论生态文明的实施机制

王彬彬

(四川大学 政治学院，四川 成都 610064)

如何认识和建设生态文明，是学术界广泛关注的课题。总体来看，现有生态文明研究融合了“人与自然辩证关系”的哲学框架、“文明演进和文明体系”的政治框架、“可持续发展”的经济框架、“生态建设与环境保护”的环保框架。这一方面反映了人们对生态文明的多维认识，另一方面认识上的知识约束往往导致在实施过程中的“路径锁定”。因此，抽象掉各种具体知识和研究角度，从生态文明这一制度本身再探讨其本质问题，探寻生态文明建设的有效途径，就显得尤为必要。本文通过论述生态文明的制度性，分析生态文明的制度实施过程和体制实施过程等实施特征，来完善生态文明的实施机制。

一、生态文明的制度性

关于“生态文明”的内涵，被广泛接受的是:生态文明是“对传统工业文明进行深刻反思的成果”，①解振华:《大力发展循环经济，加快建设资源节约型、环境友好型社会》，2007年11月26日，http://www.sdpc.gov.cn/hjbh/hjjsjyxsh/t20071206_177228.htm。是继原始文明、农业文明和工业文明之后的“一种后工业文明，是人类社会一种新的文明形态，是人类迄今为止最高的文明形态”。②俞可平:《科学发展观与生态文明》，《马克思主义与现实》2005年第4期。它是“物质文明、政治文明和精神文明的前提”，③潘岳:《社会主义生态文明》，《学习时报》2006年9月27日。“四种文明共同构成文明建设的体系”。④陈家刚:《生态文明与协商民主》，《当代世界与社会主义》2006年第2期。这一定义从文明的变迁趋势和主要形态，强调了生态文明的历史延续性、继承性，突出了其在现代社会架构中的重要地位，并隐含着由此衍生出的新的价值体系、规则体系及行为约束。因此，如果认为制度是文明的重要特征和主要内容，或者更宽泛地说，文明本身就是一种制度，⑤制度由非正式约束 (道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规 (宪法、法令、产权)组成。参见Douglass C.North，Economic Performance Through Time，American Economic Review，1994，vol.84，pp.359-367。其中，正式的法规被普遍看成是现代文明的重要成果，是具有较强显示度的文明标志;而在人类社会诸种文化传统中所逐渐形成的一些非正式约束，无论是在长期，还是在短期，都会在社会演化中对行为人的选择集合产生重要影响。参见Douglass C.North，Institutions，Institutional Change and Economic Performance，Cambridge:Cambridge University Press，1990。那么生态文明就是一种为“人与自然”关系立法的制度体系。

这种制度体系由制度环境、具体制度安排和实施机制构成。①柳新元:《制度安排的实施机制与制度安排的绩效》，《经济评论》2002年第4期。20世纪60年代初，反思工业文明对自然征服掠夺的思潮开始萌动，由此引发了一场旷日持久的绿色和平运动。此后，《人类环境宣言》的签署和《增长的极限》的发表，描绘了未来生态社会的制度框架;世界环境与发展委员会发表的纲领性文件《我们共同的未来》，提出了可持续发展的共同目标;《里约宣言》、《21世纪议程》形成了较为清晰的规则体系和承诺机制。在近半个世纪，国际社会逐渐形成了可持续发展的制度环境，包含着“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会、法律基础规则”，②樊纲:《渐进式改革的政治经济学分析》，上海:上海远东出版社，1996年，第16页。如绿色壁垒、碳关税等将成为调节国际贸易关系的主要利益博弈机制。

