以定点扶贫为抓手 大力发展老区减贫事业

　　[提 要] 定点扶贫工作是我国农村扶贫开发工作的重要组成部分，也是加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度的重要举措。进一步做好老区定点扶贫工作，必须提高对老区定点扶贫必要性、重要性的认识，不断完善国家扶贫战略和政策体系，加强老区基础设施建设，大力调整老区产业结构，积极推进老区扶贫搬迁，加大对老区财政转移支付力度，完善老区扶贫工作机制。
　　[关键词] 定点扶贫；革命老区；减贫事业
　　[作者简介]周金堂（１９５６—），男，中国井冈山干部学院副院长、教授、研究员，中国区域经济学会副理事长。（江西井冈山 ３４３６００）
　　２０１０年７月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步做好定点扶贫工作的通知》，要求各地区各部门进一步做好定点扶贫工作。《通知》指出，定点扶贫工作是加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度的重要举措，也是定点扶贫单位贴近基层、了解民情、培养干部、转变作风、密切党群干群关系的重要途径。今年４月２６日胡锦涛主持中共中央政治局会议，审议《中国农村扶贫开发纲要（２０１１—２０２０年）》，研究部署农村扶贫开发工作。革命老区是指土地革命战争时期和抗日战争时期在中国共产党领导下创建的革命根据地。全国有１３８９个革命老区县（旗、市、区），分布在２８个省、自治区、直辖市。革命老区特别是老区人民为中国革命的胜利和建设事业的发展付出了巨大的牺牲，做出了积极的贡献。在改革开放取得巨大成就的今天，对革命老区实施定点扶贫，对于深入贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，发展老区生产，改善老区民生，加快建设农村小康社会有着十分重要的意义。
　　一、坚持开发式扶贫，农村扶贫与定点扶贫工作取得显著成效
　　定点扶贫工作是我国农村扶贫开发工作的重要组成部分，也是全面实施国家扶贫战略，加快老区建设步伐，改善老区民生的重要举措。老区的发展，老区人民的脱贫致富，党中央、国务院非常重视，制定了一系列帮助老区发展的政策和措施。党的三代领导集体的多位领导人多次深入老区进行调查研究，对老区的建设发展，老区人民生产生活水平的提高进行指导与帮助。中央把老区特别是贫困地区的脱贫致富，作为坚持中国特色社会主义道路，实现全面建设小康社会战略目标的重要组成部分，作为实现我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐的重要途径。因此，坚持开发式扶贫方针，做好老区的定点扶贫工作，加快贫困地区的发展，解决老区民生问题，不仅是一个经济问题，而且是关系国家长治久安的政治问题，是治国安邦的一件大事。
　　从改革开放３０年来农村扶贫工作的总体绩效可以看出，随着农民生存与发展条件的改善，农民的生活水平和生活质量有明显提高。据中国国际扶贫中心反映：“按照中国官方贫困标准衡量，从１９７８年到２００７年，中国农村尚未解决温饱的绝对贫困人口数量已从２．５亿下降到１４８７万，占农村总人口的比重由３０．７％下降到１．６％。中国国际扶贫中心数据显示，从２０００年到２００７年，温饱问题已解决但发展水平依然较低的低收入贫困人口的数量从６２１３万减少到２８４１万，占农村总人口的比重相应地从６．７％下降至３％。贫困地区的生产和生活条件显著改善，社会事业发展水平大幅提高。全国扶贫开发重点县通公路、通电、通广播电视、通电话行政村比例分别达到了９９．１％、９８．３％、９７．５％和９２．１％；７至１５岁儿童在校率达到９５．３％；农户家庭劳动力中文盲半文盲的比重降至１２．３％；拥有乡村医生或卫生员的行政村比例达７４．９％；有安全饮用水农户的比例增至７３．５％”。[１]
　　革命老区面积较大人口较多的江西省也是如此。这些年来在党中央的正确领导下，在各方面、各部门的大力支持下扶贫开发工作取得了显著的成效。资料显示，新世纪以来，江西省贫困人口（指低收入以下贫困人口）数量从２００１年的３０５万人减少到２００７年的１３８．６万人，贫困人口数量在全国各省区的排序从第１０位下降至第１２位，而农民人均纯收入从２０００年的２２３２元提高到２００７年的４０９８元，在全国的排位从第１５位提高到第１３位。
