城乡公共服务均等化建设中公共投资及其作用领域探析

沙治慧

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064)

一、公共投资的基本内涵

由于公共投资的边界在不同的国家、不同的时期都是不相同的，因此对它内涵的讨论一直没有停止过。西方在运用公共投资促进经济增长与开发欠发达地区方面较为成功，但其公共投资理论有它的现实背景。西方的财政理论认为公共投资就是财政投资。日本的高桥诚就认为公共投资与财政投资是同义词，是一种政府金融活动，由财政支出的形式形成实物资本，以公信用为背景筹集金融性资金，以此向国营企业、地方自治体、民营企业、还有家计划出资的活动。①高桥诚:《经济学辞典》，东京:岩波书店，1982年，第82-83页。海老尺道雄也认为，公共投资是以实物资本的形成为目的的财政资金投资。包括日本国家预算中的公共事业为中心的资本支出等直接投资和财政投融资计划。②海老尺道雄:《财政投融资》，东京:日本经济文库，1965年，第15页。日本的越郎盐治 (Etsuro Shioji)2001年在“Public Capital and Economic Growth”一文中对公共投资的领域做了详细的介绍，认为公共投资主要包括教育、基础设施、国有土地保护和农业渔业四个方面。美国的Holtz Eakin 1993年将公共投资按照最终用途分为四类:一是教育投资;二是道路以及高速公路投资;三是污水处理设施投资;四是公共事业投资。③刘国亮:《政府公共投资与经济增长》，《改革》2002年第4期。

国内的学者从不同的角度对公共投资提出了各自的看法。邓子基、周立群认为公共投资属于财政范畴，是政府为了实现特定政策目标以信用方式直接、间接投资而产生的资金筹集和使用活动。④邓子基、周立群:《论财政投融资的性质和成因》，《福建论坛》1995年第9期、第10期。也有学者认为，公共投资是指公共部门投资经济主体预先垫支一定数量的货币或其他资源，将其投入到经济活动中，以获取相应的经济收益的一种行为。⑤白冰、李文星:《公共投资引论》，成都:四川人民出版社，2001年，第2页。还有学者认为公共投资包括三个方面:政府用于形成基础设施等公共物质资本的支出流量;政府用于提高劳动力素质即形成人力资本的公共支出流量;政府用于促进技术进步的公共支出流量。⑥蔡一珍:《公共投资经济作用分析》，博士学位论文，厦门大学，2001年。

国外的学者对于公共投资的定义，大都是以本国现实的经济发展情况作为背景，并以各国的财政框架为前提，一般较为单纯、简单，这与他们各自的公共产品的范围、财政的职能相关。国内的学者根据我国财政的发展状况，以及我国建立公共财政的现实要求，对公共投资从功能、范围、投资主体等角度进行了新的界定，尤其是财政部的重大课题，确立了公共投资是政府进行的社会公益性投资的重要意义。根据我国经济高速发展，公共产品需求日益增多，国家财力有限的现实情况，笔者认为，公共投资是财政框架下的投资活动，是公共经济与投资经济的有机结合，是以政府为重要投资主体来进行的投资活动。公共投资主要是提供纯公共品、一类和三类的准公共产品。在市场经济体制下，公共投资是非盈利的生产性支出;而在计划经济向市场经济转变的过渡时期，公共投资还包含了一部分的盈利性投资活动。在资金的运作上，公共投资是介于政府的公共预算内的收支活动和一般的金融活动之间的资金运动，这种资金运动反映了政府在不同时期的特定政策目标，而且这种资金运动不是单纯追求经济效益，而是要同时追求资金使用中创造的社会效益和生态效益的有机结合。基于以上对公共投资基本运作要素的分析，可以对公共投资的涵义作如下的描述:公共投资是政府按照一定时期特定的政策目标，提供纯公共产品和部分准公共产品而进行的投资活动，目的是通过灵活多样的手段筹集资金，并按一定标准投向特定领域，以提高社会综合生产能力，并实现社会效益、生态效益和经济效益的有机结合。

二、城乡公共服务均等化建设中公共投资衍生作用分析

经验表明，公共投资能在缓解贫困、保护环境、改善和提高居民生产、生活水平方面取得良好的效果。樊胜根等研究表明，增加农业科研、农村基础设施、教育等方面的公共投资，对于农村非农就业、提高劳动生产率、增加农民收入等具有重要的促进作用。而且由于公共投资领域的特殊性，它所提供的公共服务，例如基础设施、教育卫生保障等，对于确保城乡居民享有均等的公共服务，具有重要的意义。

