存款保险制度国际比较研究

朱琰 王一峰 肖斐斐 向启

从美国1933年设立首个存款保险制度至今，已有超过110个国家建立了存款保险制度，部分原因在于银行业危机对存款保险的促进。存款保险制度通过保护存款人利益，维护了金融体系的稳定，多数国家在利率市场化之前或之间建立了存款保险制度，其有利于金融自由化的进一步深入。

存款保险制度的发展

银行业危机促使存款保险制度大规模建立。存款保险制度与银行法规、中央银行最后借款人制度一起构成了国际上公认的金融安全网。美国1933年通过立法，成为第一个建立存款保险制度的国家，此后存款保险制度逐渐得到国际认可，并得到大规模发展。截至2011年3月，世界上共有111个国家建立了显性存款保险制度。1960年之前美国是世界上唯一建立存款保险制度的国家，1961年印度成为第二个建立存款保险制度的国家，而存款保险制度得到国际认可并大规模建立则在20世纪90年代以后，与世界银行业危机次数相关性较强。80年代各国银行所统计的严重系统性银行危机达到45次，90年代全球爆发了63次严重的银行危机。与此对应，1990年只有34个国家建立存款保险制度，2000年达到71个国家，增长209%。进入21世纪，陆续有32个国家建立存款保险制度，在2008年金融危机后建立存款保险制度的国家数目占这些国家数的44.1%。

存款保险制度为利率市场化护航。利率市场化后银行间经营差异扩大，银行业风险上升。通过建立完善的显性存款保险制度，可有效降低挤兑风险，促进中小银行与大型银行公平竞争，维护金融稳定。从各国经验看，部分国家均在利率市场化之前或利率市场化过程中建立了存款保险制度，从而有利于利率市场化以及金融自由化的进一步深入。

存款保险制度通过保护存款人利益，维护了金融体系稳定。作为金融安全网的一部分，存款保险的基本作用在于预防银行挤兑和保护小存款人利益。随着经济金融发展，存款保险体系的作用有所演变，可分为：保护大多数小额存款人的利益；提高公众对金融体系的信心，保证银行系统的稳定；通过建立对问题银行的处置规则，提供一种有序的处理破产机构的机制，避免危机的扩大。

典型国家和地区的保险制度经验

美国存款保险制度

目前美国的存款保险由美国存款保险公司统一运作和管理，1950年《银行法》赋予其相对独立法律地位，直接对国会负责。美国实行强制与自愿结合的存款保险制度，用以降低银行的逆向选择对存款保险制度的不利影响。由于参保银行相比未参保银行有更好的竞争优势，目前大部分存款机构，包括国民银行、州注册银行、住房储蓄银行、储蓄协会、外国银行在美分支机构都加入了存款保险。存款保险涵盖了大部分的存款品种，但对于股权、债券、互助基金、生命保险、年金、市政债券、保管箱、国债以及国库券等不予保障，对本国银行的国外分支也不予保障。联邦存款保险公司（FDIC）按账户确定保险限额，每个存款人在同一家投保机构按同一类型账户合并计算的存款保险限额为25万美元，并可随着经济形势及通货膨脹进行调整。

存款保险制度不断完善适应银行业发展。自1934年建立FDIC后，1980年之前是存款保险制度平稳发展的时期。1981年后，随着美国金融改革的深入与银行业发展，存款保险制度进行了多次改革。这些改革包括不断提高存款保险限额以应对经济发展与通货膨胀、采用风险差异费率以减少道德风险的产生、确立存款保险基金储备比例的浮动区间以缓解周期性危机压力、扩大存款保险限额、返还保费减少银行负担以及进一步扩大FDIC监管与处理银行的权力。美国联邦存款保险公司74年来的运作实践证明这一模式基本上实现了维护金融系统稳定和保持公众信心的目标，成为其他国家设计存款保险制度的样本。

FDIC具有明显的监督管理职能。美国存款保险最大特点在于FDIC具有强大的监管职能，FDIC目前是州非联储成员银行的主监管者，同时是所有参加存款保险的银行与储贷机构的辅助性监管者。FDIC的工作主要包括一下三点。

