福建城乡公共环境服务均等化研究

黄森慰

（福建农林大学 可持续发展研究所，福州 350002）

福建城乡公共环境服务均等化研究

黄森慰

（福建农林大学 可持续发展研究所，福州 350002）

城乡公共环境服务均等化是解决城乡二元结构问题、缩小城乡差距的重要内容，也是实现社会发展成果人人共享的必然要求。以福建省为例，福建省城乡公共环境服务总体情况在水利与饮水服务、垃圾处理和水污染治理等三个方面均存在差距，因此需针对福建省特色，制定适合福建省的城乡基本公共环境服务均等化步骤。从当前全国的情况来看，要提高城乡公共环境服务均等化，还必须加大对农村公共环境服务的支持力度，从环境服务机构建设、服务投入、服务收费等方面促进农村公共环境服务水平的较大提高。

均等化；差距；路径

推进基本公共服务均等化，是实现社会发展成果人人共享的必然要求。社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。公共环境服务是环境保护产业中的一个重要组成部分，反映一个国家整个环保产业的水平［1］。公共环境服务是公共服务的重要组成部分，在环境日益受到重视的今天，各国不断增加公共环境服务的投入力度。但是这种投入呈现出较大不均衡性，首先发达国家对公共环境服务投入力度远大于发展中国家，呈现出南北不平衡；其次一些国家不同区域间公共环境服务投入的力度相差甚大，即区域间不平衡。我国目前仍是发展中国家，经济较为落后，政府用于公共环境服务的公共财政投入非常有限，尽管这几年呈现出较快的增长速度，但与发达国家相比仍然差距甚远。另外，在低水平的公共环境服务投入方面，还呈现出巨大的城乡差异，城乡公共环境服务严重不均等。因此，当前除了不断提高公共环境服务投入水平之外，实现城乡公共环境服务均等化仍然是今后的发展重点。本文就以福建省为例，对城乡公共环境服务均等化进行研究。

一、福建省城乡公共环境服务总体情况对比

福建省城乡公共环境服务呈现出较大的差距。尽管近几年来福建省农村环境服务的投入力度显著加大，特别是新农村建设启动以来，农村公共环境服务的投入力度显著提高，投入总量增长较快。但由于长期积累起来的历史欠账太大，且公共环境服务是一项需要长期投入与管理的基本公共服务，仅仅依靠几年的时间无法填平缺口；同时，农村公共环境服务涉及面广，覆盖面积大，受益人口多，这也决定了农村公共环境服务所需投入的资源巨大，不管是人员、资金还是设施等都需要大量的投入。近几年来，福建对农村公共环境服务投入的总量尽管较快增长，但由于基数少，总量的快速增长相对于原来基数大、近几年投入也较快增长的城市公共环境投入而言，仍然呈现出非常大的差距。

（一）城乡公共环境服务人员投入对比

在公共环境服务人员投入方面，城市有一支较为庞大的系统。以一个城市为例，城市环境卫生一般由市长或分管副市长挂头，涵盖市建设局、环保局、城管局、卫生局等部门，不仅有数量较多的管理队伍，也有相对稳定的从业人员（包括城市保洁员等）。福建省水利、环境和公共设施管理业城镇单位在岗职工人数从2003年的3．11万人稳定增加到2009年的3．94万人（详见图1）。

图1 福建省水利、环境和公共设施管理业人数

在农村方面，农村污染监测、管理、维护目前尚不存在一个系统性的管理系统，管理人员统计也更无从谈起。目前农村公共环境服务主要是依托基础乡村干部兼职管理，部分村庄在上级财政支持下雇用村级卫生员负责农村环境管理，截至2009底，福建省开展“家园清洁行动”的乡镇共聘请村镇保洁员仅为2．12万人。

（二）城乡公共环境服务资金投入对比

公共环境服务不仅仅要求有人员的投入，更要求有资金的保证。福建省在城乡公共环境服务人员投入方面差距非常明显，在资金投入方面也同样存在巨大的差距。福建省城镇水利、环境和公共设施管理业固定资产投资从2005年的129．71亿元上升到565．28亿元，年均增长144．48%；与此同时，农村水利、环境和公共设施管理业固定资产投资从2005年的9．68亿元增长到2009的48．04亿元，尽管年均增长149．26%，但是由于基数较低，总量增长非常少。从比重上看，2005年农村该项投资所占比例仅为6．94%，2009年微幅上升到7．83%，但是所占比重仍然非常低，与农村的面积和人口不相对应（参见图2）。

