基层选举中的“满票”和“零票”

李克军

前些年，笔者曾以县委书记的身份组织过两次县级党代会和人代会的选举。那时候，上级党组织确定的候选人“高票”当选而其他“陪选”人员只得寥寥数票的情况司空见惯，但是，得“满票”的十分罕见，一票不得的几乎没有。

近年来，这种状况发生了悄然变化。2006年，笔者参加了20多个县（市、区）的换届选举专项巡视工作，发现在这些地方，得票率超过95%的“高票当选”者明显增多，而且出现了一批得“满票”和得“零票”的候选人。2011年，新一轮换届选举陆续进行。笔者已经退休，但听同事们说，本次换届得“满票”和得“零票”的人比上次还要多。

众所周知，我国基层党委领导机构，采取分层选举的办法，即由党代表大会选举产生委员会，再由委员会选举产生常委会（包括书记和副书记）。常委会委员、书记、副书记人选由上级党委确定，在向代表大会提出候选人名单时，按差额选举规定多提一名常委人选。委员候选人，由前届县委常委会按照上级组织部门规定的“差额”数量（一般多于应选人数3~5名）提出，报上级党委组织部门批准后，以大会主席团的名义提交给代表酝酿后进行差额选举。

基层政府领导成员，则由代表大会直接选出。正职，通常进行等额选举，候选人由上级党委提出；副职，则由上级党委按应选人数提出候选人，再由20名代表联名提出一名候选人，与组织确定的候选人放在一起，以大会主席团的名义交代表酝酿并实行差额选举。

从形式上看，无论是党委委员候选人、常委候选人，还是政府副职的候选人，在选票上都按姓氏笔画排序，并没有区分哪个人是组织确定的应选人员，哪个人是应该被“差掉”的“陪选”人员。如果没有特殊的情况，即使全体党代表、人民代表和新当选的党委委员都能保持与组织意图高度一致，也不应该出现“零票”；代表联名提出的候选人，至少应该获得提名代表的20票。至于“满票”的增多，固然可以解释为组织意图符合民意，得“满票”者众望所归，但几百甚至近千名代表没有一个持不同意见，似乎也不合常理。

不合常理的“满票”和“零票”逐渐增加，折射出现行基层选举制度的尴尬。有关换届选举的文件规定和领导讲话，一方面强调“要进一步扩大党内民主和人民民主”，另一方面严格要求“保证组织意图顺利实现”。在实际工作中，基层党委和组织部门，往往都把侧重点放在后者。

“海推”

基层换届选举工作的第一阶段是新一届领导班子人选的推荐考核，由上级组织部门派考核组操作。第一轮“民主推荐”俗称“海推”，即由参加推荐的人员自由提名。但是，有3个重要因素使这种“民主”措施的实际效果打了折扣。

一是参加推荐的人员，以两级领导干部为主体。如县级领导班子人选的民主推荐，参加人主要是县级领导班子成员和正科级单位的正职领导干部。他们的意愿，虽然能够一定程度地反映民意，但却更多地体现着本县领导干部阶层和上级组织部门的意图。

二是不允许干部进行适度的竞争和展示。上级党组织强调，领导干部要正确对待升降去留，一切听从组织安排。在这样的环境下，符合继续提名条件的原任领导干部，只要没有什么“硬伤”，可以“稳坐钓鱼台”。具备新进班子或升职条件的干部，则未雨绸缪，早在推荐考核之前就暗中上下活动，博取本地主要领导、上级组织部门和具有一票推荐权干部们的认可，重要岗位还需得到上级主要领导的认可。参加推荐的干部们虽然对拟选人员的姓名和面孔比较熟悉，但对其德能勤绩却了解不多，只能依据推荐对象现实职位、自然状况和通过各种渠道获得的组织意图来投票。其中，不乏个人好恶等感情因素，而感情因素，又给善于拉票的干部提供了更多的“运作”空间。

三是上级组织部门对班子成员的年龄、性别、政治面貌、交流任职等条件，往往都做出具体明确的规定。现任班子成员哪个人具备晋升条件，哪个人能够继续留任，后备干部中哪个人能够入选新班子，几乎一目了然。有些比较有权威的市、县委书记，还会事先与班子成员和上级领导沟通，酝酿出各岗位的具体人选，通过各种办法渗透下去，统一大家的思想，使推荐结果相对集中在组织框定的范围内。

