两层次政府统计调查体系改革模式的可行性研究

王忠辉，王艳明

（山东工商学院 统计学院，山东烟台264005）

0 引言

政府统计调查体系主要由统计调查组织体系、制度体系和方法体系三个方面组成，因此，政府统计调查体系改革也基本上从这三个方面展开。在政府统计调查体系改革中，统计调查组织体系改革是基础，贯穿整个政府统计改革的全过程。我国政府统计调查体系改革，开始是从统计调查方法方面进行突破，即对新的统计调查项目采用抽样调查和重点调查等非全面调查方法，大大提高了调查工作的效率。通过改革，周期性普查制度已经形成，全面统计报表应用范围逐步缩小，抽样调查方法应用范围逐步扩大，抽样调查的主体地位逐步显现。与此同时，为了提高统计调查数据质量，对政府统计管理体制也进行了大幅度调整和改革，对国家统计局直属的调查队进行合并，实行垂直管理体制，加强了部门统计调查项目的管理。总之，我国政府统计调查体系正在朝着更加科学、更加完善的目标迈进。

但是，由于统计调查环境的变化，政府和社会对统计信息的需求在数量上不断增加、在质量上要求更高，现行统计调查体系的不适应也逐渐显露，主要存在如下问题：统计调查内容还不能很好地反映科学发展的要求；统计调查过份依赖全面报表，调查内容多、信息量小，整体效率低；调查项目过多，基层负担过重；统计调查的管理机制不健全，重复调查时有发生，分工合作关系需要进一步理顺等[1]。

因此，对政府统计调查体系进一步改革完善仍然是一个重要的研究课题。本文拟简要回顾我国政府统计调查体系组织模式改革过程，提出了三种可能的改革模式选择并进行分析比较，重点对“两层次统计调查体系”改革模式的可行性进行研究。

1 政府统计调查体系改革的可能模式

在政府统计调查体系改革中，统计调查组织体系改革是关键。政府统计调查组织体系主要有统计管理体制和组织机构两个方面，统计管理体制对整个统计调查组织体系起决定性作用。需要重点处理好两个关系：一是横向关系，即国家统计局与中央各部门统计的关系；二是纵向关系，即国家统计局与地方统计的关系。国家统计局与中央各部门统计的关系主要是分工合作的关系，与地方政府统计的关系则比较复杂。本文主要从纵向关系角度讨论统计调查组织体系的改革模式。

1981年以前，统计局系统实行“统一领导、分级管理”体制，主要特点是对地方统计局实行“双重领导”。1981年至2005年间，国家统计局逐步建立起三支抽样调查队，委托地方统计局管理，主要特点是统计局负责传统业务，调查队负责抽样调查业务，国家统计局对地方统计局仍然实行“双重领导”，而调查队也是受国家统计局和地方统计局的“双重领导”。2006年以来，国家统计局对直属调查队实行垂直管理体制，地方统计局“双重领导”的管理体制不变，主要特点是“局、队分工不分家”，对地方统计局和国家调查队实行“双轨运行机制”。庞皓（2011）称目前这种体制为集中与分散相结合的体制［2］。

最近这次统计体制改革，使政府统计调查组织体系的集中性有所增强；但另一方面，局、队之间的关系也更加微妙，增加了协调的难度和成本，仍然存在着关系不顺的问题。因此，政府统计调查组织体系还需要进一步改革完善。对政府统计调查体系的改革模式，有各种不同的改革建议，但缺少对各种可能的改革模式进行系统比较的研究。

未来统计调查组织体系的改革方向有三种可能的模式：即“一局制”、“二元统计管理体制”和“两层次政府统计调查体系”。所谓“一局制”，属于“集中型”体制，就是对全国综合统计系统实行“统一领导、垂直管理”，即对统计局系统实行“一垂三统”的管理体制。所谓“二元统计管理体制”，属于分散型体制，即建立集中统一的中央政府统计调查体系，地方统计归地方政府管理，中央统计与地方统计之间没有上下级关系，但可以相互委托调查。所谓“两层次政府统计调查体系”，属于混合型体制，即建立国家统计局和省统计局分工合作的统计调查体系，省统计局垂直管理市县级统计调查机构。

