城中村自建房纳入保障性住房体系研究

深圳市委党校“创新社会管理”实验班

城中村自建房纳入保障性住房体系研究

深圳市委党校“创新社会管理”实验班

一、深圳市保障性住房供需情况

“十二五”期间，结合人口规模变化、经济社会发展和保障范围调整，预计全市新增符合条件的户籍住房困难人群约8万户，预计新增尚无自有住房的高级人才约1.4万户、中初级人才约12.6万户，合计14万户。

规划期总需求：“十二五”期末，全市住房保障需求总规模约为35.8万户，其中符合条件的户籍住房困难人群约8万户、人才约27.8万户。

但“十二五”期内，深圳市计划新增保障性住房仅24万套，总供给规模仅为总需求的67%。

目前深圳的土地资源紧缺，“十一五”时期已捉襟见肘，面对“十二五”期间对保障性住房的需求，各部门陷入无计可施的困境，表示“即使资金充足，也无处建房”。所以，深圳的土地供给情况与人口现状，决定了深圳的保障性住房建设必须从提高土地及住房的使用效率上做文章。

二、深圳市城中村的现状与住房建设方面存在的问题

（一）深圳市城中村的空间分布情况

目前，深圳市共有以原行政村为单位的城中村320个，其中有91个分布在福田、罗湖、南山、盐田，229个分布在宝安、龙岗、坪山及光明新区。以自然村落为单位的城中村和旧村更多，共计2000个。截至2007年底，深圳市共有各类住房总量为25800万平方米、558万套（间）。其中，城中村私房35万栋共计400万套（间）、约1.2亿平方米，占全市住房总面积的47%。可见，城中村自建房是深圳住房体系中不容忽视的重要构成，探讨通过改造、征用等方式，将其纳入保障性住房体系，是一个有意义课题。

（二）城中村人口分布情况

城中村人口基本由两部分组成：常住户籍人口和暂住人口，户籍人口比重小，外来人口比重占绝对多数。据2007年的数据显示，全市城中村常住户籍人口（以原住居民为主）为32.7万，暂住人口近500万，是常住人口的15倍多。

从各区城中村人口分布来看，宝安区数量最大，其次是龙岗区。原特区内的城中村居民以福田区居多，尤其是暂住人口，远高于其他三区。就暂住人口与常住人口的比例而言，福田区的比例最高，暂住人口是常住人口的18倍，其次是南山区与宝安区，均超过15倍，最低是盐田区，也有8倍（见表1）。

表1深圳市城中村常住人口与暂住人口汇总表

深圳市城中村居住人口约为442.3万人，其中流动人口331.7万，常住人口110.6万。根据深圳福田区房屋租赁管理所提供的数据，在城中村租住的人口以中青年为主，老年人和未成年人少，其中18岁以下的约占5%，18～30岁的约占70%，30-35岁的约占20%，45～60岁的约占4%，60岁以上的不到1%。相关数据还表明，30岁以下的租户当中女性所占比例高于男性，30岁以上的男性租客多于女性。

（三）深圳市城中村自建房建设存在的问题

土地权属混杂、结构失衡。有些城中村仍拥有集体土地，有些虽名义上已经转为国有，但未办理土地征用手续，所以土地的处置权仍然归村集体所有。由于部分城中村仍保留集体用地，村民依据土地管理法在儿女成年之后仍可申请新的宅基地，这就加剧了日后拆迁改造的难度。大部分城中村所在片区，土地利用结构很不协调。近几年，居住用地和商业用地有较大幅度的增长，而教育、文化、卫生、体育、绿地、道路广场等社会公益性用地比例明显偏低。

建筑密度过大、违章建设严重。受经济利益驱动，村民在城中村随意搭建增建房屋，建筑密度过大，有的达到70%以上，有的甚至达到90%，“握手楼”、“贴面楼”、“一线天”现象十分常见。深圳福田区大部分城中村私宅的建筑容积率也已经超过了4.0，平均建筑密度都在65%左右。长期存在的“见缝插建”使城中村的建筑密度和空间形态处于失控状态，住宅的日照间距难以满足基本的卫生和生活要求。除了村民日常生活不便之外，高密度的房屋在地震时危险性也很大，即使小小的地震也会造成很严重的后果。

建筑质量参差不齐，布局混乱。城中村的住宅建筑新旧混杂，等级差异较大，既有近期新建的钢筋混凝土结构住房，卫生设施较全，装修较好，也有早期建造的砖混结构住房，陈旧破烂，无卫生设施。建筑高度参差不齐，呈无序分布状态。

三、将城中村自建房纳入保障性住房体系的困境分析

（一）数据陈旧

截至目前，大部分数据来源于2004年对城中村的普查工作，数据陈旧，未能真实反映目前情况。因此，应尽快开展全市范围的城中村自建房普查，抓紧开展对其现状、问题、建筑的类型、范围、质量、空间分布进行全面调查，作为政府的决策依据。

