区域政治视角下的乡镇干部队伍建设模式探析——对万源市乡镇干部的问卷调查<br/>

区域政治视角下的乡镇干部队伍建设模式探析——对万源市乡镇干部的问卷调查

2012-01-14黄传荣

长江师范学院学报 2012年11期

黄传荣

（四川文理学院科技处，四川达州 635000）

乡镇干部是中国干部队伍中数量最大的一个群体，其建设状况不仅直接关系到农业和农村工作的兴旺发达，而且关系到整个国家的繁荣富强，关系到党的执政基础、国家政权的稳固和改革开放的推进，这支队伍的兴衰和强弱，应当引起全党全社会的高度重视。

学术界对这一问题颇为关注，并从不同的角度为乡镇干部队伍建设献计献策，与之相关的研究主要以学术论文为主，专著则相对较少，基本研究情况如下。有人认为乡镇干部队伍建设应从创新机制、完善规章制度、加强培训等创造外部条件做起。孙新华调查了广元市利州区乡镇干部的基本情况，认为该区乡镇干部队建设要创新选拔机制、管理机制、关爱机制、着力培训机制[1]。蒋碧芳认为，乡村干部队伍的建设重在创新思想意识、选用机制、教育培养机制、工作机制、激励机制、科学管理机制[2]。有人认为乡镇干部队伍建设重在内在精神的塑造。李怡坤以传统政治文化为视角，剖析了传统行政文化影响下乡镇干部的特征，提出现代行政文化视角下塑造乡镇干部的人格需要从以下几个方面着手：“仁者不忧”，塑造公仆人格；“勇者不惧”，塑造人格正义；“智者不惑”，塑造创新人格[3]。李永良提出乡镇干部建设应从干部自身做起，以养练就基本功，重教育养 “神”，重学习养 “力”，重激励养 “劲”，重关怀养 “心”[4]。苌静提出，加强乡镇干部的思想作风建设，提高科学文化水平，加强民主法制建设，健全管理机制，切实提高干部的整体素质[5]。在强调从外部条件着手的同时，部分学者从乡镇干部切身利益和感受出发，提出应改善其福利待遇，要理解他们，关注他们的心理健康。傅明认为，乡镇干部建设要建档管理，着力关注干部心理健康，改进作风，着力培育干部形象[6]。渠长根等认为应加强领导，强化教育，关心、理解乡镇干部[7]。

可见，现有研究成果大多从内外两个方面对乡镇干部队伍建设提出对策，具有一定的理论意义和实际价值。有的研究成果从宏观制度方面着手，虽然能够从整体上把握脉络，但是略显空洞。有的研究关注到了乡镇干部自身的感受和切身的利益，提出了不少有价值的观点，具有一定的创新性，为我们研究乡镇干部队伍建设提供了思路。然而，这些成果主要是研究其他地区乡镇干部队伍建设，探讨万源地区的几乎没有。万源是典型的山区农业市，乡镇干部在推进当地农业现代化，加快社会主义新农村建设；加快发展现代农业；加强当地基础设施建设等方面起着不可或缺的作用。如何构建适合万源市具体情况的乡镇干部队伍建设模式，值得我们思考。本研究以区域政治为视角，运用问卷调查法、文献分析法、参与观察法等，在实地调查、问卷调查和访谈的基础上，旨在探索适合万源市乡镇干部队伍建设的基本模式，寻找了解万源市基层政治和社会变迁的钥匙和枢纽，为加强万源市乡镇干部队伍建设提供参考。

一万源市乡镇领导干部队伍建设存在的问题

万源市位于四川东北部，大巴山腹心地带，地处川、陕、渝三省（市）结合部，7个县市的交汇处，是进出川的主要通道和重要门户，是连接川陕渝经济、文化、交通的重镇，素有 “秦川锁钥”之称，享有 “万宝之源”的美誉。全市面积4065平方公里，辖12镇41乡，总人口558307人，其中农业人口471968人。万源是典型的山区农业市，境内山峦重叠，沟壑纵横，海拔高差大，地形由东北向西南倾斜，地貌类型主要为山地。特殊的人文地理环境使当地的乡镇干部队伍建设现状有其自身的特点。为详细了解当地乡镇干部队伍建设的现状，我们对万源市52个乡镇的208位副科级以上的乡镇领导干部进行问卷调查，共发放问卷208份，收回有效问卷171份。同时，对104位乡镇长和乡镇党委书记进行访谈，通过认真分析问卷和访谈记录，现将乡镇干部队伍建设的存在的问题分析如下：

