，pp.139-147.借鉴各方观点，笔者总结出与危机阶段原配的学习模式如下:

模拟学习是一种涉及应急计划、应急准备和应急实施的模拟危机情境演习，并从演习中总结经验教训的学习方式，从而培养对潜伏危机的敏感性。高度的危机敏感性不仅能够防止单灾演变多灾时预案的单一性，也可促使各公共部门加强平稳时期的预案沟通和联系，并有利于与其他相关公共组织在第一时间配合和协调。此外，模拟学习还包括对民众的危机预防演练。5·12汶川大地震中零伤亡的桑枣中学，就是因为平时经常进行防震演习，提高了全校师生的危机意识与应对能力。同时，汶川地震也暴露了对民众与志愿者的预警培训还十分缺乏，对基层公务员的危机应对培训也很不够，且形式单一。

行动学习指在应对处置危机事件中的学习，其适时动态性强，着重于获得第一手资料和经验。比如地震灾害中，公共部门学会了如何在第一时间去部署有效的救援行动，就是一次行动学习。这种学习模式与危机爆发阶段相匹配，目的在于能够快速反应。

范式学习是为适应新的危机环境，对行动学习的经验与结果进行重新界定或微小改变的学习模式。因为危机种类不同，发生的时机与环境在变化，对灵活性和适应性的要求导致范式学习只能提供部分的、有限的对策，而不能解决全部问题。为此，范式学习与行动学习具有互补性。

系统学习要求个人从行动学习和范式学习中进行反思，在经验和内省基础上提炼出具有普适性的规则和方法。比如针对汶川地震，需要研究分析媒体文章，访问不同的危机处置人员和专家，从而将大量散乱片面的感性知识转变为制度化、程序化的显性知识。灾后重建就是系统学习的结果:对地震发生机理、影响范围、损害程度及各种影响因素进行系统分析基础上，均衡经济、社会、人口与生态目标，实现灾区“以人为本”的可持续发展。系统学习的关键就是要统筹兼顾、系统思维，在充分把握各种信息的基础上抓住本质。建立知识库既是一个学习过程，又是一种重要的学习方式。

综上，公共部门危机学习模式与危机管理不同阶段的匹配模式矩阵，如图2所示。系统学习、建立知识库为普适性的贯穿始终的主导的学习模式。行动学习与范式学习则因主要在危机爆发及显性危机向隐性危机过渡阶段中起着很好的适时动态作用而值得重视，而隐性危机阶段则适用于模拟演习学习方式。

图2 危机学习模式－阶段匹配矩阵

(二)有效的知识管理。组织学习与知识管理之间具有密切的关系，组织学习过程是一个知识创造、接收、转化应用与储存的过程，陈国权指出知识输入与输出是组织学习的重要环节。①陈国权:《学习型组织整体系统的构成及其组织系统与学习能力系统之间的关系》，《管理学报》2008年第11期。李志宏等讨论了危机管理过程中的知识需求与知识管理过程。②李志宏、王海燕:《知识视角下的突发性公共危机管理模式研究》，《科技管理研究》，2009年第10期。危机学习要求在大量的知识中萃取出最有价值的部分，使管理者能及时找到解决问题所需要的知识，③郭际、吴先华、李南:《企业危机管理、组织学习和知识管理的战略整合》，《科学与科学技术管理研究》，2007年第3期。说明危机情景下要求知识的应急性与实用性。同时，危机生命周期中对知识的获取、分类、整合、共享、应用、创新、更新和存储等都有管理要求。一个完整的应急知识管理系统，可以避免知识资源的浪费和流失，且注重对新知识的及时反馈与补充，从而不断更新知识库以确保危机学习的先进性。

根据笔者实地调研发现，5·12汶川地震爆发初期，由于省级应急信息中心建设还不到位，出现了地震应急知识信息匮乏与缺失的情况。如对灾区人口分布、危机源分布、各种专业救援队伍分布及其能力情况等，没有任何部门任何人在第一时间清楚上述全部信息，从而影响到初期危机处置的效率。此外，地震救援工作往往涉及多部门多人员合作，各种应急知识与经验分散内嵌于各职能部门的工作人员中，需要将各种隐性知识转化为制度、流程等，从而有利于今后的推广借鉴。

危机管理的实质是知识形态管理，即对人类已拥有的全部知识进行适时快捷地提取、鉴别、组合并按程序加以运用、调整、积累、存储与创新的过程，因此，有效的知识管理体现了管理的本质。