改革开放之初，我们首要面临的是发展不足的问题，可持续发展作为一种“外生性制度”③柯武刚、史漫飞:《制度经济学:社会秩序与公共政策》，韩朝华译，上海:商务印书馆，2000年，第23页。通过国际协议、理念普及等形式被导入国内。经过近30年的持续高速增长，我国出现了举世瞩目的“增长奇迹”。然而，“经济增长理论所强调的若干增长条件，如自然资源禀赋、物质和人力资本积累以及技术创新能力，中国与其他国家相比并无独特之处，甚至处于低水平阶段”，④周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。在人均资源量方面，我国人均45种主要矿产资源为世界平均水平的1/2，人均耕地、草地资源为1/3，人均水资源为1/4，人均森林资源为1/ 5，人均石油占有量仅为1/10。在传统经济发展方式下的低环境要素价格行为⑤一个突出的佐证就是污染天堂假说 (Pollution Haven Hypothesis)，即如果各个国家除了环境标准外，其他方面的条件都相同，那么污染企业就会选择在环境标准较低的国家进行生产，这些国家就成为污染的天堂。和过度消费行为，加剧了经济与生态失衡。2006年我国一次能源、淡水、水泥、钢材和常用有色金属的单位GDP消耗是世界平均水平的1.9倍。⑥中国科学院可持续发展战略研究组:《2006中国可持续发展战略报告》，北京:科学出版社，2006年。此外，生态退化、环境污染、食品安全等问题也快速积累并呈现集中爆发的态势。

在权衡经济与生态的两难问题上，一直存在着“发展优先”与“生态约束”两种思路。“发展优先”的有力论据是以发达国家为经验的“环境库茨涅兹曲线 (Kuznets Curve)”，即随着发展水平的提高，环境由不断退化转向逐步改善。但是，应该注意到，这一现象的前提就是发达国家的环境改善是在发展中国家的环境恶化过程中实现的，是凭借其经济和技术的优势，在环境领域“损人利己”的结果。如果扩大到全球范围，就不存在“环境从恶化到改善”的过程。⑦钟茂初:《“可持续发展”的意涵、误区与生态文明之关系》，《学术月刊》2008年第7期。而即使像美国这样的发达国家，也仍然存在资源型产业和污染产业，更何况在我国这样一个人口众多、区域经济发展水平差异较大、欠发达地区广泛存在、产业转移“粘性”特征明显的大国经济内，许多资源消耗量大、环境污染严重的产业很难实现全产业链或制造环节向国外一转了之，进而加剧产业空心化、就业不充分等问题。除了个别区域的环境改善，我国很难在全局上实现“环境库茨涅兹曲线”。据此，有学者提出有生态约束的发展，即可持续发展要在生态承载能力的约束下，在确保自然生态系统的“可持续性”的基础上，实现经济利益最大化和资源配置最优化。⑧Herman E.Daly，Beyond Growth:The Economic of Sustainable Development，Boston:Beacon Press，1996。转引自钟茂初:《“可持续发展”的意涵、误区与生态文明之关系》，《学术月刊》2008年第7期。这一思想广泛影响了当前我国的生态环境政策，如环境评价与规制、主体功能区规划与政策等，但是仍然不能从根本上缓解发展与生态的矛盾，特别是在我国正处于“中等收入陷阱”的发展阶段，发展仍是第一要务。上述现实困境，强烈呼唤在生态问题上实现需求诱致型制度变迁，⑨制度变迁“通常由对构成制度框架的规则、规范和实施的复杂结构的边际调整所组成”。参见Douglass C.North，Institutions，Institutional Change and Economic Performance，1990。将可持续发展制度体系内生化，形成既立足我国国情和发展需要、又符合国际秩序变化趋势的制度体系。由此，生态文明便被提升为国家战略，成为我国长期生态制度体系。

笔者认为，生态文明制度的重点不应是用生态承载能力去约束经济发展，而是在实现经济较快发展的前提下，在手段和路径上采用生态友好型的技术、方法和模式。这与科学发展观“以人为本，全面协调可持续”的理念和方法一致。

