开放大学建设和发展的三个根本问题——国际比较的视角

王一兵

在电大提升为开放大学的过程中，对一些基础性的问题，如什么是开放大学，中国的开放大学应当具备什么特色，电大提升为开放大学的标准、挑战、意义等等，是否能形成共识，影响着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《纲要》)提出的“办好开放大学”重大措施的落实。下面，我仅提出三个方面的问题谈一些看法。

一、何谓开放大学?中国的开放大学是否应当有中国特色?什么特色?

1.何谓开放大学?

究竟什么是开放大学？一些条件成熟的电大能不能、应当不应当提升为开放大学？

我想从国际比较的视角，并通过一个电大实际案例的分析，对这个问题谈点个人看法。附在下面的表是我2004年收集的数据[1]。人们从中不难得出一个结论：和国际上的开放大学包括亚太地区的众多发展中国家甚至不发达国家的年轻得多的开放大学相比，中国电大作为中国特色的开放大学当时是唯一一所没有取得大学必需的起码的独立办学自主权的大学，在国际交流中始终不能与国外同行处在同一水平的竞争平台上。表中的开放大学都是独立的完整意义上的大学，唯中国电大连本科招生权和学士学位授予权都没有。

开放大学，首先应当是一所大学，开放是它的办学理念和办学模式。那么，首先要回答什么是大学？世界上除了东亚的日本、韩国和中国对大学的称谓没有严格的界定，一所高职亦允许称之为大学外，可以说所有国家都认为现代大学应当具备一些放之四海皆然的普遍价值、追求、标准与特征，并在建立、审批和管理大学时予以遵循。最本质和最核心的有：大学是追求真理和知识的最高学府；是促进人的全面发展、素质提升、实现人的价值、为社会培育专业人才、关注和促进社会经济、政治、科技、文化发展和传承的高等教育机构；大学办学自主、学术自由、学位授予权受法律保护。

学校名成立年份非学位科目学士科目硕士科目博士科目巴基斯坦国立开放大学1974多学科182914孟加拉国立开放大学1971多学科75印度埃米白的伽开放大学1982多学科7102印度英迪拉·甘地国立开放大学1985多学科14128韩国国立开放大学1972多学科216马来西亚国立开放大学2000多学科1375伊朗国立开放大学1988多学科27213素可泰国立开放大学1978多学科6021香港开放大学1989多学科912828斯里兰卡国立开放大学1980多学科115日本开放(放送)大学1981多学科64菲立宾国立开放大学1995多学科284印尼国立开放大学1984多学科175英国开放大学1969多学科19209中央广播电视大学1978(1960)多学科75

资料来源：AAOU Handbook, 2004, KNOU, Seoul

从世界上大学建立的程序看，每所大学在成立之前必须首先有学校的章程。章程不只是一份纸质文书，学校章程必须通过立法机构批准，具有法律效力。表中所列的开放大学除中国中央电大外，在创办之前都是先制定章程，并经过国家层面或州省层面的立法机构的批准。立法机关通过后的学校章程就是指导一所学校办学的具体法典，是学校处理与政府的关系、应对政府干预、社会参与和组织内部科研、教学、管理的一部具体法典。如泰国的高等教育改革，核心就是通过修改学校章程去落实。本世纪初泰国立了高等教育法人化的一项具体法案，但是根据大学制度，要落实到每所学校，即每所学校什么时候改革、怎样改革，都首先由学校内部就如何改革形成共识，然后第一个行动就是修改学校的现有章程，修改完成后送议会通过，通过后的新的学校章程就是新的法律，学校和政府都必须遵循。这样的章程对于一所大学来说是其根本大法，它赋予学校的自主办学权得到法律保护，任何行政部门都不能干预。学校、政府都是依据这一章程来商议学校的事情，政府的决定如果违背了章程，学校可以不接受。现在提大学法人化，要求学校制定章程，章程必须法律化，否则是劳而无功、一纸空文。所以，大学首先是具有独立法人地位的、办学自主受法律保护的高等教育机构。

要把电大提升为开放大学，使它成为完整意义上的大学，取得起码的独立的办学权、起码的学位授予权是前提之一。再看看表中的开放大学大部分是亚太地区的，2004年以前就有8所学校可以授予博士学位，所有学校都有硕士学位授予权，更不要说起码的学士学位授予权，唯独中央电大连学士学位授予权也没有。

2.中国的开放大学是否应当有中国特色?什么特色?