图2 水利、环境和公共设施管理业固定资产投资

福建省2009城市建成区面积为918．6平方公里，占全省总面积的0．74%；人口1864万人，占全省总人口的51．39%，但是水利、环境和公共设施管理业固定资产投资为565．28亿元，占全省的92．17%。农村面积为12．3万平方公里，人口1763万人，但是水利、环境和公共设施管理业固定资产投资仅为48．04亿元。从这一数字对比，凸显了福建省城乡公共环境服务的差距（参见表1）。

表1 福建省城乡公共环境服务投资对比表

（三）公共环境服务城乡设施投入对比

福建省城乡公共环境服务的差距不仅仅体现在人员和资金方面，在设施的投入方面也体现出比较大的差距。2009年福建省城市市容环卫专用车辆设备总数为1987台，公园349个，公园面积7999公顷，人均公园绿地面积10．51平方米，城市污水处理厂37座，公共厕所1753所（参见表2）。而这些投入中农村公共环境服务投入除了有公共厕所外，其他基本为空白。

表2 城市公共环境服务设施投入表

福建省农村公共环境服务户用沼气池设施投入方面目前项目并不多，包括农村排水管道建设、厕所、沼气池、垃圾站、垃圾池、保洁车、运输车等，这些指标中有统计的也较少。2009年福建省农村累计卫生厕所户数203．89万户，用于改厕投资30669．08万元，累计使用卫生公厕户数43．43万户（参见表3）；农村户用沼气池42．03万口，大中型沼气工程6732处，生活污水净化沼气池1621处。2009底福建省建成乡镇垃圾处理场（站）473座，建设垃圾池3．19万个，配备保洁车、运输车7810辆，聘请村镇保洁员2．12万人，日处理村镇垃圾约4500万吨。

表3 农村公共环境服务设施投入表

二、城乡水利与饮水服务方面的差距

近三年来，福建省农村自来水覆盖率稳步提升，自来水普及率从2007年的77．6%提高到2009年的84．14%。为保障全省农村饮水工程建设科学有序地开展，福建省先后编制完成《福建省“六千”水利工程建设规划》、《福建省千万农民饮水安全规划》、《福建省农村饮水安全工程“十一五”规划》、《海峡西岸经济区城乡“十一五”饮用水规划》、《全省水资源综合规划》。政府采取加大财政投入和发动受益农户集资投劳的办法兴建村级供水工程，并鼓励民间资本兴建饮水工程和发动社会捐资推进饮水工程建设，以及将村集体收取的林地使用费等收入用于饮水工程建设。2010年全省水利投入达78．7亿元，同比增长26%；“十一五”全省水利投入达282亿元，比“十五”的187亿元增长51%，“十一五”计划投资率达109%。其中：中央资金52．8亿元，约为“十五”12．7亿元的4倍，到位中央资金占全国比重逐年提高，2006年为0．97%，2007年为1．00%，2008年为1．35%，2009年为2．15%，2010年为2．43%，至2010年基本达到全国平均水平。

福建省是一个水资源相对丰富的省份，2009年降水量达到1777．7亿m3，水资源总量达到800．8亿 m3，人均水资源量达2214．9m3／人［2］。但是水资源丰富并不代表饮用水就安全，从水资源到饮用水需要经过一系列的过程，这一过程便是饮水工程，具体表现为饮水设施与饮水工程管理。2003年，中共福建省委、省政府提出要用五年时间至2008年解决全省千万农民饮水安全问题。“十一五”期间，福建省总共安排12．63亿元资金（中央资金8．26亿元、省级资金4．37亿元），累计解决农村704．1万人的饮水安全问题，其中国家规划内492．1万人。2009年福建省农村使用自来水的人数为2255．83万人，占农村人口的84．14%［3］，普及率在全国排名第七，已经处于比较高的水平，但是与城市自来水普及率相比仍然有一定的差距。2009年福建城市自来水普及率为99．18%，高出农村自来水普及率15．05个百分点（参见表4）。

表4 城市与农村饮水服务情况

可见，当前在水利公共服务方面，中央对福建省的投入水平稳步提高，目前已经达到了全国平均水平。但是由于历史欠账较多，福建省水利公共服务仍然较为落后。在饮水公共服务方面，存在较大的城乡差距，城市饮水服务不管是数量还是质量方面都比农村饮水服务来得多、好。