(三)危机学习能力。危机管理的主体是组织，为此危机学习能力当从属于组织学习。危机学习是一个持续的动态学习，贯穿于隐性危机－显性危机发生发展的全过程。它将直接影响到组织的危机管理能力，包括危机预警与危机应对处置能力，而事后反思本身就是一种系统性学习。陈国权提出，组织学习能力是指组织成员作为一个整体不断地获取知识、改善自身的行为和优化组织的体系，从而在不断变化的内外环境中，使组织保持可持续生存和健康和谐发展的能力。④陈国权:《组织学习和学习型组织:概念、能力模型测量及对绩效的影响》，《管理评论》2009年第1期。本文认为，危机学习能力是指组织成员作为一个整体不断吸收内、外部危机知识，提高危机应对能力并优化组织危机应对机制，从而促进组织可持续发展的能力。

杨青等基于过程管理理论，在城市应急管理综合能力评价体系中，提出了在灾前、灾中、灾后对公共部门的危机监测预报能力，灾害辨别、救援能力等12项能力评价指标。这些指标可以为危机学习能力评价提供参照，但是不能进行具体的测量。⑤杨青、田依林、宋英华:《基于过程管理的城市灾害应急管理综合能力评价体系研究》， 《中国行政管理》2007年第3期。陈国权等在对阿吉里斯和熊恩提出的四阶段组织学习过程模型进行持续改进的基础上，建立了组织学习能力模型及其测度量表，包括:发现、发明、选择、执行、推广、反思及建立知识库的能力维度。⑥陈国权:《组织学习和学习型组织:概念、能力模型测量及对绩效的影响》，《管理评论》2009年第1期。但我们需要对各个学习能力维度的权重进行重新考虑，从而更好地反映公共部门危机学习能力的特征。

最后，上述三种要素均受到组织特征的影响(如图3所示)。公共部门与工商企业间存在明显不同的组织特征，如战略目标、管理层级、价值观、领导力、员工录用与考评制度等，而危机情景更增加了组织学习的动态性与创新性。因此，我们认为组织特征、危机学习模式、知识管理与危机学习能力构成了公共部门危机学习系统的四大要素，从而决定了危机学习效果。

图3 危机学习系统要素构成

四、政策建议

(1)作为横跨危机管理三个阶段的主导学习模式:系统学习与建立知识库，当作为危机管理的基础建设项目加以重视和着力。系统学习要求公共部门员工必须具备良好的学习能力，有全局性、系统思维的理念，有强烈的学习愿望与使命感，有善于总结反思的学习习惯。应将上述素质与能力要求体现在公务人员甄选、评价、提拔与晋升管理中。

应跨各种职能部门，整合各种信息资源，建立从国家级、省级到市级的应急知识情报库:完善各类危机知识库结构、内容、预警指标体系、模型、流程以及知识存取、更新制度等。危机知识库的建立与持续更新应当作为评价公共部门危机管理绩效的重要指标之一。

(2)除重视公共部门进行应急预案的模拟演习外，还应建立起面向广大公众关于危机知识的日常培训、宣传及模拟学习机制，配备相应资金、设备及人员，并借助各种专业技术机构，多层次、多形式地开展隐性危机阶段的学习，建立面向公众满意度的考评制度，从而提高公众对危机的敏感度、认知度与应对适应能力，是保证危机爆发后社会稳定的基础。

(3)应构建高效的公共部门危机学习系统，发现并消除组织环境中不利于进行危机学习的障碍因素，减少部门隔阂，增强危机知识交流与共享，重视团队学习与跨部门、跨行业学习，放宽危机过程中对基层公务人员的授权，从而促进组织危机学习能力及危机管理绩效的提高。

本文基于组织学习与危机管理相关文献分析，结合对5·12汶川地震应急管理的调研，利用权变管理思想，建立了公共部门危机管理过程中组织学习的系统动态过程模型，即以建立危机知识库为核心，包括预警学习、事中学习与事后反思学习阶段，从而形成四个紧密关联的持续的危机学习过程。进一步分析了危机管理不同阶段所对应的主导学习模式:以系统学习与知识库建立为贯穿始终的学习模式，而其它阶段的学习模式则各有侧重，显性危机阶段要求以行动学习为重点，并结合范式学习方式，模拟演习学习则更适用于隐性危机时期。危机管理的本质体现为知识形态的管理，危机管理的全过程就是一个深刻而全面的组织学习过程，组织特征、适当的学习模式、有效的知识管理和危机学习能力的要素整合是构建有效的危机学习系统的基石，从这四大要素入手，可以诊断出公共部门应急管理能力存在的问题，从而为提高公共部门应急管理绩效提供可行的方法和路径。