一是对投保银行的检查监督。这是FDIC最重要的日常工作和事前监管手段，这种事前检查管理的目的是确保银行经营的安全与稳定，避免银行倒闭事件，增强公众对金融体系信心，体现了美国存款保险制度的“风险最小化原则”。FIDC具有：第一，审批职能。参加存款保险须由FDIC审定符合条件才能参保，银行增设与合并也必须经FDIC同意。第二，检查监督职能。FDIC除了定期与不定期对投保机构进行检查外，还要对美联储和货币监理局的检查报告作选择性复查。第三，处罚职能。对检查中或其他渠道发现的问题，FDIC可以采取从规劝到责令停业的处罚方式。

二是对问题银行的处理。FDIC采取统一的评级方法，对投保机构的CAMEL五大指标进行考核，根据相应的具体分支评定投保机构的综合等级，分为综合一级至综合五级，其中，综合三级至五级为问题银行。由FDIC对问题银行进行重点监控，包含对此类银行改进管理的具体要求。

三是对破产银行的处理。FDIC是唯一有权处理银行破产事件的联邦机构，作为破产银行的接收者，FDIC根据成本较小的原则，处理破产银行的主要方式有三种：首先是直接理赔。FDIC整理该银行账册，按存款保险最高赔偿限额等规定尽快赔付存款人的被保险存款。采用这一方式会造成银行服务的中断，同时保险基金损失较大。1969～1981年间108家破产银行的处理中，FDIC只对其中的1/3采用了直接理赔方式，且这些银行的平均总资产只有1040万美元，平均存款较少。其次是收购与承担。收购与承担是指当投保银行破产倒闭后，由另一家经营稳健的银行承担倒闭银行的全部债务并购买其部分或全部资产。存款人和其他债权人得到全额保护，也不会导致银行服务的中断，保险基金的损失较小。收购与承担是FDIC的主要救助方式。最后是过桥经营。当投保银行破产后，由FDIC聘任的董事会取代原有董事会进行管理，FDIC提供必要的资金以使其能运转至安排收购与承担方式处理或恢复至正常运作。法律规定FDIC最多只能经营2年，经营期后必须把此银行的所有权转移给他人。

风险调整保险费率合理分配保费负担。在1991年以前，美国的银行保费是按照固定费率收取的，目前采用的是根据风险调整的差别费率。从2007年开始，银行的保费按季缴纳，每次所缴纳的费用根据上一季度存款的日均余额以及该银行的适用费率计算得到。风险调整的保险费率可减少投保银行的道德风险，减少经营良好银行的保险费用负担。

存款保险制度有效降低了银行倒闭数量。20世纪20年代，美国每年平均倒闭银行500家左右，“大萧条”使得30年代初上升为2000家。1933年银行倒闭数达到3000家左右，同年联邦存款保险制度建立，有效提供了银行救助，降低了银行倒闭数量。在最初的十年里，每年倒闭的银行大约有50家；其后从1945～1980年，平均每年只有5家左右银行倒闭。

日本存款保险制度

泡沫经济破灭促使JDIC扩充资金来源。日本存款保险制度自20世纪70年代初建立并实施后的20年内在保护存款人利益，维护金融业良好信用、秩序与稳定方面起了很好的作用，但90年代初日本经济泡沫的破灭，大批金融机构陷入困境甚至破产，促使日本存款保险制度进一步改革与完善。为了应对危机，1996年至2005年3月，日本存款保险公司（JDIC）采取全面保险制度，所有存款人的存款都能得到JDIC的全额保险，2005年4月起恢复有限保险制度。为了应对危机期间巨额保费支出，JDIC不断扩充存款保险基金资金来源，如提高保费费率，提高央行借款，发行JDIC债券等。JDIC在应对银行危机期间实行全额保险的经验稳定了金融市场，其发行债券融资的方式也值得借鉴。

一是大幅提高保费费率。日本目前采用的是统一的费率体系。每年年初，日本银行业根据上一年的存款平均余额以及日本存款保险公司公布的费率计算当年保费并进行上缴。1996年起JDIC的加权保险费率大幅提高至0.084%并一直维持。2006年，法律规定的调整方向发生了改变，保险费率开始有所下调，其中结算存款的保险费率降为0.11%，而一般存款的保险费率则调回至0.08%。