二、生态文明的实施特征

生态文明的建设过程就是其实施过程。作为一种制度，生态文明应包括正式的规则、非正式的约束 (行为规范、惯例和自我限定的行事准则)以及它们的实施特征 (Enforcement Characteristics)。其中实施问题尤为重要，正如诺斯在其著作《制度、制度变迁与经济绩效》中特别强调的那样:“在历史演化中，制度变迁、契约以及经济绩效等等一些关键性的问题，都取决于在多大程度上契约能够低成本地得以实施。”①韦森:《再评诺斯的制度变迁理论》，《经济学》2009年第2期。笔者认为，生态文明的实施包含着两个层面的内容:一是生态文明的制度变迁过程，是具有一般性的制度实施过程 (不考虑制度实施中的委托－代理问题);二是在现有体制环境内，在多重委托－代理结构下，生态文明由国家向区域的扩散性制度创新过程。

(一)生态文明建设的制度过程:正式制度非正式化

生态文明建设勾勒了构建生态文明这一制度环境的基本框架。十七大报告指出，“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。按照新制度经济学理论，生态文明建设包含三个层面:一是在制度环境层面上构建并形成生态文明;二是在制度安排层面上，今后较长时期内实施以产业结构升级、增长方式转变、消费模式转型为主要内容的正式制度和树立生态文明观念为主要内容的非正式制度;三是在具体制度安排层面，相继实施并逐步完善相应政策。②国家环保部新的环境经济政策体系包括:绿色税收、环境收费、绿色资本市场、生态补偿、排污权交易、绿色贸易、绿色保险。国家林业局从生态建设、林业产业发展、生态文化建设三方面着手建设生态文明。通过建立健全正式制度与非正式制度，构建切实可行的实施机制，依据发展趋势和紧迫程度，优先在循环经济发展、可再生能源比重、主要污染物排放、生态环境质量四个方面取得初步实施效果，经过不断努力，逐渐形成生态文明的制度环境 (如图1)。

图1 生态文明建设的制度层次与实施机制

在推进生态文明建设的过程中，为取得一定的实施效果，正式制度 (产业结构升级、增长方式转变、消费模式转型)的实施机制与非正式制度 (树立生态文明观念)的作用呈现出不同的组合特征。在罗丽英和滕艳飞③罗丽英、滕艳飞:《论正式制度的实施机制的累积效应》，“第五届经济学年会 (制度经济学领域)”论文，厦门，2005年12月。、缪艳娟④缪艳娟:《企业内控规范实施机制的新制度经济学分析》，《会计研究》2010年第11期。的分析框架中，通过边际分析，可以发现 (如图2):(1)正式制度的实施机制(e)与实施效果 (Q)具有正相关关系，且符合边际效益递减法则，如在曲线1，弱实施 (ew)取得的实施效果(Q0)要低于强实施(es)取得的实施效果(Q1);(2)正式制度的实施机制(e)与非正式制度 (Ψ)具有替代关系，即强实施(es)、低自觉性 (ΨL)和弱实施(ew)、高自觉性(Ψ)在同一条无差异曲线上;(3)组合C(es，ΨL)与组合D(ew，ΨH)可以达到同样的实施效果 (Q1)。也就是说，在制度实施时，有“软实施”和“硬实施”两条可供选择的路径:一是以宣传教育为主、强制执行为辅的“软实施”路径，通过强化社会观念、增强自觉意识、营造社会氛围、加强道德监督、形成文化惯例的方式，促进契约的自我实施 (self-enforcement)和相互监督实施;二是以强制执行为主、宣传教育为辅的“硬实施”路径，通过国家(政府)等强力组织，以行政条例、法律条文、惩罚机制等为手段，推动契约的第三方实施(the third-party enforcement)。