2 政府统计调查体系改革模式的比较

应该说，每一种改革模式都存在实施的可能性，而且没有哪一种改革模式是十全十美的，都有各自的优劣，重要的是认清每一种改革模式的特点、优势和劣势，结合未来中国政府行政管理体制改革的趋向，综合考虑每一种改革模式可能带来的利益和风险，从而进行充分的论证和合理的选择。

2.1 “一局制”改革模式

2.1.1 改革的基本思路

“一局制”模式是由李金昌（2004）［2］等人提出的。基本思路是：建立全国统一管理的综合统计系统，国家统计局受中央政府委托，负责整个国家的统计工作，各级统计局是上一级统计局的派出机构，向上级统计局负责，不仅其业务接受上一级统计局的领导，而且其编制、经费和人员配备也都由上级统计局领导与管理，不受地方政府的干预。按统计工作流程来设置部门机构，形成既相对独立又相互紧密联系的工作部门。从统计调查的角度，成立统计调查中心，再按照调查对象不同，宽口径地设立相应调查处，承担相关的普查、抽样调查和统计报表工作。

2.1.2 主要优势

主要优势是可以充分保证统计的独立性，便于统一管理和协调，提高统计工作的效率。

（1）由于人、财、物由国家统计局统一管理，能够做到权利、经费与职责的有机统一。局、队力量在省级层次整合，能够消除局队的离心力，理顺相互间的关系，明确统计职能分工，强化统计调查的功能，提高政府统计调查的威信。

（2）地方统计局归国家统计局垂直管理，可以提高统计工作的独立性和抗干扰能力，有利于提高统计数据的客观性和真实性，从而提高政府统计的公信力。

（3）国家统计局主要对中央政府负责，既为国家宏观经济管理提供统计数据，又为各级地方政府提供统计数据，有利于增强国家统计局统一管理全国统计工作的能力，提高统计系统的运行效率和快速反应能力。

（4）由于统一归口管理，有利于政府统计系统的标准化管理，提高统计数据质量管理水平和各种统计调查数据之间的衔接程序；有利于避免上下级统计机构间的重复调查或互相推脱调查任务现象的发生。

（5）增强国家统计局统计资源调度能力，有利于推进全国统计信息化建设，提升统计信息技术应用水平。

2.1.3 劣势和局限性

（1）首先面临着实施上的难点：由于各地区经济社会发展程度差异较大，地方政府统计需求各有侧重，统计工作经费支出巨大，全部由中央政府承担，加大了中央财政的负担，而且增大了经费纵向管理上的难度。

（2）纵向关系协调级别提升，协调难度增大。本来是“国家统计局与31个省市统计局协调工作”，变成“国家统计局与31个省市政府协调工作”，协调的级别提升了，难度也增加了。统计局与地方政府的关系变得很微妙，统计局可能在某些方面需要地方的支持与配合；另一方面，地方政府又是统计监督的对象，统计局与地方政府之间存在利益搏弈，统计协调工作的难度必然增大。

（3）统计调查工作的统一性和标准化水平提高，但统计调查制度的适应性和灵活性降低，能否很好地满足各级地方政府对统计数据的需求是一个挑战。国家统计局在地方的统计机构与地方政府没有隶属关系，可能缺乏为地方政府服务的动力。虽然各级地方政府可以委托国家统计局在当地的调查机构进行调查，但是由于调查队伍的能力有限，可能会造成上级政府与下级政府调查任务之间的冲突。

（4）可能会遇到来自地方政府的阻力。因为地方政府有很多现实的统计需求，特别是为了对下级政府部门进行考核，需要许多统计数据的支持，一旦“地方统计局”被“垂直管理”，地方政府会觉得很不方便，因为地方统计局可能不会一味地接受地方政府领导的任务安排。这样，地方政府可能会在政府其他部门成立相关职能机构，以代替统计局的“缺位”。这样，“重复统计、数出多门”的现象将难以消除。

2.2 “二元统计管理体制”改革模式

这种模式是中央统计局与地方统计局各司其职，既相对独立又相互协作的“分散型”模式。2005年以来，我国统计系统进行的调查队管理体制改革部分遵循了这一思路（但在具体实施上有所差别，如仍然保持国家统计局对地方统计局的业务领导，地方统计局不得重复建立调查机构等）。