(一)促进公共服务多元化供给主体的实现。“善治”公共管理模式指出，公共服务应由政府和私人部门一起提供，把政府的部分责任转移给私人部门和社会团体等非政府组织，有利于将消极的福利制度转变为“社会投资”，尤其是在高层次、全方位的公共服务体系给政府带来很大财政负担的情况下，更要靠多元主体合作来解决公共服务不足问题。科斯的灯塔理论也提出，在市场经济条件下，可用政府投资并经营的社会团体产权制度来解决公共服务供给不足难题。

从现实来看，我国在面对城乡之间、地区之间、居民之间的公共服务不均等和财政能力不足的情况下，政府有必要引导其他社会投资来参与公共服务的供给。我国公共服务的范围非常广泛，涵盖了公共安全、公共卫生、基础设施、社会保障、教育、环境保护和公共文化等诸多方面。这些公共产品和服务，既有纯公共物品，也有准公共物品。一般说来，因为纯公共物品的非竞争性带来的“搭便车”问题，使得纯公共物品并不适合由私人部门来提供，只能由政府提供。对于那些准公共物品，引进市场机制，引导私人部门参加到公共服务的供给中来，不仅可以完善公共服务体系，而且可以提高公共服务的供给效率。很多国家的经验表明，私人部门可以而且愿意介入准公共物品的提供。世界银行在以“为发展提供基础设施”为主题的1994年世界发展报告中，对不发达国家基础设施的普遍缺乏以及投资效率低下等问题提出了建议，其中最主要的就是商业化经营和引入竞争机制。可见，公共服务的特性与市场机制没有根本冲突。

纯公共服务的提供反映的是供应能力，而准公共服务反映的是发展能力，它们有各自不同的动力源泉。由于纯公共服务的排他性和非竞争性，在一定程度上将私人部门排除在外，它的资金来源应该是财政支出中的非生产性支出。但是这种支出是将一部分资金单方无偿地转移给受益人，而并不能获得等价性补偿，加之其缺乏系统性和长期性，对那些关系到增强农村地区自身发展能力的公共服务，这种方式显然不是长久之策。相比较而言，公共投资效果更好。这是因为:首先，公共投资动用的是财政的生产性支出，投资的都是关系农村地区长期发展能力的公共服务项目，具有针对性和透明性;其次，由于公共投资的本质特征和特殊作用，政府成为其重要的投资主体，在实际运行中公共投资可以采取多种形式引导社会资金进入公共服务的供给活动中。例如，基础设施建设项目中，采用 BOT、PFI、PPP、TOT等融资模式，这样多方参与可以提高投资的科学性;再次，公共投资可以有效带动其他社会主体参与到公共服务的提供中来。经验表明，只有当公共投资在某一领域取得了一定成果的基础上，其他社会投资才会进入这个领域。有研究表明，最具活力的体系是私人和公共部门之间的联合与协作，只有这样才能确保纯粹公共部门工作更有动力。而且，公共投资和私人投资要保持一定的比例，才更有利于经济社会的发展。如图所示:为使社会总产出增加，公共投资与私人投资也应按比例增长，要使总产出增长至Q2，必须在公共投资增长至KG2，同时私人投资增加到Kp2的情况下才能实现。①江明融:《公共服务均等化问题研究》，博士学位论文，厦门大学，2007年，第89页。

公共投资、私人投资与总产出的关系

(二)促进公共服务供给决策机制的完善。目前我国农村公共服务实行的是“自上而下”的供给决策机制，在这种机制下，农村居民缺乏参与权，政府官员为追求政绩而确定的投资项目往往和群众需求不符，容易造成公共服务供给与需求的失衡，以及供给效率的低下。

公共投资参与公共服务均等化，为建立科学规范的供给决策机制提供了实现路径。一方面，公共投资的融资模式决定了其复合型投资主体的特征，政府是其重要的投资主体，并不是唯一的，这可以使政府摆脱对公共服务供给的大包大揽，从“无限”政府变为“有限”政府，也可以限制政府在公共服务供给决策制定中对农村居民意愿的代理，给予其充分表达真实意愿的空间，建立“自下而上”的供给决策机制，促进公共服务的供需平衡;另一方面，公共投资中随着社会投资比例逐步增大，社会力量在公共服务供给中的发言权也会随之增加，决策必将更多地考虑投资者偏好，甚至能形成“自下而上”的决策机制，从而提供社会各阶层、特别是农村地区真正需要的公共服务，提高整个公共服务供给体系的效率。

