矿产资源执法监察的问题分析与对策：以新疆阿勒泰地区为例

2012-01-08李海婷蔡传辉

中国矿业 2012年7期

李海婷，邓锋，蔡传辉

(1.中国国土资源经济研究院，北京101149；2.华北电力大学经济与管理学院，北京102206)

1 新疆阿勒泰地区矿产资源执法监察基本情况

1.1 区域概况

阿勒泰地区幅员辽阔，下辖1个县级市阿勒泰市，6个县分别为布尔津县、哈巴河县、吉木乃县、福海县、富蕴县、青河县，总面积达117988km2。矿产资源在阿勒泰6县1市均有不同程度的分布。阿勒泰地区黄金矿产分布广泛，除黄金外，还分布多种矿产资源。据最新资料，阿勒泰地区已发现矿种96种，占全国矿种总数的56.14%，在探明储量的42种矿产中，铍、长石储量居全国首位，镍、铯、锂等储量位居全国前列，是全国重要的矿产资源基地。

1.2 执法队伍建设

新疆维吾尔自治区实行行政审批与执法监察相对分开，自治区以下国土资源执法监察机构实行垂直管理，统一履行自治区国土资源执法监察职能。自治区成立国土资源执法监察总队，为自治区国土资源厅管理的副厅级直属事业机构；各地(州、市)成立国土资源执法监察支队，各县(市)成立国土资源执法监察大队。对于自治区国土资源执法监察机构，依照国家公务员制度管理。自治区国土资源执法监察机构和自治区国土资源管理部门依照“垂管不独立、分工不分家”的原则，自治区总队党委主要领导进国土资源厅党组，各地、州支队主要领导进国土资源局党组。

阿勒泰地区国土资源执法监察支队于2005年9月从地区国土资源局分离组建，共有编制48人，目前在编39人。至县一级国土资源执法队一般编制数名，如富蕴县国土资源执法监察支队于2005年12月上划自治区执法监察总队，核定编制6名，实有5人。

1.3 矿产资源执法情况

阿勒泰地区及其下属县市政府成立矿业秩序治理整顿领导小组，国土资源执法监察机构借助地区执法力量，联合公安、森林武警、边防大队、林业派出所、草原监理所等执法部门进行联合执法。近年来，阿勒泰地区国土资源执法监察支队在地委、行署的统一部署下，联合公安、草原、林业、边防武警、环保等多部门多次开展“清山”工作，成效显著。

2 矿产资源执法监察存在的问题

2.1 人员编制少，执法设备欠缺

矿产资源丰富和矿山分布面积广阔的两个特点造成阿勒泰地区容易发生非法开采矿产资源的问题，矿产资源执法监察任务多且重，相应的面临的问题也比较多。总体来说包括以下几个方面：一是人员编制问题，部分基层矿产资源执法监察因人员编制限制，不得不雇佣社会临时人员，但这又需要相应的经费，进一步增加了“经济”执法的动力；二是执法设备的缺乏，这也是反映最普遍的问题，包括一些日常办公所必需的设备缺乏直接影响的执法工作的正常进行；三是强有力的法律依据的欠缺，使得矿产资源执法强制执行的难度加大，甚至存在产生暴力抗法的可能；四是体制“垂直”、办公“属地”，虽然有着积极的意义，但执法过程仍然会存在外部干扰。但总的来看，地方矿产资源执法人员普遍认为人员编制和执法设备仍然是基层矿产资源执法迫切需要解决的问题(图1)。一个县(市)几个人的人员编制需要负责全县的矿产资源执法工作，人员配备捉襟见肘。

图1 阿勒泰地区矿产资源执法监察存在的主要问题(问卷统计)

2.2 执法主体地位不明确，缺乏法律的有效授权

根据《矿产资源法》第11条的规定，各级国土资源行政主管部门负责本区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。该法没有授权其他组织或机构行使此项职权。因此，作为国土资源监督管理工作之一的执法监察的主体应该是国土资源行政主管部门。而根据新疆维吾尔自治区现行的国土资源执法监察体制，执法监察的实际主体是事业单位性质的国土资源执法监察机构，不符合《土地管理法》和《矿产资源法》的规定。

国土资源执法监察机构执法主体不明确，一方面造成执法机构在执法过程中，底气不足，直接影响执法行为的权威性；另一方面，也会影响执法行为的法律效力。严格说来，作为新疆维吾尔自治区国土资源厅组成部门的执法监察总队及总队垂直领导的大队、支队未经有效授权实施的执法监察行为属于无效行政行为，行政相对人如果不服提起诉讼，国土资源执法监察机构将会处境尴尬。

