由农业银行四起三落看农村金融发展的曲折性

苏怀平

我国是一个农业大国，农村金融是农业信贷资金主要提供部门，早在1950年，中央人民政府政务院出台的《关于建立国家金融体系的决定》（草案）中，就把农村金融放在重要位置。首先要求国家成立中国农业银行，其次在全国普遍发展信用合作社，构成以国家银行为主导，合作金融为基础的农村金融系统。几十年来，我国的农村金融事业就是在这一框架下初步成长发展壮大起来的。出乎寻常的是，伴随着国家政治经济体制的不断变化，农村金融走过的道路异常曲折，农业银行竟有四起三落的经历，令人值得思考。现将这段历史真相整理在此，供研究者参考。

第一次成立

（1951.7～1952.7）

1951年，当时新中国的金融业刚组建，中国人民银行既制定货币政策，又经营具体业务，承担着新中国建设恢复期间百废待兴的资金供给重任，为了贯彻落实“深入农村，帮助农民，解决困难，发展生产”的农村金融工作方针，要求国家银行必须下推一层，解决农业资金问题。1950年2月2日，第二届全国金融工作会议就有《筹设农业合作银行方案》的提案，时任中国人民银行行长的南汉宸和副行长胡景沄在1950年10月25日重拟定了《筹设农业合作银行之意见》，送请中共中央政策研究局制定方案；1951年 6月22日又以中国人民银行总行名义申请。经中央人民政府政务院财政经济委员会上报国务院批准备案，农业合作银行于1951年7月2日挂牌成立。

批复文件：《中央人民政府政务院财政经济委员会转报农业合作银行筹备经过与开业日期及主要任务请准备案由》一、据人民银行总行机人字第0229、00136报告（略）称：“农业合作银行于二月间开始筹备，现已筹备就绪，期间首先布置召开了全国农村金融会议，该会议已于五月底闭幕，所有决定及一切工作亟待贯彻执行，为适应当前需要，该行拟定于七月二日正式开业。查农业合作银行系人民银行所属专业银行之一，其主要任务组织推动全国农村金融工作，及负责办理全国农、林、渔、牧、农田水利、国营农场及合作社的国家投资拨款监理与长期贷款业务。事关专业银行之建立，特将筹备经过及开业日期与其主要任务转报，请转呈备案”。二、经本委审核后，同意农业合作银行正式建立，请准予备案。

主 任：陈 云

副主任：薄一波 马寅初 李富春

中央人民政府政务院财政经济委员会

一九五一年六月二十七日

上述报告于1951年7月10日，中央人民政府政务院批复：“对农业合作银行正式建立，准予备案”。

1951年8月10日中国农业合作银行发出《为本行已奉令正式成立经理、副经理并于即日就职函达查照由》：

奉中国人民银行总行（51）总银人干字0578、05005号通知略开：一九五一年七月二十七日政务院任命何松亭为农业合作银行经理，罗俊、乔启明为副经理等因，查本行已奉令于一九五一年七月二日正式成立，为人民银行所属专业银行之一，并奉准规定具体任务为：一依照国家预算执行农业、水利、林垦、合作社的企业机关的投资拨款工作并监督其正确使用；二、依照信贷计划办理农牧水利林垦合作社等长期贷款；三、编订农业合作短期信贷计划并进行信贷工作；四、组织领导农村金融工作及领导信用合作工作。兹奉前回，除本行经理、副经理遵于即日就职报总行备查外，相应函达，即希查照为何。

经理：何松亭

副经理：罗俊 乔启明

一九五一年八月十日

当时农业合作银行是在人民银行总行的领导之下，根据国家农业建设计划和合作社发展计划开展工作。1952年三反运动后，按照中央精兵简政、反对官僚主义的决定，人民银行精简机构，于1952年7月撤销农业合作银行，农村金融工作归人民银行统一领导和管理。为期不到一年的农行，结束了一瞬间的短暂历史。

第二次成立

（1955.3～1957.8）

1954年8月，中国人民银行总行向中财委提出关于建立中国农业银行的请示报告。理由是：在过渡时期为了适应我国农业生产发展的需要，根据我国实际情况，参照苏联经验，必须建立一个专业的农业银行，以便把国家的农业信贷和农村信用合作社，统一组织在国家的政策要求下，有计划地支持农业合作社运动，打击直至消灭农村高利贷；农业银行必须在各级党政的统一领导下，紧密围绕农业生产，互促合作和统购统销等中心任务来进行工作；成立的农业银行应受中财委的领导，日常工作亦应受人民银行总行的领导。同年10月，中国人民银行总行再次向国务院报送《关于建立中国农业银行的请示报告》，与上次不同点是：前者规定“农业银行应受中财委的领导。”后者规定“农业银行接受人民银行总行的领导”，并要求1954年冬季先把总行和省分行两级领导机构建立起来。1955年3月，国务院批复农业银行成立，作为人民银行总行的一个直辖行，政策方针计划上受国务院第五办公室和第七办公室领导。