（二）资金压力较大

据有关部门统计，深圳全市内村集资房、股份公司集资房、小产权房和农民房等房屋普查总量为35.7万栋，建筑面积3.92亿平米。全部纳入保障性住房，并加以整治、改造，引入市政管网等基础设施的话，需要巨量的资金投入，压力较大。

（三）比较复杂

深圳市的城中村自建房中，相当大的部分存在不同程度的历史遗留问题，处理起来，过程比较复杂。例如有违反土地利用总体规划、违反城市规划、占用农用地等情况的需要进行相关行政处罚。对不符合建筑标准，没有经工程质量和消防安全检验合格的要处理好房屋质量问题，等等。

（四）法规的缺乏

目前深圳市仍然缺乏较为具有针对性的相关法律法规或指导性文件。虽然《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（深圳市人民代表大会常务委员会公告第101号）等法律依据众多，但并未对城中村自建房纳入保障性住房的相关内容进行直接界定。

四、建议

（一）政府发挥主导作用，借鉴国内外先进经验，盘活现有存量资产，推动原农村经济集体组织城中村自建房纳入保障性住房的进程

重庆市以“市出政策、区为主体，土地运作，自求平衡”作为改造城中村的总体原则，各区政府主导城中村改造。借鉴重庆市经验，深圳市政府也应在这个过程中发挥主导作用，给政策给出路。一是制定政策、编制规划及计划，对改造进行宏观引导和调控；二是在市政府的统一领导和统筹安排下，充分调动各区、各有关主管部门的积极性；三是建立一个责权明确、公开透明、运转高效的办事流程，进一步简化办事环节，提高审批效率。在深圳市各区选择一两个项目作为试点，借鉴国内外先进经验，及时总结建设过程中的经验教训，不断改进优化操作思路，并积极推广，为后续工作做好铺垫。

（二）全面开展城中村调查研究，编制计划，有序发展

依据重庆市城中村改造计划，2012年主城61个“城中村”将全部消失，至2011年将拆迁余下19个片区、53个“城中村”。计划完成房屋拆迁面积420万平方米，安置人员15381人。借鉴重庆市经验，深圳市目前共有以原行政村为单位的城中村320个，相关部门应开展调研，加强信息管理建设，准确掌握自建房的基本情况，作为政府决策依据。另外，各区政府应制订年度工作计划，通过没收、有条件地征收收购和整体租赁等方式，通过查处、奖励、补贴、帮助改善房屋及社区配套质量等手段，以利益共享为原则，激励相关权利主体将城中村住房资源纳入保障性住房体系。

（三）构建全市一揽子融资计划，缓解资金压力

一方面，通过充分利用保障性住房专项资金、全市年度土地出让净收益中不低于10%的资金、租售保障性住房及其配套设施回收的资金等，纳入融资主体名下。另一方面，通过将现有保障性物业产权如公共租赁住房及其相关配套产权、公共租赁住房建设用地使用权统一登记在融资主体名下，通过以融资主体名下土地使用权或物业抵押获取银行贷款，充分发挥保障性住房资产优势。同时，借鉴香港“领汇基金”经验，将现有可出租的保障性住房、配建商业和停车场等打包上市，交由其他公司经营获取资金。逐步实现融资多元化从而有效解决所面临的资金压力。

（四）出台《深圳市城中村自建房纳入保障性住房实施办法》，完善相关法规

重庆市在改造城中村过程中，不断完善包括结合户籍制度改革引导城中村和城乡结合部的农民向城市转移、规范探索留地安置方式等政策。借鉴重庆市经验，深圳市政府应依据《土地管理法》、《城市规划法》、《物权法》及其配套法规，尽快出台《深圳市城中村自建房纳入保障性住房实施办法》等相关法规，明确纳入标准和方式，资金筹集，运作模式以及配套政策。另外，需进一步完善保障性住房相关法规，明确城中村自建房为筹集保障性住房主渠道之一。政策法规相衔接以便有效地解决过程中涉及的不同主体之间的权属及财产关系。做到有法有章可循，依法依规办事。

（五）加强执法监督，综合整治违法违章用地和建设行为

重庆市从城市发展战略、切实改善民生的高度统筹谋划城中村改造工作，坚持“改防结合、以防为主”的改造策略，组织相关部门对城中村和城乡结合部的违法违章用地和建设行为进行综合整治，切实打击不法行为。深圳市应参照重庆市经验，各相关部门联动，加强监督，避免中间可能出现的违法行为。各区政府应当由质检、消防、安全等方面专业人员和市民代表组成质量审核小组，组织对拟被征收、没收和收购的房屋进行全面检验，经质量审核小组检验为不合格的，不得列为征收、没收和收购用作保障房对象。

根据有关法律、法规的基本原则，结合深圳市经济特区实际情况，探讨原农村集体经济组织自建房纳入保障性住房体系，并开展相关调研，为全面清理、甄别处理农村城市化历史遗留违法建筑，强化土地资源管理，进一步加强住房保障工作，改善人居环境提供有效依据。

（执笔：方志民、胡玉芳、吴晓琪）