三、城乡垃圾处理服务存在的差距

在垃圾处理公共服务方面，城乡差距非常明显，这不仅体现在现状方面，在未来规划方面也体现了两者的巨大差距。

（一）现状不均等

截至2010年底，福建省建成生活垃圾无害化处理场（厂）63座，处理能力达2．1万t／日，比“十五”末增加48座和1．5万t／日。建成垃圾焚烧厂10座，处理能力8200t／日，占全省垃圾处理的40%，垃圾焚烧处理达到全国前列，并于今年3月份率先成立垃圾焚烧专业委员会，市县垃圾无害化处理率达83%，设市城市垃圾无害化处理率达92%，分别比“十五”末提高35%和6．1%，实现了市县垃圾无害化处理率达60%以上的“十一五”发展目标（参见表5）。

城市在垃圾处理方面是比较系统的，尽管还没有实现100%的处理和100%的达标，但是从近几年的数据来分析，已经取得了较大的进步，以城市生活垃圾无害化处理率为例，2007年，福建省城市生活垃圾无害化处理率为81．62%，到2009年已经达到92．53%，，提高了10．91个百分点。

表5 城乡垃圾处理情况

农村方面，福建省农村垃圾处理公共服务目前以沼气池建设扶持、农村垃圾站建设扶持为主，目前系统的垃圾处理公共服务投入几乎为空白。农村一些地方垃圾污染环境已成农村发展的瓶颈。2009年福建省沼气池产气总量为21557．69万m3，农村户用沼气池42．03万口，大中型沼气工程6732处，生活污水净化沼气池1621处。

垃圾站建设方面，农村获得的公共服务也远落后于城市。2006年以来，福建在全省农村实施家园清洁行动，全省有2895个村已全面动手加入家园清洁行动行列。福建省把乡镇垃圾中转和处理设施建设作为重点，目前除了动工建设了259座垃圾处理场和中转站外，还建设垃圾池1．22万个［4］。2009年城市生活垃圾清运量为392．40万t，无害化处理率92．53%，而农村这一数据统计在作者可查的范围内仍然是空白，仅有一些垃圾站等的投入数据。福建省在2008年下半年开始投资3亿多元建设259座农村垃圾站。

（二）规划不均等

根据福建省的规划，“十二五”期间，福建省将按照城乡统筹、区域共享原则，不断完善垃圾无害化处理及转运设施，推广城乡一体化模式。到2015年底，全省设市城市生活垃圾无害化处理率由92%提高到98%以上，市县合计由83%提高到95%以上，服务范围内建制镇生活垃圾尽可能做到减量化、无害化、资源化。到2015年，垃圾填埋处理的比重由57%降至42%，设区市、县城、服务范围内的建制镇生活垃圾实现日产日清，清运率达100%。新（扩）建垃圾焚烧厂17座，新增焚烧处理规模8000t／日［5］。

2006年8月，福建省政府发出《关于在全省农村开展家园清洁行动的通知》，要求在全省农村组织开展以农村垃圾污染治理为主要内容的“家园清洁行动”，全面清理公路沿线、河道两侧、村道里弄的垃圾，完善村庄环境卫生基础设施，健全农村垃圾清运和处理机制，逐步实现农村垃圾无害化处理。长期以来，由于农村社会管理制度的滞后，以及伴随现代生活方式带来的生活垃圾问题，许多农村出现了污水乱排、垃圾乱倒、杂物乱垛等脏、乱、差现象，严重破坏了农村生态环境和公共卫生状况。通知要求，“十一五”期间每年重点抓好100个镇（乡）、1000个建制村的垃圾治理，到2010年，全省完成500个镇（乡）、5000个以上建制村的垃圾治理，农村垃圾处理率达50%以上［6］。截至2009底，福建省开展“家园清洁行动”的乡镇达561个，占乡镇总数的60%，建成乡镇垃圾处理场（站）473座，建设垃圾池3．19万个，配备保洁车、运输车7810辆，聘请村镇保洁员2．12万人，日处理村镇垃圾约4500万吨［7］。

四、城乡水污染治理服务存在不均等现象

（一）现状不均等

福建省城市污水处理率2009年达到80．31%，排水管道长度8565km，污水日处理能力246．5万m3／日，2009年城市污水处理总量达80855万m3（参见表6）。2009年，重点流域水环境综合整治，建成23座污水处理厂、3座垃圾焚烧发电厂和17个垃圾无害化处理场。截止到2010年，福建省县县建成污水处理厂，城市污水处理率提高到77%［8］。截至2010年底，福建省建成生活污水处理厂87座，处理能力达348万t／日，比“十五”末增加66座和210万t／日，市县污水处理率达77%，设市城市污水处理率达82%，分别比“十五”末提高28．2%和27．5%。目前全省所有县（市）都建成1座以上污水处理厂，实现市县污水处理率60%以上、设市城市污水处理率70%以上的“十一五”发展目标。

