建立和完善食品行业“深喉”举报制度之探讨

谭目兰，高修清

(广东培正学院工商管理系，广东广州510830)

“民以食为天，食以安为先”，然而，不断被曝光的食品安全问题持续冲击着国人的心理承受底线，从苏丹红到三聚氰胺，从瘦肉精到塑化剂，涉及食品安全和假冒伪劣问题的产品无所不包，蔬菜、禽蛋、肉类、奶类、饮料无一幸免，其中包括不少传统名牌产品，人们甚至很难找到一种没有毒的食品了。

复旦大学研究生吴恒带领的志愿者团队对2004-2011年5月国内媒体对食品问题的报道进行了统计，剔除重复报道，得到《中国食品安全问题新闻资料库(2004-2011)》，收录多达2107条食品问题记录，涉及食品几百种。报告指出食品安全问题存在几个特点：(1)涉及面特别广，“地不分南北，人不分老幼”，皆受黑心食品之害;(2)手段特别狡猾，塑料造的银鱼，糖水变的蜂蜜，猪肉变的牛肉……;(3)危害特别巨大，仅2011年第二季度，卫生部共收到全国、食物中毒事件报告57起，中毒2658人，其中死亡29人;(4)查处特别困难，当下是食品安全的乱世之秋，治乱世当用重典，然而现实是一方面对违规企业的惩罚手段过于温柔;另一方面，造假的利益驱动特别大，在此背景下要根治食品安全问题相当困难［1］。

2010年6月，《小康》杂志社联合清华大学媒介调查实验室，对全国12个城市开展公众安全感调查：在社会治安、交通安全、职业安全、医疗安全、食品安全等11项安全问题中，你最担心什么?食品安全以72%的比例拔得头筹，食品安全问题成为中国消费者最大的不安，也成为政府的一块心病［2］。

1 食品安全概述

食品安全有两个方面的含义：一是一个国家或地区的食物保障(Food Security)，即是否具有足够的食物供应;另一个是食品中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题即食品安全(Food Safety)。

食品安全大体趋势可表示为从侧重食品数量安全(Food Security)转变为侧重食品质量安全(Food Safety)。1984年，世界卫生组织(WHO)在题为《食品安全在卫生和发展中的作用》的文件中，把“食品安全”与“食品卫生”作为同意语，定义为：“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施”［3］。1996年，WHO 在《加强国家级食品安全性计划指南》中，对食品安全与食品卫生这两个概念进行了区别，其中食品安全被解释为“对食品按其原定用途进行制作和或食用时不会使消费者受害的一种担保”，食品卫生则指“为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”［4］。

2 食品安全问题困境分析

目前关于如何解决我国食品安全问题的观点很多。如我国应全面考虑，建立完整的食品安全质量控制体系［5］，也有学者在分析阜阳奶粉事件问题的基础上，提出了我国食品安全监管体制与机制创新的构想［6］，或者对从农田到餐桌进行全过程监控以避免类似“苏丹红”事件的再次发生［7］。针对2008年的“三鹿奶粉”事件，国务院明确规定生鲜乳收购市场将实行准入制，质检总局公布第109号总局令，决定对《产品免于质量监督检查管理办法》予以废止。2009年6月1日，我国正式开始实施《食品安全法》，以应对食品安全问题日益严峻的现状，保障食品安全。2011年5月1日的刑法修正案已经加大了法律力度：对在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑，并处罚金;致人死亡或者对人体健康造成特别严重危害的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处销售金额百分之五十以上两倍以下罚金或者没收财产。

现在对食品违法的惩罚力度已在不断加大，三鹿集团破产，负责人被处以无期徒刑，对部分直接责任人员判处死刑。但在极刑面前，今年仍然出现了瘦肉精、染色馒头等事件，一些外资知名企业如肯德基、味千拉面等也爆出丑闻。为什么食品安全问题依然层出不穷呢?