图2 实施机制与实施效果、非正式制度之间的关系① 缪艳娟:《企业内控规范实施机制的新制度经济学分析》。

在实施时，实施机制与非正式制度的有效组合一般是由C点向D点调整。特别是自上而下的制度安排，相对于被调整的利益主体是一种外生性制度，有一个利益博弈和逐渐接受的过程。以我国计划生育政策为例，在初期国家通过强实施 (组合C)克服社会的抵制情绪来执行政策，并辅以居民收入增长、生活方式转变、公共服务提升等策略，改变人们选择生育方式时的收益函数，使人们逐渐认识到优生的好处，从而形成自觉意识 (组合D)。这一过程的基本条件是“正式制度效果提前‘释放’被当事人捕捉而自觉执行，使得正式制度非正式化，从而减少了执行成本，增加长期收益”。②罗丽英、滕艳飞:《论正式制度的实施机制的累积效应》。笔者认为，虽然生态文明建设受外部性、多重委托代理等更为复杂的因素影响，但总体上也存在着由强制政策向社会习惯演进的三个阶段:(1)在制度初期，虽然有长期以来践行生态建设与环境保护所培育起的绿色文化价值认同，但是一旦形成制度安排、涉及到各方主体利益结构调整，就可能出现舆论“软约束”和道德风险，因此机制实施强度决定着实施效果;(2)在制度中期，以生态文明具体政策安排为博弈规则导向，通过激励相容机制整合各方主体利益，形成内生化的收益函数，从而构建起国家政策落实和利益主体再创新互动的格局;(3)在制度后期，强实施机制逐渐转弱，国家通过生态文明具体制度安排的制定、完善、解释规范社会行为，引导人们自觉践行生态文明的生产生活方式(如图3)。

图3 生态文明建设的制度过程

(二)生态文明建设的体制过程:国家战略的区域实现

从我国渐进式改革的经验看，生态文明建设的核心环节是地方政府对中央政府制定政策的再解释和再创新。这一方面是由我国渐进式制度改革的路径所决定③田钒平:《西部民族地区经济与生态协调发展的理念转换与制度建构》，《民族学刊》2011年第1期。。杨瑞龙 (1998)认为，诺斯的“国家悖论”④即权力中心在组织和实施制度创新时，不仅具有通过降低交易费用实现社会总产出最大化的动机，而且总是力图获取最大化的垄断租金。简言之，就是政府的公共利益与其私人利益之间的冲突。参见杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》，《经济研究》1998年第1期。使得“自上而下”的供给主导型制度变迁方式与其制度选择目标产生冲突，⑤一个突出的佐证就是“预算软约束”现象。而权力中心主导制度变迁的进入壁垒，妨碍了企业家“自下而上”的诱致性制度变迁方式，因此我国制度变迁方式将经过“自上而下”的强制性制度变迁、中间扩散型制度变迁方式、“自下而上”的诱致性制度变迁三个阶段，而现阶段地方政府通过争取改革试点、先创新后追认的方式在改革中扮演“第一行动集团”的角色。⑥杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》。释放地方政府的制度创新活力正是我国改革相对于其他转型国家更为成功的重要经验。另一方面，自然条件、发展水平、社会习俗等方面的区域差异也突出了地方政府在制度再创新方面的重要性。中央政府对制度的微观运行①杨瑞龙、杨其静:《阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在我国制度变迁中的作用》，《经济研究》2000年第3期。和差别性区域特征的知识不足，导致在改革初期广受争议的政策“一刀切”现象的普遍存在。随着地方政府进入制度创新体系，才使这种局面有所改观，并逐渐形成中央政府引领型制度创新、地方政府依据区情再创新的格局。②如当前我国的规划格局，一般先由国家制定总体规划，确定普适性的规划目标、规划重点、规划保障;再有地方政府 (由省级、市级到县级)依据上级规划的要求和地方实际情况，相应确定自身的规划目标、规划重点、规划保障，并研究制定年度实施规划。而作为生态领域的制度创新，由于生态治理的外部性产生的机会主义倾向，由地方政府自发进行制度创新缺乏持续的动力，需要在整个经济社会领域的全局层面推动制度创新，促进外部性的内生化。因此，生态文明建设必然要走一条国家战略区域实现的道路。