(三)促进公共服务均等化绩效评估体系的完善。当政府作为公共服务的唯一提供者时，对公共服务供给绩效的评估更多体现为对政府政绩的考量。这种政绩导向性的评价体系直接导致政府将提供公共服务的重点集中在容易出政绩的“硬”性服务上。如过度投资基础设施建设，而对那些见效慢，但却关系农村可持续发展能力、满足农民真实需求的公共服务投入甚少，造成公共服务城乡之间布局上的严重失衡。同时，政府既是公共服务项目的主要提供者，也是供给效益的评价者。评价指标主要以政绩考核的指标为基础，没有建立公共服务的经济效益、社会效益和生态效益的全方位评价体系，更没有将作为公共服务消费者的社会公众的满意度等指标纳入评价体系，致使对公共服务的监督评价作用不能得到发挥，影响了评价结果的有效性。

公共投资对公共服务领域的投入可以促进公共服务均等化绩效评估体系的完善。首先，公共投资可以从资金的角度建立可量化的公共服务均等化评价体系，对投资资金使用和收益进行考核，并建立问责跟踪制。其次，公共投资效益指标体系的建立遵循的是统一性和专门性的原则。统一性是指对所有的公共投资规模及其效用都建立的是统一的评价标准，这样有利于对农村公共服务的横向比较，找出不均等的差距;专门性是针对不同区域公共投资的重点和主要涉及领域，对专项资金的使用和效果进行专门评价，这样有利于对关系农民切身利益的重大公共服务项目建立科学的评估指标体系。再次，通过公共投资参与，可以扩大公共服务供给过程中的参与主体数量，有利于实现绩效评估主体的多元化，增强绩效评估的公正性和客观性。

三、城乡公共服务均等化建设中公共投资的作用领域

通过以上分析，我们看到公共投资作为财政框架下政府重要的调控手段，致力于经济社会的全面发展。科学确定城乡公共服务均等化建设中公共投资领域决定着公共投资能否达到这一目标。确定公共投资在城乡公共服务均等化中的作用领域，要从公共投资作用最大的领域，即缩小城乡差距和消除贫困入手。同时，由于目前我国城乡公共服务供给不均衡，所以公共投资应将重点放在对农村公共服务的投资上。这些领域包括:一是农村教育领域。研究表明教育投入的扶贫效果最显著。在继续加强农村基础教育投入力度的同时，要根据地区产业结构变化情况，重点投资农民技能培训，帮助农民顺利就业，加速农业科技成果转化，增加农民收入。二是农业科研领域。农业科研投入回报率较高，公共投资可以有效地改善农业科研环境，提高农业科研成果利用率，极大改善农业生产条件，加速农业产业结构调整，改善农村经济发展模式，增强农民创收能力。三是农村基础设施领域。农村基础设施建设尤其要重视农村和农业生产、生活条件持续改善、增强自身发展能力等项目的投资力度。如增强农村道路建设的投资力度，不仅能够直接改善农村的交通运输条件，增加农村和周边地区尤其是城市之间的交流，促进农村富余劳动力的流动，改善农民生活生产条件，还能有效促进农村经济发展，维护社会稳定。四是农村生态环境建设领域。农村生态环境保护是影响地区经济可持续发展的重要因素，加强农村生态环境项目的投资，不仅有利于农村生态环境的改善，还能有效提高农村居民的生活水平。农村生态环境公共投资项目要与当地的农村扶贫项目、农村富民项目相结合，统筹发展，形成合力，最终实现“双赢”。五是农村公共文化建设领域。党的十七届五中全会提出了“以农村基层和中西部地区为重点，继续实施文化惠民工程，基本建成公共文化服务体系”的建设目标，表明我国政府作为依靠公共财政资源来满足农民群众基本文化需求和保障农民群众基本文化权益的主要责任主体，已得到明确的认定。但目前对农村提供的公共文化服务在数量和质量上存在不同程度的缺陷，农村公共文化设施参差不齐、公共文化资源严重匮乏，影响着农民群众文化素质和生活质量的提高，也影响着农村文明新风尚的树立以及和谐社会的构建。因此，政府应加大对农村公共文化服务的公共投资力度，从根本上解决农村公共文化产品与服务供求矛盾突出的问题。