经济学家贝克尔的犯罪经济学认为，理性犯罪者会考虑犯罪的成本和收益，只有当收益大于成本时才会去犯罪。制售假冒伪劣食品的主体是企业、个体从业者，作为商人自然会进行成本收益分析。犯罪的成本包括犯罪直接成本(C1)，犯罪机会成本(C2)，犯罪的惩罚成本(C3)，其中犯罪的惩罚成本是最主要的，它是犯罪的严厉性、确定性与及时性综合考虑的结果。

这里的Ppi为惩罚的确定性、K3U为惩罚的严厉性，1/(1+r)m为犯罪惩罚的及时性，r为贴现率，m为罪犯作案到受到惩罚之间的时间间隔［8］。

我国目前对食品安全犯罪的惩罚规定已经很严厉，但是依然不能有效解决问题，显然问题应该就在于我们对犯罪惩罚的确定性和及时性上，如果商家知道，只要犯罪，那么极高的概率(比如99%)就会被抓，而且很快就会被处罚，那么即使惩罚不算严厉，甚至对其不做任何惩罚，仅仅是让商家把产品召回销毁，赔偿消费者损失，那商家也不敢违法。因为他折腾了半天，几乎一无所得，还搞得灰头土脸，何苦呢?相反惩罚力度再大，如果被发现的概率太低，被处罚也不及时，那还是白搭。

显然，只有提高发现食品安全违法行为的概率并及时处罚，才是保证食品安全的根本。但是，如何来提高呢?

2011年4月国务院办公厅下发的《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》提出：“地方各级政府要建立健全食品安全有奖举报制度，切实落实对举报人的奖励，保护举报人的合法权益，鼓励生产经营单位内部人员举报。”

3 建立“深喉”举报制度的必要性

内部举报人，也称“深喉”(Deep Throat)，来自美国，是匿名消息来源的代名词。“深喉”乃隐藏得最深的“说话人”，引申为身居要职、匿名提供政府、企业等组织内部非法活动等内幕消息的内部检举人、内部告发者。

国务院的《通知》，实际上就是鼓励食品企业工作人员成为“深喉”，揭露和举报本企业所从事的非法活动，打击食品安全犯罪，国家将对举报人进行保护和相应的奖励。

在当前食品安全问题如此严峻的情况下，利用内部举报人来抑制食品安全问题不失为非常有效的手段，如同不对称战术，对付敌人的航母，可以发展相对低成本的潜艇和导弹。利用内部人员举报来抑制食品安全犯罪，内外合击，是很有必要的。

(1)相关政府监管部门精力有限。我国食品、食品添加剂、食品相关产品大小企业约46.2万个，每日每时出厂的产品数以亿计，欲监管人员“样样查”只能是心有余而力不足。而且目前涉及的部门好几个，往往是龙多不治水，不能有效管理食品安全问题。

(2)普通消费者专业能力不够。普通消费者是食品安全的直接受害者，对于问题食品恨之入骨，但是消费者几乎只有在食用后才可能了解到关于其质量的部分信息，如口感、味道等，而农药残留、重金属含量是否超标等潜在风险信息，普通消费者是没有能力确定的，更无法确定问题食品的生产、流通等环节的问题。因此，在食品消费领域存在严重的信息不对称现象，消费者完全处于信息劣势地位。

现在不少城市向社会招聘食品安全监督员来监督食品安全，在上海，6373位消费维权联络点的联络员受聘成为社区食品安全监督员。但是这些普通消费者一无执法权，二无专业知识，到底能起多大作用还是个疑问号［9］。

(3)企业内部人员对食品违规操作最熟悉。问题食品企业知道被查处的后果，所以他们都会选择在隐秘的地方偷偷生产加工，执法部门和普通群众往往难以知晓其中的勾当。这些问题食品大量销往市场，在造成严重后果之后，才有可能被查处，这是种事后控制，虽然也可以找出肇事企业，但是危害已经不能逆转了。如果在生产和流通过程中这些问题食品就被内部人员举报，就能极大程度地避免造成严重后果，这是种事先控制。事先控制往往要比事后控制更加有效。

堡垒最容易从内部攻破，举报的关键，不掌握于外来人，而是企业内部的员工。上海的“问题馒头”，就是内部人揭发的，因为他参与了搅和添加色素的过程，所以他说“我不会吃的，打死我都不会吃，饿死我都不会吃，我自己做的东西我知道能不能吃。”

4 “深喉”举报制度的构建

组织行为学认为，人的行为和价值观是密切相关的，正常来说，每个人都具有强烈的道德动机去揭示犯罪事实、还原事情真相。当然是否会付诸行动还取决于动机的强烈程度、行动的便利性、后果等。问题食品企业的内部人员，在是否举报时都会仔细权衡，做出是否举报的行为。所以我们要鼓励内部举报，就要从以下几个方面入手(见表1)。

表1 举报行为的考虑因素

(1)加大宣传，提高食品从业人员的职业道德。“深喉”举报自己企业的违法行为，从根本上是基于他们本人的道德判断，并根据他们自己的道德原则而做出的。其次，他们的道德判断和道德实践超越了对企业忠诚的下位的道德要求，实现了上位的道德理想;第三，内部举报具有重要的社会意义，为当今社会树立了勇揭黑幕的榜样，新闻媒体在此过程中起了重要作用，使检举者提供的匿名信息成为当今新闻界不可缺少的素材。