（一）万源市乡镇干部队伍结构不合理

通过问卷调查发现，当地乡镇干部队伍结构极不合理，主要表现在以下几个方面：第一，性别结构不合理，男性多，女性少。第二，年龄结构不合理，大部分乡镇干部集中在31至40岁之间，其他年龄阶段的则相对较少。第三，学历结构不合理，本科、专科学历多，硕士、博士等高学历层次的人才几乎没有。基本情况详见表1。

表1 万源市乡镇干部基本情况表

（二）万源市乡镇干部队伍素质不高、缺乏创新意识

1.思想政治素质有待加强。万源市部分乡镇干部整天埋头于琐事，没有时间潜心研究国家政策的导向，对党和国家农村政策出台的背景、目的和作用了解得不够深入、透彻，贯彻执行少，即使执行，也很少按照上级要求，很难结合本地的具体实际贯彻实施，常常流于形式。

2.文化素质有待提高。万源市乡镇干部在一定程度上存在着忽视理论学习的现象，大多数人认为理论学习可有可无，他们不重视知识更新，靠老方法、老经验办事。有的乡镇干部缺乏对业务知识的学习，有的虽在学习，但是往往浅尝辄止，不求甚解，很难学以致用。所以他们对新形势、新知识了解甚少，更谈不上利用新知识、新方法以切实解决问题。

3.视野狭窄、思维僵化、领导方法相对落后。万源市某些乡镇干部文化程度较低，平时又疏于学习和钻研，这使他们视野狭隘，思维僵化，主要表现在他们对现代农业科技和农村经济管理知识掌握不够，习惯用计划经济时代和传统农业时代的方法开展工作；工作方法过于简单、粗暴。这造成不少乡镇干部眼界不够开阔、思路狭窄、安于现状、不思进取，在市场经济中找不到发挥自己作用的位置。

4.工作作风不够务实，事业心和责任感欠缺。不少乡镇干部缺少忧患意识，作风浮夸，缺少艰苦奋斗精神。这主要表现在：其一是工作拖沓，敷衍了事，不能按时、按量、按质完成上级交给的工作。其二是工作作风不够务实，整天 “泡”在机关，浮在会上的多，实地调查研究少。其三是存在腐败堕落现象，部分干部以权谋私。

（三）万源市乡镇干部的综合能力有待提高

农村可持续发展战略的实施，要求农村经济的增长方式由过去偏重经济的粗放型发展转向集约型经济发展，要求经济的发展要与人口的增长相适应、与资源环境相协调。同时，改革开放的大好形势和中央一系列惠民政策的出台，激发了农民的新需求，农民有了新的思想和目标，农民的经营能力、竞争意识、法制观念和道德水平等都有了明显的提高。这一系列的新变化，要求乡镇干部的能力必须得到切实提高。然而，有关万源市乡镇干部急需提升能力的调查显示，69.8%的人认为乡镇干部急需提高统筹协调，处理利益关系能力，67.4%的人认为急需提高开拓创新，不断发展的能力，60.8%的人认为统筹全局，科学决策的能力急需提高，55.8%的人认为整合资源，集成优势的能力需要提高，51.2%的人认为化解矛盾，破解难题的能力需要提高，51.2%认为需要提升不断学习的能力。乡镇干部经常与老百姓打交道，应该具有新时期群众工作所需的、新的本领和技能，如现代农业科技、现代市场经济知识、现代营销技术、现代行政管理能力和与执政能力等，若不具备这些能力，就不可能在实际工作中取得创造性的成效。