2.2.1 改革的基本思路

“二元统计管理体制”是指分别建立两套统计系统：一是中央政府统计系统，二是地方政府统计系统。中央政府统计系统（国家统计局及其直属调查队）实行垂直集中管理，地方政府统计系统隶属于地方政府，地方统计系统与中央政府统计系统没有行政上的隶属关系。中央政府统计系统重点强化对全国统计工作的协调、指导和管理；重点负责各种全国性普查、国家宏观管理和发展规划需要的统计数据的收集整理工作。地方政府统计要按照全国统计制度标准的统一要求，主要为地方政府提供统计信息服务。目前的统计管理体制与“二元统计管理体制”很相似，但又有所不同。目前的地方统计是“双重领导体制”，这是与“二元统计管理体制”的不同之处。

2.2.2 主要优势

（1）这种模式比较适合我国目前实行的“统一领导、分级管理”的行政管理体制，同时推进改革所需的中央财政支出比较少，在改革过程中，各级领导干部的岗位有所增加，因此各方面改革遇到的阻力也比较小。

（2）国家统计系统由于在人、财、物等硬件因素上不受制于地方政府，因此较好地排除了一些人为因素对统计数据的干扰，国家统计数据具的权威性得到保证。

（3）国家统计系统队伍精干灵活，统计调查工作的中间环节相对较少，便于统一指挥，可以较大地提高工作效率，及时满足国家宏观决策需要。

（4）地方统计机构接受地方政府领导，使统计服务具有适应性和针对性，有利于充分发挥统计的服务职能。

（5）国家统计与地方统计有明确分工，并且实行“谁需要、谁主张、谁出钱”的办法，可以有效避免调查经费落实上的扯皮现象。

2.2.3 劣势和局限性

（1）统计调查机构重复设置，造成统计资源的浪费；容易加重调查对象负担，影响源头数据质量。

（2）新组建的国家调查队的主要职能仍然只是承担国家所需要的抽样调查。事实上，对于这一部分直接为国家服务、不作为地方政绩考核的抽样数据，地方政府本来就缺少干预的动机，也较少发生因地方干扰而数据不实的情况。国家统计局仍然有大量统计报表依赖地方统计局，统计数据受到干扰的因素依然存在。

（3）地方政府为了制订政策和考核评价的需要，仍然需要了解所辖地区的统计数据，开展必要的抽样调查，可能会形成“重复调查、数出多门”的现象。

（4）地方统计局和国家统计局调查队之间很容易产生工作上的矛盾，增大协调的难度和成本。

（5）由于地方政府统计负责地区统计数据的核算，国家统计数据与地区统计数据之间的衔接难度增大。

2.3 “两层次政府统计调查体系”改革模式

2.3.1 改革的思路

“两层次政府统计调查体系”是在国家统计局的统一组织下，由中央政府统计与地方政府统计“分工合作”的统计调查体系。与“二元统计管理体制”不同，“两层次政府统计调查体系”不是中央统计与地方统计分开设置，而是在“政府统计的统一框架”下，中央统计与地方统计共同完成政府统计调查工作。具体来说，政府统计调查体系由国家统计局、地方统计局和部门统计机构组成，国家统计局依法实行对地方统计和部门统计的协调管理，地方统计局负责中央和地方统计调查制度的具体实施，中央政府负责提供统计调查项目经费。

国家统计局和省级统计局保持目前的业务领导关系，但没有行政上的直接隶属关系。国家统计局各级调查队与省级统计局整合，并重新设计省级统计局的组织体系。省级统计局下设两条线：一条是下属统计局，一条是直属调查队。在省级统计局内部进行“局、队分工”：调查队负责抽样调查的数据收集，下属统计局负责其他统计调查工作。省级统计局负责统计设计及质量控制、地区经济核算、统计整理和数据管理、统计数据发布及统计执法等工作。

国家统计局不直接实施统计调查，而是通过省级统计局和部门统计取得统计数据。国家统计局作为全国统计工作的领导和管理机关，应当加强协调管理能力和统计执法能力，健全统计数据质量管理体系，不断提升政府统计数据质量和政府统计的公信力。