表6 城市水污染治理情况表

农村污水治理目前除了小部分用沼气池，绝大部分的污水为直接排放。农村排水管道建设也非常落后，基本上是依靠现有河道及村民自己修建的围绕自家周围的简易排水管道。因此水污染治理情况同样体现出了城乡之间的不均等。

（二）规划不均等

水污染治理所呈现出的城乡不均等不仅体现在现状方面，在规划方面这种不均等同样存在。根据规划，“十二五”期间，福建省将不断完善污水处理设施，扩大现有及新建污水处理厂的服务范围。到2015年底，全省污水处理厂的运行负荷从77%提高到82%；全省将建城镇污水处理厂193座，总处理能力为561万t／日，全省城镇（含设市城市、县城、规划建设范围内建制镇）污水处理率平均达到80%，市县污水处理率达到83%，其中设市城市污水处理率平均达到86%，县城污水处理率平均达到75%，规划建设范围内建制镇污水处理率平均达到60%［5］。而在农村方面，目前尚无相关规划。

五、福建城乡公共环境服务均等化路径选择

城乡公共服务均等化是解决城乡二元结构问题、缩小城乡差距的重要内容。在改革开放初期，由于资源有限，中国走的道路是部分地区先富、城市优先的道路，使部分地区和城市的经济发展速度较快。但这也凸现了目前的城乡差距问题，并且这一问题已经成为当前中国可持续发展的瓶颈。解决城乡差距问题，发展重心向农村倾斜是唯一出路。农村公共环境服务是向农村倾斜的重要领域。环境在市场经济中的基础性作用已经得到公认，环境所带来的影响是长期性的。长期以来我们对农村环境的过度索取已经给农村带来了深刻的影响，与此同时，农村公共环境服务的供给远远不能满足需求，导致了非常严重的城乡公共环境服务不均等。

城乡公共环境服务均等化是我国可持续发展过程中的必然要求。但是这种均等化绝不是平均化，不是完全的均等。由于农村面积大、人口多、密度小、污染排放强度弱，若完全按照城市的标准提供公共环境服务是不现实的，也是没有必要的。农村公共环境服务所需的投资量非常大，完全照搬照抄城市的做法不可行。

农村公共环境服务应该有所侧重，分步分阶段进行。首先将罗列所有农村公共环境服务事项，了解每个事项的内在规律及与其他事项的关系；其次，对每个事项的重要性进行评估，为投入力度的把握提供依据；第三，研究每个事项的迫切度，确定各个事项实施的顺序；第四，从可行性上再次确认实施顺序及投入力度；第五，监督、检查及调整（参见图3）。

图3 城乡公共环境服务均等化路径图

针对福建省的特色，制定适合福建省的城乡基本公共环境服务均等化步骤。

第一，罗列所有农村公共环境服务事项。从事以饮水安全和重点流域治理为重点的水污染防治，农村环境基础设施建设中的污水处理、农村垃圾及危险废物处理处置、噪声与振动污染防治、大气污染防治、土壤污染防治、生态保护、核与辐射环境安全、国家环保重点工程相关的环境技术开发、环境咨询、环境信息、环境工程建设、污染治理设施运营、环境监测、环境审核、环境贸易、培训与教育等服务。

第二，根据目前福建省的省情，福建省城乡公共环境服务均等化的重点应该包括饮水安全工程、畜禽养殖污染防治、农业面源污染防治等三个重点领域。

第三，确定各种服务顺序（参见图4）。

图4 福建省城乡公共环境服务均等化路径图

六、结语

从福建省及当前全国的情况来看，要提高城乡公共环境服务均等化，就必须加大对农村公共环境服务的支持力度，从环境服务机构建设、服务投入、服务收费等方面促进农村公共环境服务水平的较大提高。具体做到以下几点：

一是加强农村环境服务机构建设。提供农村公共环境服务，首先就要有执行机构，即农村环境服务机构。这些机构应该包括管理部门、监测部门、环境管理培训部门与咨询部门，当前需要重点建设管理系统与监测系统。管理部门可以环保部门成立省级、市级农村环境管理部，负责农村环境管理，同时根据农村自治度较高的特点，与村委会合作，成立环境管理站，直接对市级环境管理部负责；监测系统要充分发挥现代高科技手段，采用卫星成像等技术将监测结果公布，并作为主要监督工具与考核依据。