中国的开放大学首先是一所大学，但它不同于几乎所有国外的开放大学的一大特色是，它又不仅仅是一所大学。中国建立开放大学不是新起炉灶,而是已经存在几十年的电大的延伸和升级,是电大已经形成的中国特色的提升和发扬光大。

那么，中国的电大已经具备哪些特色？这些特色在成为开放大学以后是否需要进一步提升和发扬光大？或者说究竟什么是开放大学尤其是有中国特色的开放大学？这是决策者和一切关心开放大学事业的人首先应当回答的问题。不过，我想避开纯理论的、抽象的、概念的、定义的方法来回答以上问题。人们从文献中不难找出这种方法给出的答案。我想通过解剖一个鲜活的案例尤其是发生在我们身边的案例予以回答，也许较前者更易达成共识。

我想通过提出和回答我接触和了解较多的上海电视大学，或者说已经获得正式户口的上海开放大学是什么来回答什么是开放大学和具有中国特色的开放大学这个问题。

无疑，上海电视大学或上海开放大学首先是一所大学。她已经具备了举办开放大学众多的必要的基本条件，并在办学理念、办学实践、技术使用、资源开发、服务社会、成本效益、国内外影响力等方面进入了国内甚至亚太地区的前列。她的特色和魅力更在于，她又不仅仅是一所大学，她还是：

(1)上海市终身学习和学习型社会的推动者和建设者。上海市领导出面，整合全市相关资源，把推动上海市学习型社会建设的责任交给了上海开放大学。上海市终身教育服务指导中心就设在上海电视大学。上海开放大学的众多正规尤其是非正规教育活动一直延伸到乡镇和社区。

(2)上海市紧缺人才和人才紧缺素质的培训者和提供者。改革开放以后，上海市缺乏大量的掌握计算机技能的人才，上海电视大学利用开放远程教育灵活和反应快的特点，从上世纪八十年代中期开始，短期培训几百万人，同时举办资格证书考试，填补了人才和人才技能的空白。此后，又循此法，与一英国注册会计公司合作，培训了上万名懂得国际会计规则的会计，帮助解决了浦东改革开放后此类人才的紧缺问题。

(3)上海社会和谐和文明发展的助推器和稳定器。上海电大的学生中30%以上为外来务工人员。全国3位农民工人大代表中，1位来自该校外地学生。上海开放大学已经与上海劳教部门达成协议，计划把30 000劳改人员中的一半以上变成她的学生，把他们的刑期变为学期。老年大学和配布全市的分校、学习中心、活动中心，从教学设备到琴棋书画，应有尽有，成为老少皆宜的学习、交流、休闲、活动的中心场所。

(4)她是大国、穷国办大教育的范例。她是一所公立学校，但一般情况下政府仅仅负责电大几百名在编职工的基本工资。上海电大投资2.5亿人民币购地、建设的国顺路的现代化新校区，没有要国家一分钱。上海电大通过自身改革、创新和对质量的不懈追求，屹立于高校和网络学院强手如林、高等教育毛入学率已进入普及化阶段的上海，学生数十年内从40 000增加到110 000万多，并积累了雄厚的办学资金。她无需国家大量投资却每年为十几万人提供经济、优质和针对性很强的教育资源。她常常又是干校、党校，是每年近50万人次的为达到不同目的的培训机构。

(5)她是素质教育所必需的宽松教育环境的建设者。她的终身教育理念和相应的管理办法，为所有人尤其是失去了升学机会的人群提供人生多次选择和提升机遇，方便、灵活，有利于减缓独木桥上的一考定终身的竞争压力。