二是借款与债券发行融资弥补存款保险支出激增。1996～2005年期间JDIC援助银行家数猛增，保险基金支出大幅高于保费收入。JDIC通过向中央银行或私人机构借款（一年期）以及发行JDIC债券（两年期、四年期以及七年期）筹集资金，并随市场情况及时调整融资政策。

“付款箱”型存款保险制度事前监督职能较弱。对比美国存款保险制度，银行监管由货币监理局（OCC）、联邦储蓄机构监管局（OTS）以及FDIC共同承担，FDIC还可与其他监管机构共享信息，监管能力较强。日本的金融安全网中，最后贷款人角色由日本央行担任，银行监管由日本金融厅（FAS）负责，JDIC只负责破产银行清算与存款保险两大职能。这种“付款箱”型的存款保险制度，事前监督的缺乏使得存款保险制度未能防范日本泡沫经济破灭后银行危机。

德国存款保险制度

德国金融体系特点包括：德国商业银行为全能银行；三大商业银行即德意志银行、德斯德纳银行和科玛兹银行占主导地位；商业银行与企业关系密切，银行参股企业并对经营有影響力。由此形成了三大体系分立、行业协会主导的独特存款保险制度。

三大银行体系分别建立存款保险制度。德国存款保险制度非常独特，由非官方自愿存款保险体系和政府强制性存款保险体系构成。前者是指由德国国内三大银行集团根据各自的需要在1974年以后建立的三个独立运作体系，后者则是适应欧盟在1994年实施的成员国均要建立强制性存款保险制度规定要求而于1998年8月建立起来的。

德国的非官方存款保险制度是在不同银行集团内引入银行间自愿存款保险的基础上形成的。早在20世纪初，德国三大银行集团就已经分别成立了德国银行联邦协会、德国储蓄银行联邦协会、德国城乡合作银行联邦协会，一方面为了保护成员银行和存款人的利益，另一方面也希望在货币、信贷和资本市场等有关业务上与金融管理当局起到沟通桥梁作用。三个协会形成三个保护体系，各自相对独立，各银行机构自愿参加。

行业协会主导非官方存款保险制度。德国的存款保险体系分四部分组成，即商业银行保护系统、储蓄银行保护系统、信用合作银行保护系统以及官方建立的强制银行保护系统。尽管从20世纪50年代开始德国就出现了一些地区性存款保险组织，但直到1974年郝斯塔特银行倒闭后德国才建起了现行的自愿存款保险制度，并在此基础上还建立了流动性联合银行（LCB），以便向有清偿力但暂时缺乏流动性的银行提供流动性支持。1998年，为了适应欧盟存款保险指引和欧盟投资人补偿指引要求，德国才颁布实施了存款担保和投资人补偿法，开始在原有存款保险之外建立了一个新的制度，从此结束了非官方制度一统天下的局面。对于那些没有加入存款保险机制的金融机构，将受到1998年成立的德国银行赔偿机构有限公司的保护。根据法律和按照1994年欧盟原则条例设定的最低标准，该机构对每个存款户存款的90%给予保护，但每个存款户的最高保障额为2万欧元。

我国香港地区存款保险制度

2004年香港立法会通过了《存款保障条例》，存款保障委员会于同年成立，香港存款保险制度正式确立。在1992年国际商业信贷银行倒闭后，香港就对此进行了探索，在此期间，曾推出小存户优先索偿计划（1995年）并先后进行两次公众咨询活动（2000年及2002年），存款保障再度被提上日程。到香港立法会通过存款保障条例、存款保障委员会成立，已历时12年之久。

香港存款保障计划具备以下主要特点：除非获存款保障委员会豁免，否则所有持牌银行均须参与存保计划，成为计划成员；有限制持牌银行及接受存款公司为非存保计划成员；补偿上限设定为每家计划成员每名存款人50万港元；用作抵押的存款亦受保障；港元、人民币及外币存款均得到保障；存保会向计划成员收取保费（供款），建立存保基金，基金的规模为有关存款总额的0.25%，约为35亿港元。

存保基金的目标水平是银行业受保障存款总额的0.25%。存保会已从外汇基金取得备用信贷，用以当银行倒闭时向存款人发放补偿。信贷额度足够应付两家中型银行同时倒闭。存保会会每年向计划成员收取供款一次。个别计划成员的供款是根据存放于计划成员受保障存款的金额及由金管局给予的监管评级厘定。存保基金只能投资于保本且高流动性的资产。