按照人民银行总行向国务院上报的《中国农业银行暂行条例（草案）》的规定，农业银行的职能为：一是吸收农村居民、生产互助合作组织、集体农庄和国营农业、水利企业的储蓄及存款；二是指导和扶助农村信用合作的发展；三是办理农村农业、畜牧业、渔业、林业等生产互助合作组织及个体生产者的长期和短期贷款工作；四是办理国营农业、牧业、水利企业的长期和短期贷款工作；五是经办国家预算对农业、林业、水利的基本建设的投资拨款和监督。

中国农业银行成立后，在人民银行总行的领导下，按照国家的政策，积极开拓农村金融。所做的主要工作包括：

第一，办理贫农合作基金贷款，有效促进农业合作化进程。贫农合作基金放款就是专门用于解决贫农社员缴纳股份基金困难的贷款。所谓股份基金，包括入社当年应由社员平摊的生产费用和主要生产资料折价后应由社员平摊偿还的价款。截至1956年10月，全国共发放贫农合作基金贷款7.2亿元，解决了近4000万户贫下中农缴纳入社股份基金的困难。

第二，发放极贫户贷款，帮助贫困农民解决生产生活资金困难。1955年农村金融工作的基本任务是：“扶持合作社，帮助贫困农民解决困难，打击高利贷，与农村资本主义作斗争”。纠正了个别地区“旧贷不还，新贷不贷”等排斥贫农贷款的方针，农业银行总行还为此专门下发了《关于极贫户贷款问题的綜合批复》，规定对极贫户过去所欠的贷款偿还有困难的，所欠利息可酌情适当减免一部分。所谓极贫户就是指现有贫农中经济上困难最大的户，他们由于家庭人口多、劳动力少、家底薄、负债多，或许由于自然灾害或人畜伤亡等意外事故，造成经济生活极为困难，生产生活都低于当地一般水平。极贫户贷款的推行，对农业生产合作社的发展、巩固和提高发挥了重大作用。

第三，办理农田水利、国营农业、牧业贷款，有效促进了国营农业、农田水利基本建设及少数民族畜牧业发展。

第四，发放生产救灾贷款，提高应对自然灾害的能力。农业银行成立后短短两年间，全国农贷总量迅速提升，1954年底时只有7.6亿元，1957年底便增加到27.7亿元。

第五，办理农村会计辅导工作。1955年4月，党的七届六中全会通过的《关于农业合作化问题的决议》指出，国家的有关部门应当把援助合作化运动列入重要议事日程，要求农业部门训练大量的会计人才。农业银行根据这一精神，于1956年1月召开了专题会议，把会计辅导作为一项政治任务进行部署安排，为农业合作社养了一大批会计人才。

第六，召开了全国农村金融先进工作者代表大会。党和国家领导人毛泽东、刘少奇、彭真和邓小平接见了会议代表，极大鼓舞了代表们的积极性，对以后几代农村金融工作者都产生了极为深远的影响。

然而，中国农业银行在运行中与人民银行发生了矛盾，再次迫使其又一次撤销。1957年2月，人民银行总行正式上报了《关于将农业银行重新和人民银行合并的请示报告》，文中指出人农两行机构没有完全分开，县级行和营业所接受两行领导，人员矛盾较为突出，中国农业银行很难独立行使权力，起不到应有的作用。

当时某金融杂志上曾刊登了题为《到底去好呢？不去好呢？》的一篇文章，说的是1956年6月30日上午，义乌支行二十三里营业所朱主任接到两个电话，一个是县农业银行通知他到金华专区去参加农村金融干部训练班，限期上午到农业银行支行报到，统一出发；一个是县人民银行通知其参加竞赛评选委员会议，并限于7月5日下午前去人民银行支行报到。正在忧虑时，县农业银行行长打来电话：“这次学习很重要，并经县委组织部批准，一定要你参加”。朱主任打电话向县人民银行请示时，行长答复是：“你区收贷、储蓄任务比较繁重，而且此次训练农村金融干部，不一定非要你参加不可”。刚放下电话，农行行长又打来电话，还没等朱主任说明情况，话筒里就传来了指责他执行指示不严肃、组织观念和纪律性不强的批评声，最后又表态说：“只要你参加会议，一切问题由我负责”。到底执行谁的指示才算是服从领导呢？这位基层营业所主任无所适从。文章最后发问，两个县支行近在咫尺，为什么两个行长不能先商量好，共同作出决定，而非这样让下级受苦不可呢？当时矛盾由此可见一斑。