(6)她是当今教育的时代主题——教育均衡发展和教育公平的实践者和促进者。她注重面向社会底层、弱势群体、边远地区、失去机遇仍希望得到补偿的人群，有利于缩短城乡之间、地区之间、不同阶层之间的教育差距。

(7)她是信息技术、数字技术、网络技术用于教育目的的探索者和先行者。可以断言，在上海市所有高等学校中，包括“985”高校，恐怕没有一所大学在全校范围内探索、开发和充分利用各种技术平台服务于教育目的的理念、广度、深度和先进程度，超过上海开放大学。

(8)她是当代高等教育新理念、新模式、新机制的追随者、探索者和开拓者、创造者。她的理念、面向、功能和特色说明，她代替不了普通高等学校，同样普通高等学校也不可能完全代替她。她是上海高等教育体系中一所具有多种功能、巨大发展潜力和革新、创新活力的新型的独特的高等学校。

毫无疑问，上海电大的这些功能和作用，在中央电大和各省市电大都以相同或不同形式、不同程度地存在，并且常常各具特色。如中央电大发起的“一村一”计划，与军队合作建立的总参学院、八一学院、西藏学院，江苏等省众多的服务三农的学历尤其是非学历培训课程，云南电大国际交流合作中的区域特色等等。可以说，上海开放大学的特色，只是中国电大系统和中国开放大学的特色的代表和缩影。至此，可以得出结论，中国的开放大学的最大和最基本的特色就是，她不仅是一所开放大学，她还是在中国奉行终身教育理念最坚定、最彻底，覆盖面最广、最大，手段最开放、最灵活、最先进，教育和培训内容几乎无所不包又针对性极强，对普通民众无法满足的学习需求反应最快、最贴近的一个终身教育的庞大载体和完整体系。这一特色是在中国电大几十年艰难成长的特定历史条件下和特定体制环境中形成的，是极其宝贵的财富。充分认识、进一步提升和发扬光大这一特色，是建立真正有中国特色的开放大学的基础和前提。新建立的开放大学如果因为追求成为完整意义上的大学，或者迫于来自传统办学观念关于质量的压力和偏见而忽视、削弱甚至丢掉这些特色，将是自毁长城的战略失误。

二、中国的电大距离完整意义上的开放大学还有多远？电大变开放大学的关键和面临的挑战仅仅是提升办学层次吗？

谈论完整意义上的开放大学的建立和发展，不能不先谈一谈如何看待英国开放大学。英国开放大学无疑是全球开放大学的佼佼者，它以过硬的教学质量赢得了业界的好评，为全世界开放大学挣了气。世界上不管哪个国家对开放大学的偏见都是根深蒂固的，即使是谈起英国开放大学，英国传统高校中仍有很多人不以为然。英国开放大学通过它的办学实践，在教学质量评估中，总分排第5，自2003年起，曾连续3年教学质量排在牛津大学之上。英国高等教育教学质量评估过程严谨，一是同行评议；二是执行具体评估任务的专家在众多合格后备人选中随机抽取；三是一门一门学科评估打分，再根据总分排出名次。因此，评估结果和结论有较高的可信度。英国开放大学的成功对战胜社会上对开放大学的偏见作出了重要贡献。

英国开放大学是按照完整意义上的大学来办的，她的专业和课程设置也是按照英国传统大学普遍的做法，和英国传统大学相当。她不仅有教学，而且有研究，并视“研究为其核心使命”。2008年英国研究评估中，英国开放大学60%以上的研究被评为“有国际影响”或“世界领先”*Research degrees prospectus，file:///C:/Documents%20and%20Settings/Administrator/桌面/Research%20Degrees%20-%20Open%20University.mht.。在把中国的开放大学办成完整意义上的大学方面，英国开放大学的实践、成功、贡献无疑值得借鉴和学习。