地方统计局实行“省以下垂直管理体制”，由省级统计局直接管理下属各市、县统计局和调查队（取消地级管理层次）。改革乡镇（街道）统计机构，使之成为县（区）级统计局直属的统计调查事务所。省调查队在省级统计局统一领导下开展抽样调查工作，下设若干区域调查分局（或办事处），覆盖全省各地区，大力推广和改进抽样调查方法。这样就形成了由“国家统计局—省级统计局（调查队）—市县级统计局（区域调查分局）”组成的三级统计调查组织体系。

在“两层次统计调查体系”中，省级统计局起到十分关键的作用，其职能侧重于“统计调查和数据处理工作”，既要完成中央政府统计调查任务，又要完成地方政府统计调查任务，还要管理下属县、市统计局和调查队，因此，需要加强省级统计局力量，使之成为地区统计调查管理中心和地区统计信息服务中心。

2.3.2 主要优势

（1）能够较好地适应我国“统一领导、分级管理”的行政管理体制，同时推进改革所需的中央财政支出比较少，统计组织经费由中央与地方分摊，减轻了中央财政负担。

（2）中央统计与地方统计的分工更加合理，能够做到“权利和责任的有机统一”，有利于国家统计局实行以“统计调查项目”为核心的组织管理形式，进一步完善内部组织机构设置。有利于提高统计调查的专业化水平，提高统计源头数据质量，降低基层和调查对象负担。

（3）政府统计组织层级由原来的五个层级压缩到三个层级，更加符合“组织扁平化”的要求，有利于提高统计组织运行的效率，降低统计工作成本；也有利于省级统计局加强统计设计和质量管理水平，加强统计数据管理能力，提高统计信息化水平和协调管理能力。

（4）国家统计局依法协调管理地方统计和部门统计，保证国家统计制度的“集中统一”。这种机制已经运行多年，积累了丰富的经验，有利于国家统计局与地方政府关系的协调。

（5）省级统计局由地方政府领导，能够更好地满足各级地方政府统计需求；统计系统能够更好地适应我国各地区经济社会发展不平衡的现实。

2.3.3 存在的局限性

（1）统计工作的独立性和抗干扰能力没有“一局制”强，需要通过贯彻《统计法》和提高执法能力解决。

（2）由于国家统计局不直接管理地方统计局的行政经费，资源调度能力相对较弱，在各地区发展不平衡的情况下，可能会制约统计信息化建设的整体推进速度。

（3）国家统计局需要依赖地方统计局开展统计调查，需要增强统计工作的计划管理，统计调查的快速反应能力可能会受到制约（如果能够建立起高效率的项目管理机制，在常规调查项目之外，通过委托方式也可以实现快速反应）。

2.4 三种改革模式的比较

根据以上分析，下面从统计体制类型、统计机构的独立性、统计组织运行的效率等12个方面对三种改革模式的特点及优势和劣势进行直接对比，具体见表1。

表1 政府统计调查体系三种改革模式比较表

通过对三种改革模式的比较，可以得出基本结论：“二元统计管理体制”存在的最大问题是两套系统容易造成重复统计和统计资源的浪费；“一局制”优势明显，但实施难度大，与政府“分级管理”的行政管理体制不配套；“两层次统计调查体系”在中央统计与地方统计之间进行明确分工，建立中央统计与地方统计分工合作的关系，应是我国未来政府统计调查体系改革的最可能选择。

3 “两层次统计调查体系”改革模式的可行性分析

“两层次统计调查体系”改革模式是否可行，主要看两个方面：一是取决于省级统计局能否保证统计数据不受地方政府干预；二是这种改革模式是否比现有体系有更高的运行效率。

2006年，在国家统计局指导下，吉林省统计局实施了“省以下垂直管理体制”改革，取得了初步效果，证明这种改革思路具有可行性。但是，这次改革还存在一些不足，其中有两个问题比较突出：一是管理层级没有减少，仍然是5级（国家统计局—省统计局—市统计局—县统计局—乡镇统计站）；二是“局、队关系”没有纳入改革范围，统计局和国家调查队成了“两家”（尽管从全国来看是一家，但从地区来看事实上是两家），这更接近“二元统计管理体制”的格局。

