黑龙江省政府公共体育服务职能研究

胡萍，苗春竹，李双玲，李克良，韦小兵，俞海方，贾智丰

（1.哈尔滨体育学院，黑龙江 哈尔滨 150008；2.东北石油大学，黑龙江 大庆 163000；3.苏州建设交通高等职业技术学校，江苏 苏州 215104）

黑龙江省政府公共体育服务职能研究

胡萍1，苗春竹1，李双玲1，李克良1，韦小兵2，俞海方3，贾智丰2

（1.哈尔滨体育学院，黑龙江 哈尔滨 150008；2.东北石油大学，黑龙江 大庆 163000；3.苏州建设交通高等职业技术学校，江苏 苏州 215104）

运用文献资料法、访谈法和数理统计法对黑龙江省政府公共体育服务职能履行现状进行调查分析，得出：公共体育服务产品供应不足，体育法规制度还不完善，公共体育服务效率低下，政府在公共体育服务供给中的定位不准确，公共体育服务的资金供给不足。在此基础上探讨黑龙江省公共体育服务职能实现途径：明确政府在公共体育服务供给中的职责，树立“民本位”理念，制定完善的体育发展规划，建立健全公共财政体制，深化体育体制改革。

政府；公共体育服务；职能；研究

体育事业很大程度上属于公共事业、公共服务范畴,为公民提供公共体育服务是各级政府的重要职责之一。公共体育服务作为公共服务的下位概念，是政府公共服务政策在体育领域的体现，是一种相对的要求，一般是指公共组织考虑到公民的体育需求，能够按照全国一般和一致的标准，提供基本的公共体育产品和服务。现阶段，尽管政府部门在公共体育服务体系建设上已经有了目标和措施，但由“管理”向“服务”的职能转变还没有完全到位，服务在整个工作体系中仍处于弱势地位。当前，黑龙江省政府政策已形成对公共体育服务发展的明确认识，公共体育服务职能已经得到黑龙江省体育行政部门的认可，但在履行公共体育服务职能过程中还存在诸多问题。本研究通过理论阐述和实证分析,在明确黑龙江省政府公共体育服务职能履行现状的基础上，探讨其公共体育服务职能实现途径，以期为满足广大人民群众日益增长的体育公共需求，切实推进体育事业的发展，深化我国政府公共体育服务职能问题的研究提供参考。

1 概念界定

“公共体育服务”是指公共体育组织和公共体育服务人员，为社会公众的体育活动所提供的体育产品和体育劳务[1]。“政府职能”就是政府依法应当行使的职责和所具有的功能[2]。“政府公共服务职能”主要是政府直接或间接提供公共产品和公共服务以满足社会和公众需求的职责和功能[3]。综上所述，本文认为“政府公共体育服务职能”是指政府直接或间接提供公共体育服务产品和劳务以满足社会和公众需求的职责和功能。

2 黑龙江省政府公共体育服务履行现状及存在的问题

2.1 公共体育服务产品供应数量稳步上升，但相对于需求还不足

近些年来我省公共体育服务产品不断增加（见表1），如群众体育场地数量、体育系统从业人员人数、公益性社会指导员认证人数、每万人拥有社会指导员数（见图1）都逐年升高。根据《黑龙江省体育事业统计年鉴》相关数据统计，截止2006年，我省体育场地数量累计为22625个；截止2008年，国民体质监测点总数为37690个；截止2009年，体育系统机构数为289个，体育俱乐部165个；截止2010年，我省公益性社会指导员累计人数为34076人，国民体质监测点79个，体育公园25个，全民健身中心43个。仅2010年我省政府援建体育场地2670个，共投入10486万元。