　　井冈山革命根据地所在地的吉安老区定点扶贫取得了显著成效。近两年，吉安市共安排了１２４５个党政机关、企事业单位开展定点扶贫。共筹集资金１．１７９亿元，其中：单位自筹资金４４３９．０３万元，争取扶贫资金６４１５．１２万元，各项捐赠折款９３６．１１万元。帮助上项目１３６５个，兴修公路１２５４．０９公里，修建桥梁２２３座，修建饮水工程８９９个，兴修水利农田受益面积达１２３３２７亩，修建村部３０４处、学校９６所，帮助引导或培育扶贫支柱产业３９９个，帮助培养“双带”型村干部３７２９人，帮助建立村级工作制度９８５个，帮助引进人才６８１名，帮助引进技术４７７项，村干部培训４９８期７９３５人次，实用技术培训７５９期３０１９３人次，劳动力转移培训６２０期２２０６６人次，组织劳务输出２５９３５人次，结对帮扶贫困户２４８２２户（计生户９４８４户），结对助学３８５３人。
　　另外，中央苏区所在地的赣州老区，以及赣东北的一些革命老区扶贫开发工作也取得显著成绩。总的看，这些年来，江西以及全国老区农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，基础设施建设进一步加强，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民的生存与发展环境得到明显改善。
　　二、坚持实事求是，正确认识革命老区定点扶贫工作面临的新情况、新问题
　　近年来，老区扶贫工作取得很大成绩。但就现实而言，革命老区仍然是建设社会主义新农村，构建农村和谐社会的重点和难点。由于历史、自然条件、地理环境和工作方面的原因，目前老区仍存在不少问题，发展仍然滞后。一是贫困人口数量较大。二是有相当部分老区村集体经济十分薄弱。三是重点贫困村多。四是老区村大多基础设施落后，生产生活条件差。行路难、用电难、上学难、饮水难、就医难等客观存在。不少老区村庄水利设施落后，常年遭受不同程度的干旱缺水或洪涝灾害，还有不少农户住房破烂。五是教育、科技落后。老区学校教学设备陈旧落后，师资素质低，新建改建校舍负债多，影响老区人才培养，劳动者素质较低。吉安老区在扶贫开发中也存在一些问题和困难。具体表现为：第一、基础设施脆弱。道路不畅，全市至今还有水库库区的一些村不通公路，还有的村道路不畅，经常是睛通雨不通。农田水利基础设施落后，全市旱涝保收面积３１９．７７万亩，仅占耕地面积的６４．６６％。水利设施工程老化，灌溉效率不高，实际灌溉效益不到设计效益的６０％。社会事业比较落后。农村中小学还有相当数量危房急待改造，乡村医疗网点少，条件简陋，医技人员缺乏等问题没有得到根本解决。第二、群众收入低，且发展不平衡。贫困面依然较大，而且与全省、全市平均水平比差距较大。到２０１０年，全市有贫困人口９．８万人，５９７个贫困村农民人均纯收入只有２６０８元，仅占全市农民人均纯收入的４６．８２％。在重点县、重点乡、重点村内部也同样发展不平衡，贫富差距较大，平均数下面掩盖了贫困户。
　　经济社会发展水平与老区农民的收入水平与消费水平特别是生活水平直接相关。而老区农民收入问题一定会涉及到消除贫困特别是农村贫困问题，涉及到农民自身的素质和脱贫致富的能力问题。随着改革开放的深入?熏经济社会的发展，我国总体说已经步入中等收入国家行列，有的地区还初步实现了现代化。此时如果还以满足人体基本活动所需的最低营养水平作为贫困线的划分标准，显然已经不能适应社会发展，这样做也必然会把不少需要帮助的人排除在外。据中国国家统计局资料显示，２００２年底人均纯收入低于６２７元的农村人口为２８２０万人，如果把这个标准提高到１０００元，也就是每天消费将近３元，中国的贫困人口将达到６０００万人。如果按照联合国规定的世界通用贫困线标准人均日消费１美元，贫困人口将是中国现行标准的４倍多。按照每人每天１美元收入的联合国标准，今天的中国贫困人口仍有１．５亿．
　　