中国电大长期以来能独立办学的层次是大专,没有获得一所大学应当具备的起码的独立的本科及本科以上的招生权、专业设置权、学位授予权。因此，获得起码的办学自主权,提高办学层次,即具有举办本科和授予学士学位的权力，是中国的电大提升为完整意义上的开放大学要解决的前提条件之一，但不是全部。电大变为开放大学的关键并非仅仅是提升办学层次。

我以为,把电大提升为开放大学是一个转变观念、体制创新和转型、提升、发展、完善的新的进程,获得办学自主权和提升办学层次则是进行这项改革和创新的应有之义和必要条件之一。申请本科办学权和学士学位授予权这种一般由国家教育行政部门相关司局主管的日常事务,现在由国家教育体制改革领导小组作为改革试点项目下达的本意亦在于此。

人们都不希望电大变开放大学就是换块牌子。开放大学的挂牌，应当标志着电大质的提升,标志着一所有着新的理念、新的办学模式、新的育人模式、新的运行机制，面向特定区域、面向世界、面向未来的新型大学加独特的教育综合实体的诞生。因此，除必要的办学自主权以外，至少如下问题应当纳入建立、建设开放大学的顶层设计和发展战略规划予以考虑。

理念转变。开放大学的理念应当简短、鲜明、超前。开放(Open)、灵活(Flexible)、全纳(Inclusive)、终身(Lifelong)等理念应当成为管控和举办开放大学的所有人员的共同理念和普遍价值追求。没有观念的转变和理念的更新，就不可能在决策者、管控者和举办者之间就电大转型和建立有中国特色和完整意义上的开放大学上取得共同语言，进而解决长期以来用管理普通高校的理念和方式管理电大而形成的一系列体制和政策瓶颈，建立起有利于这一改革试验的必要的体制和政策环境。

体制创新。至少有四个层次的体制问题值得探讨，并通过相应的创新激发出新的活力。一是国家教育行政部门视国家开放大学为“直属单位”还是“直属大学”；开放大学是高等教育还是仅仅是成人教育或者一个新型大学加综合教育实体；是几个领导及相关司局共管还是一个领导和司局专管等。二是国家开放大学与新建立的独立设置的省市开放大学、原有的和将成为国开大一部分的省市电大之间如何建立新的有利于调动各方积极性又发挥全系统的优势和潜力，既分工、合作、共享又相互竞争、各具特色的新机制、新模式。三是省市电大和开大系统如何恢复被裁并的地市县级分校，把地市县电大分院建设成为各级终身教育体系的主干。四是学校内部教学、科研、培训、服务、管理体系和组织如何调整、创新，适应建设有中国特色和完整意义上的开放大学的需要。

法人地位。征得相关部门同意，不妨把建立开放大学的过程变成《纲要》提出的建立现代大学制度和大学法人化的试验和实践过程。制定新的开放大学章程是这一过程的核心和标志之一。在有条件的地方，章程应力争由人大或人大常委会批准通过，成为法律，真正实现开放大学法人化，在中国开高等教育法人化改革风气之先。

教育教学改革。多出于生存需要，全国44所独立电大中有27所拥有全日制的普通中等、高等职业技术学院。应当发挥这一独特优势,在全日制中高职教育中积极探索融入开放教育的开放、灵活、全纳、终身的理念，试行双模式、多模式办学和混合式学习。我国部分大学设立的独立运行的网络学院，与学校是“两张皮”,双轨制，并非全校普遍采用的互补、互通的双模式。双模式、多模式办学和混合式学习是国际上高等教育适应科技飞速进步、融入教育并改变着教育和知识社会发展的普遍趋势，代表着高等教育改革和革新的未来。这种趋势在我国尚未引起足够重视。中国的开放大学应当利用自己的独特优势和难得的历史机遇在中国承担起这一领域先行者的角色。