表1 黑龙江省公共体育服务有形产品新增数

尽管如此，全省体育基础薄弱的现状还没有得到根本改变，人均体育用地、人均体育消费在全国还处于较低水平；地区之间、城乡之间体育发展不平衡，经常参加体育锻炼的人数和活动质量仍有一定差距；公共体育设施和健身场地总量不足、标准较低，对群众体育的科学指导和服务，还难以满足人们日益增长的需求。2003年第五次全国场地普查结果显示，我国体育场地达85万多个，每万人仅拥有6.58个体育场地，与同时期的美国、日本等发达国家平均每万人拥有200 多个体育场地的状况根本无法相比。而根据2006年的数据计算，我省体育场地数量累计为22625个，总人口为3823万人，每万人占有公共体育场地数量5.9个，比第五次全国场地普查结果还低。而且现有体育场地大多数设施简陋，质量普遍不高，与发达国家相比差距依然显著。

图1 每万人拥有社会指导员数图

尽管如此，全省体育基础薄弱的现状还没有得到根本改变，人均体育用地、人均体育消费在全国还处于较低水平；地区之间、城乡之间体育发展不平衡，经常参加体育锻炼的人数和活动质量仍有一定差距；公共体育设施和健身场地总量不足、标准较低，对群众体育的科学指导和服务，还难以满足人们日益增长的需求。2003年第五次全国场地普查结果显示，我国体育场地达85万多个，每万人仅拥有6.58个体育场地，与同时期的美国、日本等发达国家平均每万人拥有200 多个体育场地的状况根本无法相比。而根据2006年的数据计算，我省体育场地数量累计为22625个，总人口为3823万人，每万人占有公共体育场地数量5.9个，比第五次全国场地普查结果还低。而且现有体育场地大多数设施简陋，质量普遍不高，与发达国家相比差距依然显著。

2.2 体育法规制度初步建立，但还需进一步完善

黑龙江省相继颁布了一系列法规文件：《黑龙江省体育场所管理条例》对用于体育竞赛、训练、教学和开展群众性体育活动的场地、建筑物和固定设施，包括向社会开放的公共体育场所和单位使用的非公共体育场所的建设、使用和管理进行了规定；《黑龙江省体育发展条例》规定了我省体育事业的发展和管理；《黑龙江省体育经营活动管理条例》对以盈利营利为目的、以体育项目为内容的经营活动进行了规范；《黑龙江省体育经营活动场所管理细则》分别对危险性较大、社会影响较大和易于影响青少年身心健康的体育项目经营活动场所和一般性体育项目经营活动场所的管理进行了细化；《黑龙江省体育事业十二五发展规划》中明确指出公共体育服务的实施要有计划、有步骤地开展，逐步分阶段贯彻落实，不断加快以全民健身设施为重点的城乡公共体育设施网络建设。但是，对许多相关问题的规定还不十分明确，还需要进一步细化，如各级政府促进公共体育服务均等化的职责、公共体育服务经费的投入比例、对落后地区的扶持政策等问题。

2.3 公共体育服务意识已形成，但服务效率低下

公共体育服务职能已经得到黑龙江省体育行政部门的认可，黑龙江省政府政策已形成对公共体育服务发展的明确认识，公共体育服务意识已形成，但服务效率低下、质量低、供给总量不足，投入多产出少。原因一方面是长期以来，政府居高临下的指挥管理意识浓厚，受传统观念束缚，“主导”情节严重，往往将自己看成是高高在上的“管理者”，总是命令指挥，并已形成了特有的管理模式；另一方面是政府垄断地位未能完全打破，竞争机制缺乏。政府在公共体育服务的提供中仍然占主要地位，但政府本身并不是生产单位，不能直接生产物质产品，所以公共体育服务产品首先是由政府在市场中作为买者购入的，然后再服务于社会公众。在这种情况下，政府必将成为市场中众多生产单位的追逐者。由于政府处于垄断地位，具有强大的优势地位，在供给和需求力量对比悬殊的情况下，一个买者和多个卖者之间，导致公共体育服务产品的供给缺乏竞争机制。