1957年4月12日，国务院正式发出《关于撤销中国农业银行的通知》，同年7月12日，中国人民银行总行发出《关于撤销中国农业银行总行的通知》，明确规定：根据国务院文件精神，决定于1957年8月1日正式撤销农业银行总行。同时在中国人民银行总行内设立农村金融管理局，处理农村金融业务。农业银行合并到人行。刚刚组建的农业银行在中国农村金融历史上又一次消失了。

第三次成立

（1963.11～1965.12）

1963年10月，国务院召开第136次全体会议，周恩来总理建议再次成立中国农业银行，作为国务院直属机构，提请全国人大常委会审议批准，11月全国人民代表大会常务委员会第106次会议通过决议，批准设立中国农业银行，作为国务院直属机构。其背景是，当时国家支援农业的资金有了很大增长，由于在资金使用上缺乏通盘规划和严格的制度管理，也发生了一些浪费资金和挪用资金的现象，使部分资金没有收到应有的效果。主要是把财政部门直接拨付的支援农业资金和由人民银行办理的各项农业贷款，统一管理起来，并统一领导农村信用合作工作。

1963年10月中共中央、国务院颁发了《关于建立中国农业银行统一管理国家支援农业资金的决定》，要求力争在1963年内把农业银行各级机构建立起来。在这项决定要求下，农业银行于同年11月12日宣布成立，再次复出，主导着农村金融的地位。这一时期新成立的农业银行，制订规章制度，规范资金管理办法，按照国务院授予的职能加速工作，一是全面安排支农资金；二是建立贫下中农无息贷款；三是对农贷资金管理实行基金制；四是接办投资拨款监督工作；五是全面清理1961年以前的农业贷款；六是接办社队会计辅导工作；七是整顿信用社，打击高利贷。

第三次成立的农业银行，任务繁重，头绪较多，除完成自身承担的农业资金管理和贷款发放任务外，最为显著的一点就是对农村信用社的整顿与建设，打击高利贷。1962年以后，农村金融面临的突出问题就是高利贷活动又在许多地方死灰复燃起来，是农村资本主义自发势力在金融方面的反映。原因有两个：一是前几年农业遭受了严重的自然灾害，给群众生活造成了暂时困难；另一方面是由于近几年各方面对信用社的工作放松了领导和支持，一部分信用社工作处于半停顿状态，在农村社会主义与资本主义两条道路的斗争中，未能坚守社会主义的金融阵地，发挥应有的作用，给高利贷者利用农民困难，实行高利盘剥留下了可乘之隙。

信用社是党和政府依靠贫下中农，联合广大农民反对高利贷斗争的重要武器。解决信用社社员生产生活中的资金困难、打击高利贷最有效的方法，就是通过信用合作形式，组织农村闲散资金，实行余缺调剂。为此，农业银行成立后，所做的一项重要工作就是开展对信用社的整顿，加强对信用社干部和资金的统一管理，同时经国务院同意，针对有些信用社资金周转困难的实际，从贷款指标中拨出一定数额的专款，支持信用社打击高利贷，对当时信用社的发展和稳定农村金融局面起到了决定性的作用。

1964年结合“四清”工作，农业银行总行在工作安排中，提出了对信用社进行分类排队，确定整顿的全面计划和具体实施步骤，分类分批进行整顿，做到“整顿一批，巩固一批，提高一批”。整顿过程中，相继帮助信用社解决了许多重大问题：规定凡银行挪用信用社资金、财产，均应一律退还给信用社；对挪用现金的应如数退还现金，并应付给挪用期的利息；凡占用实物的，应退还原实物，原物损坏或确因工作需要不能退還的，经分行批准可以折价退还；凡挪用信用社资金搞计划外基建的，均应进行检查，根据不同情节做必要处理。同时，农业银行还对银行干部制定了三条规定：银行干部今后一律不得以个人名义向信用社借支或借款；应由银行开支的费用，今后一律不得由信用社报销；凡属不合政策和制度规定的贷款，今后一律不得推给信用社发放。

刚刚建立两年的农业银行，由于中国人民银行和中国农业银行在农村基层机构设置政策上的先天不足，再次出现了矛盾。中央文件规定：在区或相当于区的公社所在地，人民银行、农业银行合设一个机构，受人民银行、农业银行县支行的双重领导，以农业银行领导为主。而具体实施中难免出现偏颇情况，营业所存在多头领导现象。1965年多数营业所倾向于以农业银行为主的原则，忽略了同时作为人民银行基层机构的双重职责，矛盾日益尖锐化，在经国务院有关领导多次修订调和方案无效下，两行不得不提出了合并的要求。1965年10月两行共同向中央提出合并请示报告，征得中央同意。同年12月人民银行召开全国分行长会议，宣布了两行合并的方案，金融业又恢复了人民银行一统天下的局面。农业银行又一次不得以退出了中国农村金融历史舞台。