科研短板。当代世界，一所大学没有一定的科研，即一定的学科领域的科研和围绕如何办学以及提升办学水平的科研，就不可能有高水平、高质量的教学，就不可能在多变和竞争激烈的国内国际环境中取得生存并发展的主动，就不可能成为一所完整意义上的大学。人为的通过行政手段把大学分为研究型和教学型已不合时宜。中国电大包括已经建立的开放大学的研究功能尤其是学科领域的研究功能仍然十分薄弱甚至尚未建立；很大部分的学科建设和学科带头人尚难以支撑一所完整意义上的大学。当然，此非一日一代人之功。但是，要像英国开放大学那样，有朝一日成为完整意义上的开放大学，挂牌之日，应成为此项宏愿的起步之时。当中国的开放大学的科研已经不再是短板，世人必将对中国开放大学刮目相看。

总之，电大提升为开放大学，不仅仅是取得办学自主权和办学层次提升的问题，而是教育体制改革、创新的一个突破口，是面向未来的教育改革和创新的一项重要实验，是一项应当由政府出面、大力推动的利在当代、功在千秋的庞大的社会系统工程。

三、中国电大向有中国特色的、完整意义上的开放大学的转变的历史性意义是什么？它仅仅是中国电大系统本身的一次质的飞跃吗？

为阐述这个问题,必须了解当代整个高等教育体系面临的根本挑战和机遇,才能认清开放大学尤其是具有中国特色的开放大学在这一进程中的地位和作用。

当今人类社会正向信息社会和知识社会过渡，技术进步对人类生产、生活、教育，对各国和全球经济、政治和国际关系的巨大影响已使人眼花缭乱，甚至无所适从。工业化时期形成的传统高等教育理念、体制、制度、模式正受到严峻挑战，新挑战、新理念、新目标、新模式不断出现。

全纳教育(inclusive education)理念，本来是6年前联合国教科文组织在日内瓦召开的教育部长会议上针对基础教育提出和通过的，现在不仅是基础教育，也成为国际社会推动高等教育改革、发展的基本理念。

教育包括接受高等教育已被普遍认为是一项基本人权，是人们进入信息社会和知识社会不可或缺的通行证。发达国家已普遍进入高等教育普及化阶段。有点令人难以置信的是，据世界银行2012年最新发表的对东亚和太平洋地区高等教育的研究报告，我国近邻韩国，一个我经常称之为“学习外国和实施追赶战略优等生的国家”，高等教育毛入学率接近100%*Putting Higher Education to Work—Skills and Research for Growth in East Asia.2012 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank.。13亿人口的大国跨入了高等教育大众化的进程无疑是值得庆贺的一件大事，但“面向世界，面向未来”，从国家的科技创新和经济竞争力方面看，从劳动力和国人的素质方面看，仍须努力不懈。

开放大学是以开放、灵活、全纳、终身为其基本理念和本质特征，依托一切先进的和有用的技术手段构建广阔、优质、方便、灵活的教育和学习平台的新型大学，是最适应人类社会向信息社会和知识社会过渡时期的大众化、普及化、多样化、个性化、终身化学习需求的新的教育模式，是现存高等教育体系中最具改革和革新精神，因而最有生命力的先进成分。据此，联合国教科文组织21世纪教育委员会主席、前欧共体主席戴勒尔曾提出，每一所大学都应当成为“开放”大学。联合国教科文组织交流部门助理总干事阿卜杜拉·瓦希德·汗在2009年第二次世界高等教育大会上说，随着接受高等教育要求的上升和解决高等教育的公平、社会大众对学费的承受能力和教育的针对性问题,提供高等教育的老一套的做法已经不行了，单靠传统的高教体系已经无法面对以上挑战。他警告，今日的传统高等学校如不改革和革新，不向开放性、包容性、针对性、灵活性和及时性的方向发展，就有可能变成明日的恐龙*Unesco Report on 2009 World Higher Education Conference at Unesco Website: Will ICTs make the traditional university obsolete?2009-07-09.。