2.4 政府在公共体育服务供给中的定位已明确，但定位不准确

政府的公共体育服务职能，明确了政府在公共体育服务供给中的定位，即政府在公共体育服务供给中是重要的提供者、管理者和服务者。其中，应当以成为服务者作为首要任务，而成为管理者和提供者则是为了更好地配合公共体育服务的实施，以满足全体社会成员的公共体育需求。所以，由政府提供的公共体育服务，无论是有形产品，还是无形产品，都应当以社会公众的体育需求为前提，这样的供给才能真正实现体育资源的有效开发和利用。但目前，黑龙江省政府公共体育服务的供给主要还停留在提供者的阶段，只是单纯地就提供而提供，还未全面做到以服务为先，形成以需求为中心的供给，存在定位不准确的情况。

2.5 对公共体育服务的资金供给逐年上升，但依然不足

“以公众需求为中心”的服务价值已经从理念、政策向实践领域逐步推进，我省提出要深化政府公共体育服务职能,最低限度地满足公众对公共体育服务的需求,从图2中对群众体育和体育场馆的支出数据可以看出，我省对群众体育服务资金的供给逐年上升，对体育场馆资金的供给，2009年的大幅上升是由于第24届世界大学生冬季运动会在我省的召开，但由于重复建设、资金浪费、财政制度不完善,行政管理财政支出在体育财政支出中占据比例过大等问题，导致政府公共体育服务资金不足。

图2 体育事业支出图（万元）

3 黑龙江省政府公共体育服务职能实现途径

3.1 正确界定市场经济中政府在公共体育服务供给中的职责，逐步实现公共体育服务社会化

明确公共体育服务性质和政府在公共体育服务供给中的职责，正确定位政府和社会服务组织的角色和作用，体育行政部门在公共体育服务供给中的规范角色是:授权、资助、监督和管理。许多公共体育服务只需要政府进行完善的监管。有些公共体育服务只需要政府付费，但并不意味着一定要公共部门提供者来提供，因为这些服务也可以外包给其它性质的机构或个人。实际上，政府的责任是确保服务以一种令人满意的形式得到提供，而不一定是自己亲自提供服务。因此，应实行兴办主体多元化，政府职能管办分离，引入市场机制和大力培育民间服务组织等。充分发挥非政府组织的作用，以补充政府能力，形成更广泛的公共体育服务供给主体，丰富公共体育服务内容，创造更多的公共体育服务产品，逐步实现公共体育服务社会化。

3.2 制定完善的体育发展规划，使公共体育服务有法可依

加快体育法律制度建设步伐，不断完善体育法律法规保障体系，使各项公共体育工作有法可依、有章可循，日益法制化、规范化、系统化。制定颁布公共体育服务相关法规，完善依法行政服务体系，加紧制定体育产业、体育市场的管理、体育竞赛管理、全民健身设施管理等法规、规章。不断完善监督管理机制，明确政府公共体育服务职能和公共体育服务中的权利义务，紧密结合体育改革发展实际和需要，加快地方体育法制建设，有利于维护体育市场秩序，有利于促进公共体育市场规范发展，使公共体育服务有法可依。同时，在立法的基础上还应加强对有关法律、法规实施的监督，确保各项法律规定能够真正落到实处，有效执行。

3.3 打破“官本位”观念，树立“民本位”理念和服务

黑龙江省政府和体育部门必须树立全新的、正确的公共体育服务观念，增强各级体育行政部门领导干部和行政机关人员为人民服务的思想观念，强化对其的培训，牢固树立“民本位”的理念，必须从公众真正的体育需求出发，与经济社会发展水平相适应，立足于促进全体公民的身心协调发展，向公众平等地提供公共体育服务，更多地提供体育健身设施、体育健身指导和服务、体育竞赛表演等切合群众需求的体育公共产品，并促进全社会体育健身文化的形成，倡导良好的体育健身意识和观念，切实保障和维护人民群众的基本体育权利。

3.4 建立健全公共财政体制，稳步增加政府公共体育服务支出

建立健全公共财政体制，深化行政审批制度改革，调整和优化政府公共体育服务结构，加大财政监督管理力度，实施财政资金专项审计，确保公共体育服务资金切实落实到位，使政府公共服务支出稳步增加，切实解决公共体育服务投入不足的问题。对财政支出进行统筹安排，有重点地、有步骤地开展和实施公共体育服务产品的供给，避免重复建设，资金浪费，以满足社会公共体育需要而生产或提供更多、更好的公共体育物品或服务。