二是加大农村公共环境服务投入。扭转长期以来忽视对农村公共环境服务投入态势，逐渐加大对农村公共环境服务的投入，目前最为主要的是人员与资金。争取通过5年～10年的时间使政府公共财政对城乡公共环境服务投入比例达到4∶6，即农村比例60%，城镇占40%。

环境服务中的不少内容是具有公共物品属性的，因为其受益者是全体居民，因此在技术上很难做到只让一部分人享受服务，将其他人排除在外；同时，很多环境服务还表现出非竞争性，即增加一个环境服务的享用者，不会增加额外的供给成本。对于具有公共物品属性的环境服务，公众心里就长期存在着一种“路径依赖”，即依靠政府供给［1］。要引导社会各种资源向农村公共环境服务转移，多渠道、多举措筹集资金，借助目前较为完善的资本市场鼓励一些农村环境服务企业上市融资；引导大学生向基层发展，可设立农村环境服务人员，效仿现行大学生村官选聘模式，从大学毕业生中报名挑选人员。

三是适当收取农村公共环境服务费。城市目前已经有收取垃圾处理费、污水处理费等环境服务费，目前在农村个别地区有收取少量生活垃圾处理费。随着人们对环境服务认识的加深和环保社会责任感的增强，以及居民收入水平的提高，公众对环境服务的支付意愿逐步加强。在很多国家，“使用者付费”是开展环境服务的一项重要原则，它保证了环境服务项目投资的可回收性，是吸引私人资本的一项重要激励。在我国，“使用者付费”原则主要体现在污水处理费和垃圾处理费的收取上［1］。目前可以推广污水处理费和垃圾处理费两种费用，建立农村环境服务专项基金，并规定其只能用于农村环境服务。在具体执行中，应该充分考虑到农村间的差距，每年确定一定比例的名单，其污水处理费和垃圾处理费由国家、地区共同补贴乃至代为支付。

［1］肖葱，赵昌文．在公共环境服务领域推行公私合作模式的思路［J］．天府新论，2008，（6）：99－101．

［2］国家统计局．中国统计年鉴［G］．北京：中国统计出版社，2010．

［3］国家统计局，环境保护部．环境统计年鉴［G］．北京：中国统计出版社，2010．

［4］中国项目总网．福建投资3亿多元建设259座农村垃圾站［EB／OL］．（2007－07－12）［2011－09－28］．http：／／www．chinabidding．com／zxzx－detail－1481576．html．

［5］中国建设报．全面推进城市污水垃圾处理 让福建的水更绿山更青［EB／OL］．（2011－05－23）［2011－09－28］．http：／／www．scjst．gov．cn／webSite／main／pageDetail．aspx？fid＝39ec2e9d－f572－4573－9c07－e5d8843c389c＆fcol＝181009，2011－5－23．

［6］何光锐．福建省农村“家园清洁”行动取得阶段性成效［N／OL］．（2009－03－10）［2011－09－28］．http：／／www．xinhuanet．com／chinanews／2009－03／10／content＿15913011．htm．

［7］陈定川．建设美丽家园 福建明确今年农村家园清洁行动重点［EB／OL］．（2010－04－02）［2011－09－28］．http：／／www．cnr．cn／newscenter／gnxw／201004／t20100402＿506238622．html，2010－4－2．

［8］环境保护部．中国环境状况公报［EB／OL］．（2011－06－13）［2011－09－28］．http：／／jcs．mep．gov．cn／hjzl／zkgb／2010zkgb／．

Research on the Equalization of Public Environment Service between City and Country in Fujian

HUANG Sen－wei
（Fujian Agriculture and Forestry University Institution of Sustaining Developing，Fuzhou Fujian 350002，China）

Equalization of urban－rural public environment service is an importance text of solving the urban－rural dual structure problem，and lessen the gap between urban and rural，is the inevitable request to realize the object that everyone share the fruit of the society’s development．Take Fujian as a example，there exist gap between urban and rural public environment service，like as irrigation works service，drinking water service，garbage management service and water pollution management，we need aim at the characteristic of Fujian，set down the proper process to achieve the equalization of urban－rural environment service．For the whole country，in order to improve the equalization，we need increase the support level to country public environment service，we need to promote the level of country environment service through the framework constructing of environment service，devotion of service，charge of service and so on．

equalization；gap；route

F303．4 < class="emphasis_bold">文献标志码：A文章编号：

1672－0539（2012）01－038－07

2011－12－12

国家社科基金“农村水环境污染与治理研究”（10cjy042）；福建省高校杰出青年科研人才计划（JA1113024）

黄森慰（1982－），男，福建漳州人，讲师，博士生，研究方向：农村公共管理。

刘玉邦