当务之急, 是转变理念,尤其是决策者的理念。因为没有理念的转变或观念的更新，就不能确当地估价已经取得的成绩；就不能发现和正视面临的问题和挑战；因此,也就不可能制定出经得住历史检验的方略。

没有理念的转变或观念的更新，就不能正确地认识开放大学教育模式在当代高等教育体系中的地位及其在高等教育改革和创新中的作用，就不能对其进行正确定位。

没有理念的转变或观念的更新,就不能找到和正视《纲要》提出的“办好开放大学”面临的诸多问题和挑战。

没有观念的转变和体制的创新，就不可能创设建立有中国特色的、完整意义上的开放大学并有利于其完成崇高使命的必要的体制和政策环境。

我有一个主张，开放大学的主干和核心无疑是一所完整意义上的大学，但她的教育覆盖的领域和层次，应当上不封顶、下不保底。她可以有自己感兴趣的或相关的学科研究领域，包括高深研究，并争取在国内和国际上都能有一席之地；也可以放下大学的身段，利用自身的开放、灵活、反应快、针对性强的特点，关注和涉足她可以做出贡献的任何社会问题。如，特定地区的城市化、城镇化、农村空巢化、农村基层干部素质、农业技术推广、和谐文明社区建设、乡村改造等等，并及时提供相应的不同层次、不同类型的教育和培训。

开放大学从事、研发和创新的一切教育、培训和试验活动，只要有利于终身学习和学习型社会的创造和培育，有利于人的技能、知识、能力和素质的提升，有利于地区经济繁荣、社会安定、文明提升，都可以不拘一格，都应当得到肯定、支持和鼓励，都应当在遇到体制、政策掣肘时，允许和鼓励她进行必要、适时的体制创新，包括面对强大的、来自新闻、舆论的社会偏见，探索过程中不可避免会出现的某些失误或偏差，政府应当进行正确指导和有力的舆论引导。

这样的大学和教育实体，也许使教育行政部门和研究机构，包括使用联合国教科文组织已经经过几次修订、国际上仍然普遍认可和采用的现行教育分类标准，很难对其进行分类，因而很难对其进行管理、评估。不过，对于面向未来的改革和创新，这并不重要。重要的是看她是否针对、回答和解决了当今社会和教育面临的重大、紧迫而现有教育机构没有兴趣、难以回应或不予回应的问题和挑战，是否反映甚至代表教育改革和发展的未来趋势。世界上本没有路，走的人多了，小道会成为通衢、一种创新和创造。中国的开放大学应当成为一个不同于国外开放大学包括英国开放大学、真正富有中国特色的创举，一项来自文明古国中国、在终身学习和学习型社会建设方面做出的具有国际影响的贡献。

建立有中国特色的、完整意义上的开放大学，是对与时俱进的新的教育理念、新的体制的探索和先行，是一件真正具有中国特色的、面向未来的创新之举，是高等教育体制改革和革新中的战略举措和一大亮点，是扎扎实实的惠民工程。建议国家教育体制改革领导小组和教育部列为专项和重点，积极推动和部署试点，并在政策上和经费上予以支持。它的意义绝不在于办好一所或一批开放大学，而是为推动严重滞后的中国高等教育的体制改革和体制创新开辟新的思路、新的模式、新的领域和新的突破口。这项面向未来又代表未来的事业，意义超出其自身。

【专家简介】 王一兵教授，曾任北京外国语大学党委副书记，教育部国家教育发展研究中心研究员、副主任，中国常驻巴黎联合国教科文组织代表团参赞，联合国教科文组织亚太地区教育局高等教育和远程教育专家，组织和参与几百次国际会议，走访和考察五十多个国家，发表论文、演讲近百篇，经常针对中国和发展中国家教育面临的问题和挑战，从全球发展的大趋势出发和国际比较的视角提出自己的看法，分析深刻，见解独到。

[1]王一兵.中国电大的定位和走向“世界一流开放大学”的道路——国外经验和国际比较的视角[J].中国远程教育,2006(4)：13-16.