目前，区域层级的生态文明建设模式探索正在展开。截至2011年，我国已有深圳、宁波、杭州等3个副省级城市，29个地级市作出了建设生态文明的决定;无锡、苏州等20多个市、县、区已编制完成了生态文明建设规划，提出了生态文明建设的目标，明确了生态文明建设的重点领域和主要任务，确定了生态文明建设的重点项目，并初步构建了生态文明建设的保障体系;贵阳确定了生态文明建设的路线图、时间表和工作任务分解，并发表了生态文明建设的《2011贵阳共识》。③齐健、王丽:《我国数十城市已确立生态文明建设“路线图”》，2011年7月16日，http://news.xinhuanet.com/society/2011-07/16/c_121676298.htm。总体来看，生态文明的区域实现已初步形成5类模式，如表1。

表1 区域生态文明建设的现有模式

地方政府推动生态文明制度再创新的意愿和能力与本地区生态资源的富集程度和地方政府的发展目标有关。课题组调研发现，在生态文明建设中也存在着以下问题:(1)缺乏认知。一些地方政府领导、重要部门对生态文明的认识停留在“文件”层面，认为是一个充满哲理、具有政治意义、值得关注的新概念、新理念;个别干部甚至表示不知道生态文明是什么。(2)目标弱化。一些通过招商引资、承接产业转移使传统经济发展方式仍有快速发展空间的地方政府，更加注重短期内经济利益的增长，认为生态文明建设十分必要，是一项长远性、前瞻性的战略部署，但目前仍然要以做大经济规模为主，大力推进生态文明建设还不现实。(3)目标异化。一些地方政府在建设生态文明时再创新动力不足，将日常事务性工作简单等同于生态文明建设，将其他政策、项目、资金打包成生态文明建设的政策、项目、资金，出现“生态文明建设是个筐，什么都往里装”的现象。

三、生态文明的有效实施

笔者将生态文明的实施特征定义为:中央政府制定生态文明战略并以重要文献、意见等权威形式贯彻实施，地方政府结合基本区情和区域利益进行扩散性制度再创新，经过中央政府、地方政府和微观主体之间的反复博弈，在各级利益内生化的基础上达到生态文明实施效果，并最终实现生态文明的社会共识和社会习惯。但是在实践中，上下级政府之间的多重委托－代理结构减弱了生态文明的实施效果，信息不对称、监控成本过高使得上级政府督促下级政府、推进生态文明的有效实施变得十分困难。在绝对监控失效的情况下，采用相对监控 (即代理人之间的相对绩效比较)是一种可行的选择，再辅以最佳候选人“赢者通吃”的奖励制度，促使每位代理人为在竞争中胜出而竞相努力，就可以充分强化激励机制，降低监控成本。

这种“锦标赛机制” (Rank-Order Toumaments)①这种激励策略最早由Lazear和Rosen(1981)在研究报酬契约与业绩水平之间的关系时提出。参见Edward P.Lazear，Sherwin Rosen，“Rank-Order Tournaments as Optimum Labor Contracts，”The Journal of Political Economy，vol.89，no.5(1981)，pp.841-864。已被用来解释官员升迁、地方经济绩效与“中国增长之谜”，②参见周黎安、李宏彬、陈烨:《相对绩效考核:关于中国地方官员晋升的一项经验研究》，《经济学报》2005年第1期第1辑。周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。徐现祥、王贤彬、舒元:《地方官员与经济增长——来自中国省长、省委书记交流的证据》，《经济研究》2007年第9期。并被认为是“中国改革和发展区别于其他发展中国家的最大特色之一”;③周黎安、李宏彬、陈烨:《相对绩效考核:关于中国地方官员晋升的一项经验研究》。但是，它也造成了“以竞争对手为敌”、区域间过度竞争、大量重复建设、牺牲资源环境换取任期内短期经济增长等额外成本。④周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》。换言之，正是由于生态领域的绩效考核长期游离于我国官员晋升锦标赛之外，在生态建设上的成效相对经济增长来说显得无足轻重，一些地方政府才会在生态文明建设上“言胜于行”。因此，生态文明有效实施的关键不在于构建新的执行体系、执行渠道和执行机制，而是要将生态文明建设纳入现有的官员晋升锦标赛体系之内，以绩效内生化形成实施官员的行为动机和奖励承诺预期，进而在区域层面积极推动生态文明的制度再创新。