（四）万源市乡镇干部班子不稳定，后备干部选拔培养不足

《组织法》规定每届乡镇领导班子的任期为三年，故乡镇领导班子变动最为频繁。一般而言，乡镇领导班子的成员主要是上级组织部门从县市干部中直接选派的，所以乡镇干部总是处在一年 “看”，二年 “干”，三年 “换”的恶性循环中。领导班子的不稳定性给乡镇干部队伍建设带来了诸多弊端。其一是难于培养出具有长远的全局思维的干部；其二是难于形成一支团结一致的干部队伍；其三是难于产生决策与实施统一的实效。乡镇领导班子频繁变更，致使许多乡镇发展的决策还未来得及实施，或刚刚启动，领导就要调离岗位，决策落实不了，规划实现不了，循环往复没有实效，造成一般干部悲观与失望情绪严重。在万源市乡镇干部中，有一部分人的年龄在41至45岁之间，这部分干部的文化素质比不上年轻人，在工作上缺乏进取心和动力。30至40岁的干部大多是大学或大专毕业后分配或者招录进来的，由于一直处在普通干部岗位，工作热情消失殆尽，而30岁以下的干部仅占20.9%，这部分新招来的大学毕业生有的自视清高，小事不愿做，大事做不了，有的实际水平与文凭不相符合，一般的工作报告不会写，一般的工作会议开不成，更不用说去深入基层做群众工作了。

二加强万源市乡镇干部队伍建设的对策分析

加强乡镇干部队伍建设关键在于提高其综合素质。综合素质的提高对乡镇干部队伍的建设意义重大，如果没有一支高素质的乡镇干部队伍，就难以带动各位成员实现预期的工作目标，难以在剧烈的竞争中立于不败之地。因此提高乡镇干部的综合素质要加强教育，帮助其树立正确的世界观、人生观、价值观；重视学习，提高乡镇干部的文化素养和理论水平，拓展其视野；创新激励机制，激发乡镇干部的积极性和创造性；采取各种措施，稳定乡镇干部队伍。

（一）加强对乡镇干部的教育，帮助其树立正确的世界观、人生观和价值观

正确的世界观、人生观、价值观的确立需要加强乡镇干部的教育。第一是加强思想政治教育。要在全体乡镇干部中开展以 “讲学习、讲政治、讲正气”为主题的学习教育活动，着重进行马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的学习教育，使广大乡镇干部不断解放思想、实事求是、开拓创新，适应改革开放和发展社会主义市场经济的形势要求。第二是抓住适宜机会，进行榜样教育。切合时机地利用报纸、网络、电视台等新闻媒体，利用海报、轮回讲座、电视纪录片等方式宣传介绍先进人物及其事迹，组织乡镇干部认真学习和深入讨论，使优秀干部的事迹深入人心，让其高尚的精神品质感染和教育乡镇干部。同时，我们还可以利用身边的先进典型，发现他们身上的闪光点，及时给予表扬、鼓励和宣传，使乡镇干部看到身边的模范并学习他们的精神。第三是引导乡镇干部注重理论联系实际，把政治理论学习和本乡镇实际结合起来，提高乡镇干部的政策水平和法制观念。

（二）重视学习，提高乡镇干部的文化素养，拓展其视野

为促进乡镇干部解放思想、更新观念、提高知识水平和文化素养需要采用形式多样的学习活动。第一是建立乡镇干部学习小组，小组成员定期组织学习，在学习的过程中，邀请市、县宣传部、组织部的相关同志作辅导报告。第二是加强不同乡镇的干部之间交流和学习。定期邀请本市先进乡镇的同志介绍本地的先进经验，并根据交流的内容组织各乡镇干部参加，会后要求干部结合本乡镇的具体情况展开深入讨论，做到以虚促实，讲究实效。第三是举办各类培训班，加强对乡镇干部的培训。开办各种类型的培训班，利用高校雄厚的师资力量，针对乡镇干部的具体实际，开办礼仪、管理学、法律等方面的培训班。使他们在学习理论知识的同时，结交更多的朋友，扩展自己的视野。第四是鼓励乡镇干部参加各类大中专院校的业余函授学习，形成较为浓厚的学习氛围，完善干部的知识结构，拓宽其视野，提高其工作水平。

（三）创新激励机制，激发乡镇干部的积极性和创造性

针对乡镇干部工作的特点，结合万源市的实际情况，逐步建立起一套政治、经济密切结合的激励机制，激发乡镇干部力争上游、积极进取的干劲。在政治上，对乡镇领导班子及中层重要岗位实行“公开选拔，竞争上岗，优胜劣汰”机制，调动他们的积极性，激发他们的上进心。万源市地处偏远山区，不少年轻的毕业生不大愿意去，所以现行的乡镇领导班子的产生基本上是组织上确定，透明度不高，不少乡镇干部认为缺少公平竞争的机会，无法发挥自己的才能，施展自己的抱负。而在任的乡镇干部除非犯了比较大的错误，否则一般不会离职，他们得过且过，没有什么大的压力。实行竞争上岗机制，可以借鉴公务员 “双推双考”选拔领导干部的方式，在少数岗位先行试点，总结经验教训，然后再逐渐全面推开，逐步成为选拔领导干部的机制。在经济上，第一是加大对业绩突出的乡镇领导班子的奖励，使他们有荣誉感和归属感；第二是提高乡镇干部的工资待遇水平；第三是对乡镇干部实行薪级工资制，多奖励，少惩罚；第四是对乡镇干部实行养老保险或退休金制度。通过政治手段和经济手段双管齐下，提高乡镇干部工作的积极性和创造性。