第四次成立

（1979.1至今）

1978年国务院召开全国农田基本建设会议，李先念在会议上讲话提出：“我们考虑恢复农业银行，以便更好地管理运用农业贷款、支援农业建设。”党的十一届三中全会在关于加快农业发展若干问题的决定中明确提出：“恢复中国农业银行，大力发展农村信贷事业。”人民银行总行1979年1月17日向国务院报送《关于恢复中国农业银行，统一管理国家支农资金的报告》。1979年2月23日，国务院发出《关于恢复中国农业银行的通知》中指出：“明确中国农业银行作为国务院直属机构，由中国人民银行代管，主要任务是统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用社发展农村金融事业”。从此农业银行才摆脱人行制约，走向独立发展的道路，其主要职能和第三次建立时相差不多。

有趣的是，时任中国人民银行副行长的胡景沄，在1979年12月2日农业银行召开的第一次全国分行行长会议的讲话中，为了解决农业银行人员的思想认识问题，很贴切地指出：“农行已有三起三落的历史了，成立了又取消，取消了又成立，现在是第四次成立。但是也不要因为‘三起三落就担心会‘四起四落，过去分工总是不清，这次把下面营业所，县以下都归农业银行。”说明过去农行建立撤并的主要问题是和人民银行分工的问题，所以这次成立先决定设为国务院的直属机构，避免以前的矛盾再次发生，为农业银行顺利发展奠定良好的基础。”

第四次恢复建行初期，农业银行同样也经历了一番曲折，主要是人农两行县一级机构设置中的意见分歧，1979年10月，李先念副总理委托计委副主任段云组织国务院有关部门同志听取了中国农业银行行长方皋关于全国分行行长会议有关情况的汇报。大家一致认为，中央已经决定的方针，必须坚持下去不能动摇。会上国务院财贸小组组长陈国栋说：“要向大家讲清楚，农业银行‘四起后不会‘四落了。”

关于县级机构的设置问题，为了更好地贯彻执行国务院的通知，使县一级人农两行的机构设置与各地区经济发展情况相适应，农业银行提出如下三条意见：一是工商业发达的县，可以分开设立人农两个县支行。二是工商业不发达的县，一个机构挂人农两个县支行的牌子，建制归农业银行；属于人民银行的业务，受上级人民银行的领导。三是已经分设人农两个县支行的，可不再变动。农业银行将此整理上报了国务院。但同年10月份中国人民银行在杭州召开计划工作会议，否定了上述三条意见，要求人农两行县支行全部分设。他们认为县一级有大量的工商信贷和结算业务，还有全国统一的现金管理、工商基金监督、代理国库金库、管理发行库等工作，这些工作在全国是一个整体，如果人民银行在许多县没有机构，就不能完成国家银行所担负的任务。

1979年12月5日人民银行行长李葆华将讨论意见向李先念副主席写了专题报告。根据人民银行意见，农业银行把向国务院的报告做了修改为：“为了保证县级人农两行都得到加强，除个别情况外，县级人农两行都应分设，机构大小可根据当地两行任务决定”。至此，人农两行长期争论无果的基层机构问题总算有了明确统一的意见。农业银行以此采取“边开展业务，边建设机构”的方针，加快了机构建设的速度，截至1980年底，地区中心支行应恢复295个，已恢复282个，占应恢复的95.5%。县支行应恢复2231个，已恢复2109个，占应恢复数的94.5%。划归农业银行的营业所23500个，全国农业银行共有各级分支机构25920个。当时农业银行共有干部职工27.5万人。全国共有信用社59500个，脱产职工26.3万人。农村金融体系中，银行和信用社加在一起共有85420个。干部、职工53.8万人，组成了覆盖我国广大农村的金融系统。

结语

通过这段历史，笔者有三点感受：第一，农业银行与农村信用社的确与有着不可分割的历史渊源，只要农业银行成立，就赋予它管理农村信用社的职责，农村信用社是和农业银行在矛盾统一中竞相发展的。第二，农业银行的多次起落告诉我们，一个行业部门的能否长期发展并不取决于本身，它是依附社会政治或经济体制的变化而存在的。人农两行的矛盾固然是主要原因，但从国家每次提出成立农业银行的时代背景来看，关键在于某一时期农业银行能够发挥的作用。计划经济体制下，其实并不需要农业银行存在，从1965年一直到1979年人民银行一家就能够完成对社会再分配的职能，农业银行可有可无。第三，和国家权力部门争高低，只能牺牲自己，因为权力部门不会主动放弃权力，尤其是當你在发展过程中要取代它的时候。人民银行管理全国金融的霸主地位不是轻易能动摇的。国家需要时，让你成立你就成立，不需要时，可以立即将你撤销。这充分表现出实体经济对政治有很强的依赖性，农业银行发展过程中的曲折反复，也就在所难免了。

（作者单位：山西省芮城县信用联社）