如国务院《通知》所要求，各地区、各有关部门要通过多种形式，大力宣传相关法律法规和标准知识、各类违法添加和滥用食品添加剂行为及其危害以及严厉惩处的措施，提高食品从业人员的职业道德，鼓励其通过各种途径举报企业的违法行为。

(2)建立多样化的食品安全监管举报方式制度。网络技术的飞速发展，给人们的沟通和交流带来了前所未有的便利，微博、即时通讯工具、邮件等已成为人们进行信息沟通和交换的主要手段。这也给食品安全的公众参与监管提供了可能条件，因此除了传统的电话、书信举报以外，政府相关部门还应该通过互联网等方式接受群众对食品问题的举报。另外，举报属于公众的自愿法律行为，只要其依法进行举报，不捏造事实，不诬告陷害，是否署名还是匿名进行举报，都应当是可以的，而且举报人没有当证人的义务。

(3)绝对保证举报人的安全。内部举报行为根违背和减损了食品安全违法行为者的主观意志和切身利益，必将带来违法者的极端不满和疯狂报复。因此，为有效发动企业内部人员举报违法行为，建立对举报者的特别法律保护是十分必要的。食品监管部门和媒体必须绝对保证举报人的身份信息，切实保护好内部举报者，才能解除内部举报人的后顾之忧。

(4)加大对内部举报人的奖励力度。我国对内部举报食品安全问题已经有奖励措施，如上海早在2009年就开始实行对严重危害食品药品安全违法活动的举报奖励制度，举报经核实的，可给予最低不少于1万元，最高5万元的奖励。截至目前，有40多名举报人获得奖励，最高额度为1.7万元［10］。但是笔者觉得该奖励力度还是太小，“深喉”冒着失去工作、打击报复的风险进行举报，举报成功也只能得到相当于几个月工资的奖励，从成本收益上来分析，是远远不够的。

美国检举人分享罚金制度，是美国有力地保护举报人权益的一项重大举措。该法案规定，司法部如果在收到举报人投诉、告发并决定作为原告或证人参与起诉，举报人可以分到赔偿额的13%至25%;如果司法部不参与，举报人可以自行调查、起诉，则可分到罚款的25%至30%。如在美国，5名“深喉”加上1名医生举报辉瑞制药公司不当手段推销药物后，法院对辉瑞进行罚款，举报人每人平均分得多达2千万美金的罚金。如果我们也有这样一种制度，那么业内的从业者不会像上海染色馒头厂那些工人一样做染色馒头只是自己不吃，而是会去举报。所以，不仅应该奖励内部举报，而且应该是以罚款额度的百分比进行重奖，这样才能够使更多业内人士来举报问题食品，来保护消费者的食品安全。

建立“深喉”举报制度，加大奖励力度，可能会有职业打假人的出现，但是只要他们举报的是实际情况，能为消费者带来安全，那么即使有人是为了获得巨额奖励而潜入食品企业内部进行举报，也没有什么不好。

［1］ 吴恒.易粪相食：中国食品安全状况调查(2004-2011)［EB/OL〛.［2011-10-10］www.zccw.info.

［2］ 欧阳海燕，苏枫，李雅男.食品安全问题成国人最大不安，经常焦虑者超半数［J］.小康，2010(6).

［3］ 世界卫生组织.食品安全在卫生和发展中的作用［M］.北京：人民卫生出版社，1986：89.

［4］ 世界卫生组织.加强食品国家安全的指导方针［EB/OL］.［1996］.www.who.int.

［5］ 叶永茂.关于建立中国食品安全质量控制体系的构想［J］.世界标准化与质量管理，2002(4).

［6］ 陈兴乐.从阜阳奶粉事件分析我国食品安全监管体制［J］.中国公共卫生，2004(10).

［7］ 马新.从源头上堵住食品安全的漏洞——由“苏丹红事件”引发的思考［J］.肉类研究，2005(4).

［8］ 郭东.理性犯罪决策-成本收益模型［J］.广西社会科学，2007(8).

［9］ 励漪.沪聘请6373名社区食品安全监督员接受9方面举报［EB/OL］，［2011-6-7］.http：//sh.people.com.cn/BIG5/138654/14839333.html.

［10］ 陈玺撼.上海鼓励业内"深喉"举报食品违规［N］.解放日报，2011-05-06(6).