（四）加强锻炼，提高乡镇干部的综合能力

加强万源市乡镇干部队伍建设，不仅要全面提升乡镇干部的理论素养，更要在实践中加强锻炼，提高他们处理实际问题的能力，培养处变不惊、掌管全局的能力，在锻炼中成才。首先，制定乡镇干部能力提升计划。要求每位乡镇干部认真分析自身的综合素质，找出自己的长处和不足之处，对于优点重在继承和发扬，对于不足之处找出相应的改进办法，进而制定详细的能力提升计划，根据计划，有步骤、有目的地进行锻炼改进，经过一段时间的锻炼之后，对照所定计划，详细检查落实情况，仔细分析取得了哪些成绩，还有哪些不足，造成这种情况的具体原因是什么，建立个人能力提升档案。其次，加强不同级别部门的干部之间的互动。选调乡镇干部到基层工作，可以使其更加深入到农民群众中，切实了解农民的生活状态以及所遇到的困难，从而更为全面地掌握基层工作的基本情况，为更宏观地制定政策提供现实依据。同时，也能更好地与基层工作人员交流，了解他们的思想动态、生活情况、工作情况，为更好地培养干部提供第一手资料。选调乡镇干部到高级别的部门工作，有利于加强乡镇干部对上级部门工作的了解，促进其对国家政策的认识和理解，从政策制定的背景、原因、具体内容等各方面进行比较全面的理解，从而按照相关要求贯彻实施。第三是在不同部门之间实行轮岗制。

（五）采取各种措施，稳定乡镇干部队伍

万源市地处山区，90%以上的乡镇远离县城，乡镇干部的工作和生活条件比较差。稳定乡镇干部队伍，需要从以下几个方面采取措施：第一是加强思想政治教育，关心乡镇干部的政治进步。第二是逐步改善乡镇干部的工作、生活条件。乡镇干部在基层工作，工作繁杂，条件艰苦，对干部要求高，而工资待遇却很低。为此，要创造条件逐步改善乡镇干部的工作、生活条件，增强乡镇干部职业安全感。第三是关心乡镇干部，创造条件，解决乡镇干部子女上学、就业困难等实际问题。乡镇干部长期生活在农村第一线，生活条件比较艰苦，各级组织和部门要在生活上、工作上和心理上多关心乡镇干部，要把对乡镇干部的关心爱护与严格要求统一起来，贯穿于干部的思想教育、选拔任用、管理监督、激励约束等各个环节之中。并结合本地实际，适当提高乡镇干部的政治、经济待遇，对乡镇干部住房、子女入学、工作、婚姻、医疗保险、社会福利等各方面也要给予关心和帮助。第四是严格把好调动关，除了任期届满，在任期一般不宜对领导和班子做比较大的调整，对于无特殊理由要求调动的干部，人事部门和组织部门要做好说服教育工作，使他们安心做好基层工作。

总之，加强万源市乡镇干部队伍建设，是当前万源市农村基层干部建设的一个重要议题。虽然目前对乡镇干部建设有各种不同的看法，各个乡镇也在探索不同的建设模式，但是，乡镇干部队伍建设无论采取何种方案，其实都必须充分发挥乡镇干部的积极性和创造性，使乡镇干部成为农村改革、发展和稳定的能动性主体力量。上级政府在设计具体的农村建设方案时，要认真听取乡镇干部的意见，将他们合理的利益、要求考虑进来，根据乡镇干部的实际生活状况，使政策的制定和实施多些人情味；始终把乡镇干部综合素质的提高作为最根本的出发点，以制度促建设，以建设保证制度的贯彻实施。同时，建立学习机制，使乡镇干部在学习中不断提高自身的综合素质，不断自我完善。

[1]孙新华.关于乡镇干部队伍建设工作的调查与思考——以广元市利州区为例[J].现代人才，2011，（3）.

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