　　２００８年金融危机爆发后，我国减贫进程受到明显影响。据有关资料统计，２００８年贫困人口只减少３１３万，２００９年仅减少４１０万人，平均脱贫人口规模基本回归到２０００年—２００３年的水平。给扶贫开发特别是老区定点扶贫工作带来的新问题、新困难的原因很多，其中主要的有：一是扶贫开发转段的影响。总体看我国扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果阶段，但由于各地发展不平衡，城乡公共服务不均等等因素的影响，转段时间、转段能力难免存在一些地区差异和人群差异。二是发展差距引发的收入差距的影响。全国城乡居民收入之比由２００２年的３．１：１扩大到２００９年的３．３３：１，绝对差距高达１２０００元。全国农村居民内部收入差距也由２００２年的６．８：１扩大到２００９年的８：１。三是减贫的成果保持不稳定的影响。据新华社２０１０年１０月１７日电，２００１年以来我国减贫趋势呈现出明显的马鞍形。“２００８年的贫困人口中有６６．２％在２００９年脱贫，而２００９年的３５９７万贫困人口中，则有６２．３％是返贫人口”。[２]这反映了贫困人口的脆弱性和致贫因素的复杂性是导致减贫成就不稳定的主要原因之一。四是制度安排特别是体制机制和政策体系的不匹配以及滞后效应的影响，再加上自然灾害、市场因素、环境因素等综合作用，扶贫工作的难度呈加大趋势。
　　事实上，在市场经济条件下，政府的重要职能就是要维护公平、消除贫困。温家宝总理在“穷人经济学”里曾把穷人比作“一个舰队中航行最慢的船只”：“一个舰队决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只，而是那个最慢的船只。如果我们改善了困难群体的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况。”[３]在市场经济条件下，大量的贫困人口聚集在老少边穷地区，无疑对建设农村和谐社会带来了巨大的挑战。老区农民的生存发展状况与收入水平直接相关，是民生中的大问题。民生所指，民心所向，国运所系；民生一头连着老百姓生存与发展，一头连着国家的繁荣与富强?鸦国泰民安、民富国强，这是坚持以为人本，全面贯彻落实科学发展观的必然要求。民生问题，特别是老区人民的奔小康问题是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的交汇点，也是落脚点。坚持以人为本，构建农村和谐社会，必须把“三农”工作摆上党和国家重要的议事和干事日程，只有这样，农村扶贫开发工作才会真正落到实处，老区人民的脱贫问题，老区农民收入水平持续提高特别是改善民生、提高幸福指数、共享改革发展成果等一系列问题才会逐步得到合理地、妥善地、有效地解决，老区扶贫开发才能真正地为我国减贫事业的发展推波助澜、添光添彩。
　　三、坚持走中国特色扶贫开发道路，深入推进老区定点扶贫工作的主要对策与建议
　　深入推进扶贫开发?熏认真抓好定点扶贫?熏是贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民、改善民生、缩小差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，是全面建设小康社会，构建和谐社会的迫切需要。必须立足实际，提高标准，加大投入，以更大的决心、更强的力度、更有效的措施、更规范的制度安排，打好新一轮的扶贫开发攻坚战。要坚持把集中连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，努力实现《中国农村扶贫开发纲要（２０１１—２０２０）》提出的奋斗目标。