3.5 深化体育体制改革，提高公共体育服务质量和效率

实现政府公共体育服务职能，提高公共体育服务质量和效率，前提要改革现行的体育体制和机制。以不断加强各级政府体育行政管理部门、基层体育组织、体育设施、体育活动的建设为方向，以努力构建便民、亲民、惠民的全民健身服务体系为重点，积极推进体育工作制度改革。优化机构设置和办公流程，加快行政审批制度及运行机制的建设，进一步深化政府体育部门人事制度改革，努力提高人事工作的科学化、民主化、制度化水平，提高体育运行机制的效率，为政府公共体育服务职能的全面履行奠定基础。改革公共体育服务供给模式，要在继续由各级政府和体育部门提供基本公共体育服务的基础上，积极探索政府向社会公共体育组织等专业组织购买公共体育服务或委托提供公共体育服务的模式，以不断提高公共体育服务供给的质量和效率。

4 结语

黑龙江省政府在履行公共体育服务职能过程中，仍然存在体育公共服务资金供给不足，公共体育服务职能定位不准确，竞争机制缺乏，服务效率低下等问题。要想彻底解决这些问题，并非是一朝一夕的事情。所以要正确定位政府的公共体育服务职能，建立健全公共财政体制，稳步增加政府公共服务支出，树立“民本位”理念和服务理念，制定完善的体育发展规划，深化体育体制改革。只有这样，才能充分发挥黑龙江省政府的公共体育服务职能，才能更高效地贯彻落实全民健身工程，才能不断满足人民群众的健身需求。

［1］闵健，李万来，刘青.公共体育管理概论［M］.北京：北京体育大学出版社，2005：162.

［2］曹闻民.政府职能论［M］.北京: 人民出版社，2008.

［3］吴爱明，沈荣华，王立平.服务型政府职能体系［M］.北京: 人民出版社，2009.

［4］胡 萍.东北地区发展服务业的机遇与对策—以体育服务业为例［J］.学习与探索，2009(2)：173-175 .

［5］高红香.政府公共体育服务职能实现路径的探析［J］.南京体育学院学报（自然科学版），2012(2)：115-117 .

［6］苗春竹，等.黑龙江省公共体育服务体系建设背景与设想研究［J］.哈尔滨体育学院学报，2012(2)：38-41.

［7］刘 巍.关于地方政府体育公共服务评价体系及应用的研究［J］.哈尔滨体育学院学报，2011（4）：55-59.

Study on Government Public Sport Service Function in Heilongjiang Province

HU Ping1, MIAO Chun-zhu1, LI Shuang-ling1, LI Ke-liang1, WEI Xiao-bing2, YU Hai-fang3, JIA Zhi-feng2
(1.Harbin Institute of P. E., Harbin 150008, Heilongjiang China; 2. Northeast Petroleum University, Daqing 163000,Heilongijang China; 3. Suzhou Institute of Construction & Communications, Suzhou 215104，Jiangsu China)

In this paper, using the method of literature, interview and mathematical statistics to invest and analyze the current situation of government public sports service functions in Heilongjiang province, conclude: public sports service products in short supply, sports law and regulation system is not perfect, public sports service efficiency is low,the government in the provision of public sports services in the positioning is not accurate, public sports service has the shortage of capital supply. On the basis of that to discuss public sports service function way of realization: clear the government in the provision of public sports services in duty, establish the "people oriented" idea, establish perfect sports development plan, establish and improve the public finance system, deepen the reform of physical education system

Government; Public sport service; Function; Study

G80-05

A

1008-2808(2012)04-0019-04

G80-05

A

1008-2808(2012)04-0019-04

2012-06-11；

2012-07-03

国家体育总局体育哲学社会科学研究项目（项目编号：1686SS11094）。

胡萍（1971－），女，副教授，博士后，研究方向为体育经营管理。