2.3 执法监察没有法定的强制措施，违法查处难

《矿产资源法》没有赋予矿产资源执法监察机构法定的强制措施，对于正在进行的违法行为，只能现场制止，发出责令停止违法行为通知书，然后才是立案和处罚。由于无权行使查封、扣押相关设备和物品的行政强制措施，在立案和处罚的过程中，违法行为人如果对责令停止通知书置之不理，仍有条件继续进行违法行为。即使向法院申请强制执行，往往不是执行不了，就是时间拖得很长，加大了执法的对抗性和查处的难度。从本次调查结果来看，矿产资源执法监察人员在实际工作中，无论在违法案件发现、制止还是在查处方面都会遭遇困难或阻力。但相比较而言，普遍认为在违法查处环节遇到的困难最大。调查结果显示，78%的被调查者认为矿产资源执法的主要困难集中在查处环节(图2)。这也与我们在实际座谈中得到的结论一致，地方矿产资源执法部门最终对案件查处的方式基本上以经济处罚为主，手段单一，这一方面是地方经济利益的原因，另一方面也与查处方式和手段缺乏密切相关。在各种因素的影响下，最终选择的查处方式，往往以经济处罚告终，并不能有效遏制违法活动的继续进行。

2.4 执法监察联动机制缺少制度化的法律规定和具体的问责制度

根据国务院有关文件精神和国土资源部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台的《关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》(国土资发〔2008〕204号)、与最高人民检察院、公安部联合出台的《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》(国土资发〔2008〕203号，各地纷纷建立由政府牵头领导的、各相关职能部门为主体的国土资源执法联动机制，有效打击国土资源违法行为，切实维护国土资源管理秩序，取得了显著成效。

在取得效果的同时，当前的矿产资源执法监察联动机制仍存在一定的问题，尚需进一步完善。一方面，有关执法监察联动机制的法律文件位阶不高，执法联动机制的法律依据不强。当前执法监察联动机制的法律依据主要是规范性文件。这些法律文件，只能在本部门领域内有效，对其他部门的效力大打折扣，并且这些法律文件对国土资源执法联动机制的规定比较分散，也不够全面，缺少制度化的规定，造成现有的国土资源执法监察联动机制只是随机的，难以常态化。实践中只能由地方党委或政府出面协调，要求相关部门协助国土资源执法。另一方面，在现有的矿产资源执法联动机制中，各相关部门的责任不明确，缺少具体的问责制度。各地多是出台文件规定建立矿产资源执法联动机制，但对于在联动机制中各相关主体的应承担的责任却少有规定，即使有所涉及，往往也只是寥寥几句，没有实施问责的实质性内容。矿产资源执法监察联动机制的开展缺少了问责机制的保障，造成各相关部门合作的主动性不够，联合执法的效果也差强人意。

图2 阿勒泰地区矿产资源执法监察困难集中的主要环节(问卷统计)

3 矿产资源执法监察工作的对策建议

3.1 加强矿产资源执法监察的执法地位研究

鉴于《矿产资源法》对于执法监察主体已有规定，法律效力在其之下的行政法规和地方性法规均无权设定新的执法监察主体，如若设立，只有通过修订两法，才可明确矿产资源执法监察机构的执法主体地位。但如若依照此现行规定，地方上现行的执法体制将存在不合法的成分。根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，法律、法规可将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织。这里的法规包括行政法规和地方性法规。因此,可以探讨是否在修订《矿产资源法》过程中补充规定：在国土资源执法监察实行省级以下垂直管理体制的地区，可授权各级国土资源执法监察机构统一行使执法监察职能。

3.2 增强矿产资源执法监察手段

增强矿产资源执法监察手段可通过两种途径进行，一种是建议国土资源部争取全国人大法工委通过立法解释，对《矿产资源法》中规定的行政主管部门对违法行为“有权制止”作出解释，赋予强制制止权(图3)，以解决普遍反映的执法手段软弱的问题；另一种是修订《土地管理法》和《矿产资源法》，规定矿产资源执法监察机构为制止正在或可能发生的矿产资源违法行为，有权对违法行为人的人身自由进行暂时性限制，或者对违法行为人的财产采取查封、扣押、冻结等暂时性控制措施。《行政强制法》已于2012年1月1日起生效，该法规定行政强制措施由法律设定，在特定条件下，行政法规和地方性法规可以设定部分行政强制措施，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。这为通过立法解释或者修订《土地管理法》和《矿产资源法》的途径来明确矿产资源执法监察的强制措施，提供了充分的法律依据。

图3 新疆阿勒泰地区矿产资源执法监察急需解决的问题(问卷统计)

3.3 将矿产资源执法监察联动机制制度化

矿产资源执法监察联动机制的制度化，要从两个方面着手，一是要在相关行政法规中规定矿产资源执法监察联动机制，为其开展提供坚实的法律依据。要明确各相关部门在矿产资源联合执法中的具体分工和配合，变矿产资源“一家管”为“大家管”。二是要在矿产资源执法监察联动机制中切实落实共同责任制，实行严格的问责制。矿产资源执法监察联动机制中，各相关主体应承担“共同但有区别”的责任，要以联合执法的国土资源事项为单位，分清主要责任和次要责任。同时，要规定如何启动问责程

序、谁向谁问责以及构成问责条件的标准等实施问责的具体操作内容。