　　一要提高对老区定点扶贫重要性的认识。全面建设小康社会关键在农村，难点在农村，农村的关键又在老区、在山区、在民族地区和边疆。加快老区建设，不仅需要老区人民的共同努力，更需要全社会的广泛关注和大力支持。中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位，国有大型骨干企业、国有控股金融机构、国家重点科研院所、军队和武警部队，都要参加定点扶贫工作并承担相应的扶贫任务。要通过定点扶贫做到对国家扶贫开发工作重点县特别是老区的全覆盖。各级党委、政府要从实践科学发展观的高度来认识老区建设问题，要进一步提高思想认识，切实加强组织领导，强化扶贫开发责任。要通过宣传教育工作，进一步宣传革命老区的历史地位和重大贡献，形成全社会关心和支持老区的良好氛围。要加强老区的基层党组织建设，加强对党员干部的革命传统和艰苦奋斗的教育，克服依赖思想、畏难情绪和小农经济意识，发扬勤俭创业，创新创业的精神，依靠和团结带领老区群众面对现实，不怕困难，用好政策，鼓足干劲，为早日实现贫困地区扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房；农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平的目标而奋斗。
　　二要加大对老区建设的政策扶持。一是在政策的制定上，对老区要坚持多予、少取、放活的原则。对老区县的税费及财政收入分配，区别对待，打破老区与非老区，发达地区与不发达地区同一财税政策的简单管理模式，先做到少取，而后再力争多予。二是要建立老区建设基金或专项资金，优先解决老区人民基本生存、生活条件中急需解决的问题；财政预算列专项，解决老区的公益事业发展问题；设立老区政策性贷款，为老区建设小康提供足够的信贷支持和金融保障。三是在扶贫资金的投入上应向老区贫困地区多倾斜，对老区基础设施、产业建设、社会发展等要进一步加大投入，对扶贫到户项目要提高补助标准，确保扶持的项目贫困户能够建得起、建得成且有效益。四是创新体制机制，完善政策体系，要通过大力推进专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫，不断提高贫困地区、老区和扶贫对象自我发展能力，积极开展国际合作。
　　三要加快老区基础设施建设。抓好基础设施建设是贫困地区脱贫致富的治本之策。要在积极稳妥推进城镇化的过程中推进市县空间规划工作，落实区域主体功能定位，明确功能区布局。要根据老区开发的强度、环境容量等统筹城乡基础设施建设。要帮助老区加快山水田林路的综合治理，改造或新建老区乡镇、村卫生医疗、教育尤其是中小学等公共服务设施。进一步做好边远分散老区山区村庄的搬迁工作。要抓住老区产业培育开发这个重点，尽快增强老区的“造血功能”。要加强农田水利设施建设，为老区开发当地资源，调整经济结构，推广科学技术，搞好产前、产中、产后服务，逐步提高产业化经营水平，促进老区经济发展创造条件。要通过专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等渠道，动员各方力量，形成合力，加大对老区基础设施建设的投入，为促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，实现城乡公共服务均等化、基础设施、社会管理一体化夯实基础。
　　四要大力调整老区产业结构。其一、大力调整农业结构，抓好贫困农户的产业基地建设。按照各地产业布局，着重加强贫困农户的产业规划及发展工作。其二、扶持本地龙头企业，增加造血功能，走产业扶贫之路，为发展壮大村级经济注入生机和活力。其三、切实抓好以畜禽、水产为主的养殖业发展。合理调整畜牧业内部结构，建立优质商品猪、优质肉牛、优质家禽等生产基地；推广林果、花卉、药材等特色种植业和林果业发展的新技术、新品种，提高养殖业、种植业的产业化水平。其四、因地制宜，坚持宜工则工、宜农则农、宜牧则牧、宜渔则渔，宜服务业则服务业，大力培育特色经济。对于产业比较优势较弱的贫困地区，应立足于本地特色，面向市场，挖掘本地土、特、新、奇产品，走小而精、特而优之路，使之成为农民增收的一条新门路。其五、积极引进农产品加工企业，提高农产品深加工的质量和档次，提高农副产品加工的科技含量和综合效益。
　　
　　五要积极推进边远山区扶贫搬迁。扶贫搬迁有利于加快贫困山区脱贫致富的步伐；有利于降低扶贫成本，节约投资，提高扶贫效益；有利于保护生态环境；有利于劳动力和土地的合理流动、流转，促进产业的分工；有利于推进农村城镇化建设和发展。如井冈山革命老区山清水秀，最大的优势就是自然生态环境。在实施扶贫开发的过程中，既不能为了山区农民脱贫而破坏环境，也不能为保护环境而让山区农民继续受贫。生态移民、扶贫移民、移民建镇，在解决革命老区和贫困地区发展问题上具有十分重要的地位。要进一步加大搬迁扶贫的力度，把生存环境恶劣、生态保护重要的山区、水库地区和生态保护区的贫困农户搬迁出来，切实改善他们的生存与发展条件。