我国存款保险制度实施的几点猜想

中国的存款保险制度将伴随利率市场化的进程逐步建立和完善，为了防范风险维护安全，存款保险制度的建立将早于利率市场化的最终实现。我国从提出建立存款保险至今已20年，目前各种条件均已具备，预计在今明两年内会有实质性推进，但在银行和存款人的风险意识改变之前，存款保险制度的完善期可能较长，存款隐形担保也可能存在较长时间。我们对存款保险制度构建的要素有如下猜想：

由政府设立和管理存款保险机构。由政府和央行出面设立一个非营利性的存款保险机构负责整个存款保险制度的具体运作。存款保险基金的初始资金由政府和央行的注资以及金融机构的首期保费共同构成。

强制参保，保险范围主要为一般性储蓄存款。预计我国将采取强制保险的方式。保险范围涵盖纳入一般性储蓄存款考核的活期存款和定期存款，代表大多数存款者的利益。对财政性存款、协议存款、同业存款等，则可以暂时不纳入存款保险范围，等以后存款保险基金理赔能力增强后再逐步归实行强制性保险原则。同时也为了保障公平竞争、避免逆向选择和道德风险，因此有必要将在国内依法吸收存款的所有金融机构，包括国有银行、股份制银行、城商行、农商行、信用社、邮政储蓄银行以及外资银行在华的法人子公司等都纳入保险体系中。

合理赔付限额在20～30万元之间。本着有效保护中小储户利益，同时降低道德风险，我国也将采取限额赔付的方式。测算存款保险限额与人均GDP、人均收入关系，2011年我国人均GDP达3.5万元，城镇居民人均收入近2.4万元，考虑到国内居民储蓄倾向较高，因此存款保额的上限可以较世界主要国家存款限额与人均GDP比值4的水平较高一些，因此我们认为20～30万元是比较适合的区间。

由分类差别费率逐步向风险差别费率过渡。考虑到中国金融体系的现状，预计我国将先实行简化的分类差别保险费率（按商业银行属性分为国有大行、股份制银行、城商行和信用社，分別适用不同的费率水平），条件具备后再过渡到风险差别费率或更为可行。参照国外存款保险费率经验，我们认为存款保险制度推行初期0.04%～0.12%的差别费率水平或较为合适，比如对国有大行、股份制银行和城商行农信社三类群体分别实行0.05%、0.08%和0.12%的费率水平。

存款保险基金将由政府注资、保费收入共同组成。根据国际存款保险的经验，存款保险基金的来源主要包括自有资金、收取保费、投资收入和借款等方面。我们认为我国存款保险基金的初期基金将由国家财政和商业银行保费共同组成，之后的来源包括银行保费、投资收入等。为达到保险基金目标规模，可以设定较长过渡期安排（如五年），用以减轻商业银行需支付的保费水平。在保险基金达到目标规模后，适当降低保险费率。

存款保险制度对银行业绩冲击比较有限。由于存款保险的上限设定为20～30万元，假设按照按单一储户作为赔付对象，拥有超过保险限额的客户具有分散存款到不同银行的动力。但我们预计这种存款搬家的幅度将较为温和，主要因为：一是中国绝大部分居民的储蓄存款小于30万元。据央行2005年的调查，存款在20万元以下的账户数占全部账户数的99.3%。对于大部分存款小于20万元的客户来说，不存在转移存款的动机。二是从中期来看，中国主要商业银行仍然拥有隐性的政府担保，客户对存款安全性的担忧不会加剧。三是高净值客户将在服务和安全性之间取舍。存款余额较高的客户目前在各银行均能享受到优于普通客户的VIP服务，若这部分VIP客户将存款分散到不同银行，将失去上述特殊服务和优惠，高净值客户需要在服务和安全性之间取舍。

存款保险制度可能发展成为重要的监管工具。短期内央行会以简单分类作为划分存款保险费率的依据。但中长期来看，实行风险差别费率就赋予了未来的中国式存款保险公司以一定的监管权限，存款保险制度与银行经营风险挂钩，使得银行业未来受到来自中央银行的监管也将进一步加强。

（作者单位：中信证券研究部）