从国家调查队管理体制改革和吉林省统计体制改革的思路可以看出，我国政府统计改革具有分步实施的特点。2005年以来的统计管理体制改革以“垂直管理”为主要特征，主要目标是提高统计体系的抗干扰能力，从而保证统计数据的真实性。改革对其他方面的目标兼顾不够，如提高政府统计组织的运行效率、降低政府统计的成本、减轻调查对象负担等。

有人可能会问：实行“两层次统计调查体系”改革，不是回到2005年改革之前了吗？这里有三点根本区别：一是当时是三支调查队，而且是“代管”；二是原来的组织管理层级过多，不符合“组织扁平化”的要求，组织运行效率较低；三是省、市、县统计局实行的是分级管理模式，省级统计局更像个统计数据的“二传手”。“两层次统计调查体系”改革模式对国家统计局和地方统计局的职能进行重新定位，并在“全国统一的统计体系框架”内整合统计资源、理顺局队关系，同时压缩统计管理的层次，既有利于增强统计体系的抗干扰能力，又有利于提高统计工作的效率。

可能有人会担心：省级统计局能否保证统计工作的独立性？省级政府会不会“干预”统计工作？这取决于中央政府对省级政府的具体管理方式。对省级政府，建议尽量少采用政府绩效考核的方式，更多地采取群众评议和政策评估的方式。对省级政府官员的任用，要更多地从执政能力和廉洁奉公等方面进行综合考察，不要把经济指标作为“领导政绩”考核的主要工具。只要这样，才能够保证统计工作的独立性。事实上，从我国政府统计违法案件的实际查处情况来看，很多是县级以下基层统计机构和调查对象（主要是企业），还没有见到省级政府对统计工作进行干预的案例。随着科学发展观的进一步贯彻落实，省级政府会更加理性地看待统计工作，省级高层领导一般不会干预统计工作。另一方面，中央政府也要转变干部考核观念，增大群众意见在干部考核中的比例，取消对省级政府领导的量化考核，减少考核对统计数据的依赖。这样，从主观上讲省级政府领导就没有理由去干预统计数据了。

另一方面，国家统计局制定的国家统计调查制度具有法定性质，地方统计局必须认真执行。同时，国家统计局委托地方统计局收集数据，同时给予地方统计局相应的调查项目经费。因此，对于国家统计调查制度要求收集的统计数据，地方政府没有权力进行干预。为了保证省级统计局能够严格执行国家统计调查制度，应当给予国家统计局对省级统计局局长任用上的“一票否决权”，只要某个省级统计局局长被发现不能严格执行国家统计调查制度，国家统计局就可以依法要求撤换。

另外，关于“统计数据质量”，人们较多地关注地方政府对统计数据的干扰问题。其实，这只是众多的影响因素之一。影响统计数据质量的更重要的因素是统计调查组织体系不健全和基层统计能力的低下，许多县级统计局只有几个人，而到乡镇一级，多数没有专职统计人员，这样的“组织基础”却要承担来自上级统计机构和其它部门大量的统计调查任务，源头统计数据质量可想而知。从根本上讲，这是统计调查组织体系的问题。这种组织体系既为县乡政府部门干预统计数据提供了方便，又让基层统计人员失去了工作的积极性。因此，改革现有的统计调查组织体系，减少统计组织管理层级，加强基层统计力量，是保证源头数据质量的根本途径。

总之，随着政府行政管理体制改革的推进，政府职能的“服务”特征会逐渐显现，直接用统计数据进行政绩考核的需求会逐渐减少，特别是中央政府对省级政府的考核会更多关注民生，而减少直接运用统计数据进行考核的力度。同时，随着《统计法》的日益深入人心，政府干预统计的现象会逐步得到解决，因此，“两层次统计调查体系”能够确保统计工作的独立性。另一方面，这种改革模式大大减少了组织管理层级，具有较好的地区适应性，有利于现代信息技术的推广应用。

[1]李强.论我国统计方法制度改革[J].统计研究,2010,(12).

[2]李金昌.论我国统计调查运行体系的重新构建[J].商业经济与管理,2004,(10).