　　六要加大对老区财政转移支付力度。一是进一步加大对老区扶贫资金的支持力度，重点解决贫困乡镇、贫困村的通电、通水、通路等基础设施和基本公共服务设施投资建设问题。二是进一步加大对老区一般性转移支付力度。要制定对老区、贫困地区转移支付的政策，加大对财政困难贫困县的均衡性转移支付补助。三是适度调整财政收入返还体制，增大贫困县发展经济的积极性。建议适当对贫困地区特别是老区从税收体制、税收分享比例及上缴税收返还等方面研究出台管根本、管长远的支持、扶持政策。四是建议中央和省一级在要求贫困县落实相关专项资金配套政策时，更多考虑县财政的承受能力，尽量减少或不要求市县两级财政给予配套资金，以减轻贫困市县财政压力，争取更多更直接有效的资金和项目支持。五是要进一步促进国家、省和财政收入状况好的市、县建立财政扶贫资金稳定增长机制，明确扶贫投入增长比例，确保财政扶贫资金增长幅度高于财政收入增长幅度，为扶贫开发提供可靠的财力保障。
　　七要完善老区扶贫工作机制。要围绕消除制约扶贫工作的体制性障碍，完善项目审批机制。目前不少地方扶贫项目的审批权还放在省一级，这不利于调动贫困县的积极性，也使贫困县在项目的选择上缺乏主动性。建议项目的审批权应下放到县一级，给重点县一定的自主权，以调动贫困地区群众参与扶贫开发的积极性，使扶贫工作特别是开发性扶贫的项目、资金的安排更加透明公开，更加有利扶贫对象的监督和参与。要进一步完善扶贫绩效考核机制。要根据市场经济的特点，各级政府要在为农村扶贫开发创造公平竞争的环境上下功夫。对重点扶贫县、乡镇村、项目或工作点要实行激励约束机制，出台行之有效的考核办法，建立严格、经常性的管理监督制度和科学的准入、退出制度，奖优罚劣，动态管理。对于那些领导重视，工作抓的紧、抓的实，成效显著的，在扶贫项目资金分配上予以倾斜；对工作不力、成效不大的，要严格执行问责制；对连续几年贫困面貌没有根本改善的要从舆论、道义、制度上给予制约与惩罚。
　　八要加强扶贫法制化建设。扶贫立法的缺失，直接影响扶贫工作的地位和一些扶贫开发重大问题的解决。国家应加快扶贫立法进程，从法律上将扶贫开发的基本方针、目标任务、政策措施、监测评价、机构队伍等固定下来，使扶贫工作有法可依，使依法治贫有法制保障。要抓好农村贫困人口最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。通过分类指导、政府支持、社会各界帮扶和农民自力更生相结合，实现对农村贫困人口的全面扶持。要从程序、政策、管理等方面围绕扶贫立法作出衔接工作的规定，使专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫与扶持政策特别是产业开发、扶贫易地搬迁，雨露计划培训、危房改造扶贫、经济实体股份分红等扶贫工作逐步走上有规可循、有据可查、有法可依的轨道。
　　注释：
　　①《老区建设》，２００８年第１３期第４页。
　　②新华社２０１０年１０月１７日电，井冈山报２０１０年１０月１８日第四版。
　　③《中国剪报》，第１１５期，２００７年１０月１０日，第一版。
　　[参考文献]
　　[１]王瑞芳． 告别贫困?押新中国成立以来的扶贫工作[Ｊ]．党的文献，２００９，（０５）．
　　[２]范小建． 在江西考察扶贫开发工作结束时的讲话[ＥＢ／ＯＬ]．江西扶贫开发门户网站，２００９．
　　[３]中共中央办公厅、国务院办公厅印发通知要求进一步做好定点扶贫工作．[ＥＢ／ＯＬ]．２０１０－０７－０９．
　　[４]温家宝．解决民生问题首先要着眼于困难群众[ＥＢ／ＯＬ]．ｈｔｔｐ?押／／ｎｐｃ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ＧＢ／２８３２０／７８０７２／７８０８１／５４７９９６７．ｈｔｍｌ，２００７－０３－１６．
　　[责任编辑：上官涛]