晋升锦标赛的开展，需要一定的前提条件，如集中的人事权、明确的竞赛指标、可分离比较的竞赛成绩、可达到的绩效目标、不存在合谋等。⑤周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》。那么，在现有人事制度下，生态文明实施绩效内生化的主要着力点为以下几个方面:

1.构建科学的绩效评价体系。自然生态的恢复与生态文明的建设都是一个跨越几十年乃至上百年的长期过程，并且还受到自然界突发性灾害、周期性生态变迁的影响，如生态治理的效果有可能因一次地震、泥石流、洪水、火灾而毁于一旦，也可能被气候变化的效应所抵消。时间、过程、效果上的不可控性使我们在制定绩效评价体系时，虽然认识到生态绩效的重要性，但难以提出可以衡量的生态指标，也难以确定一定时期内可以达成的目标区间值。在多任务下，代理人更关注如GDP增长率、财政收入、工业增加值等可测度的任务，而忽略不可测度但同样重要的任务。为破解这一难题，不妨研制短期 (年度)生态文明指标，近年来提出的万元GDP能耗年均下降率指标就是一个很好的尝试，虽然短期指标不免产生短期行为 (如在年底进行突击节能降耗)，但年均增量的累积效应和导向作用在中长期还是十分显著的。

2.增强实施主体的权威性。生态文明的实施主体是基于现有生态管理体制格局的环保系统和林业系统，但是这一突出专业性的制度安排反而弱化了生态文明建设，构成了生态文明的实施“悖论”。在晋升锦标赛机制下，处于强激励状态的是地方行政首长;而当以部门来推动生态文明时，虽然部门领导之间也存在晋升锦标赛，但是明显缺乏共同的竞赛指标 (生态指标对经济管理部门、社会管理部门缺乏约束力)，这就使部门之间可以应付了事，甚至出于竞争关系而“暗中拆台”，生态文明建设要么萎缩为部门内事务，要么通过“走关系”、“相互支持”等方式勉强实施。因此，与其由专业部门自我实施或相互实施，不如由第三方实施。诺斯 (1995)将国家“作为契约的第三方和最终强制根源”，在我国地方行政架构中鉴于行政首长的权威性，可以将其虚拟为契约的第三方，实行一把手问责制，构建由行政首长担任生态文明建设领导小组组长，发改、环保、林业部门牵头，全体部门参与的联席会议制度。

3.加强反向监督与增量监督。在生态文明的实施初期，强实施下的惩戒机制对调整报酬预期、强化偏好替代、规范主体行为具有显著效果，从而也会使奖励承诺更为可信。在现实中地区之间的合谋行为 (如同时在期末考核前完成节能减排任务的“默契”)不仅减低了锦标赛机制的有效性，而且造成了经济社会的突发性波动(如2010年柴油荒)。为应对合谋行为，有力的优胜者奖励和严厉的末位者惩戒，将激励地方政府偏离合谋，维持良好的努力水平。同时，在总量控制的基础上，加强增量监督，有利于同时激发处于不同起跑线上的竞争者，特别对于提高弱势地区 (基础差的地区再努力也未必能赶上基础好的地区)的竞赛兴趣至关重要。

4.以制度创新进入权奖励鼓励创新。在晋升锦标赛中，竞赛成绩往往指的不是日常事务性工作的绩效 (这已成为基本条件)，而是另辟蹊径的制度创新的绩效。参赛主体热衷于追求因制度创新而脱颖而出的竞赛成绩，而在我国制度创新要被认可，较为理想的途径是“进入试点、推进改革、推广经验”的制度创新进入权奖励。目前推行的生态文明示范区建设仍具有普遍性，制度创新进入权的“垄断租金”还不突出，加强生态文明建设的综合配套改革势在必行。