保证选举“万无一失”

根据“海推”得票情况和考核组、被考核单位主要领导共同协商的意见，上级组织部门确定初步人选之后，还要进行第二轮民主推荐（主要在几大班子的成员之中进行）和业绩考核，最后，由上级党委常委会确定新一届党政领导班子人选及每个人选的具体职务。在党代会和人代会召开前，以当地党政干部为主体的代表们早已了解到这个组织上确定的人选名单。

但为了保证选举“万无一失”，上级组织部门和选举的组织领导者，还要在会议期间召开各代表团临时黨组织书记会议（即代表团所在行政区域的党委书记）和人代会中共党员代表会议，强调“与组织保持一致”的政治纪律。同时，组织部门的干部以“工作人员”的身份深入到各代表团，掌握思想动态。大会选举日，组织部门的干部身着笔挺的西服，站立在会场各个角落。这些举措，使本来就很少的具有“异见”的代表心存顾忌，选票自然高度集中在组织确定的人选上。

笔者前些年参加的党代会和人代会上，组织部的干部将保留谁，“差”掉谁的名单私下传达给几个具有中层领导干部身份的代表，在酝酿会上，这几个代表以此为依据，发表“个人看法”，代表们都明白其中的奥妙，纷纷拿笔在酝酿名单上做好记号。2006年这次党代会，笔者以工作人员的身份到会，发现这一“程序”有了变化：代表团的书记和组织部门负责人，直接向代表们传达上级意见，明确要求大家做好记录，不要弄错。

“强差”和“弱差”

为保证选举不出差错，并为而后的干部安排奠定基础，各级党委书记和组织部门负责人对“差额”人选的确定颇费心思。如果安排竞争力过强的人选，即通常所说的“强差”，可能真被选上，影响组织意图的顺利实现；如果安排各方面条件太差的人选，即通常所说的“弱差”，既有损于党委的民主形象，又不便于以后的干部安排。所以，近年来各市、县安排的常委和副市（县）长差额人选，多数都是具有一定竞争力的干部。虽然他们的“落选”毫无悬念，但下次换届选举或届中出现空缺的时候，他们往往成为递补上位的首选。另外，政府副职的差额人选，需要代表联名提出，“组织上”在确定人选之后，还要动员20个代表，签名提出。

尽管经过这么多环节，前些年的换届选举，仍然有个别“差额”人选或组织视野之外的人选在选举中胜出，差额人选得票数量接近组织推荐人员的情况也时有发生。事后，上级组织部门进行追查。在查不出当事人违纪违法行为的情况下，选举当然有效。但是过了一年半载，则要对违背组织意图当选的人员进行调整调动；对具有“小动作”嫌疑的干部则另眼相待。这样一来，一些人悟出一个道理：如果组织上没有安排，你不但不能通过选举实行职务晋升，而且得票越少越好。

所以，前些年的选举，一些“差额候选人”虽然不敢奢望当选，但还是希望多得几票。近两次换届选举，却对“得零票”感到由衷高兴，因为这样可以证明自己没有任何小动作，组织上满意，在不久的将来，就可以获得提拔和重用。旁人也明白这里面的玄机，不但没人对“得零票”的人看不起，反而会由衷祝贺。

尽管基层选举活动的组织者、参与者，都几乎无一例外地把“满票”和“零票”增多的现象作为换届选举圆满成功的重要标志加以充分肯定。但很明显，这种现象既不合法理，也不合情理。这种情况下，由于缺乏政治生活中应有的依法公开竞争，导致了幕后私人关系运作的所谓“跑官要官”屡禁不绝；同时也影响了党代表和人民代表在选举中的知情权和选择权，不利于进一步扩大党内民主和人民民主。

尽管我国政治体制改革的具体路径需要谨慎设计、逐步探索，推进节奏也不宜太快，但是，哪怕是最温和最保守的改革方案，也必须把民主选举搞得好一些，实一些。有些人主张扩大差额选举范围和比重，这固然很有道理，因为没有较大比重的差额，选举中的有序竞争和优胜劣汰就无从谈起，选举人的选择权就难以落实。但是，如果像现在许多地方换届选举这样完全把法定程序变成走过场，即使差额比重再多，也难免成为形式主义。所以，无论是发展党内民主还是社会民主，都应该首先避免形式主义，在提高真实度和有效性上下功夫。