关于建立我国土地储备制度的建议

林 英

（吉林市国土资源局船营分局，吉林 吉林 132012）

2001年4月国务院15号文件《关于加强国有土地资产管理的通知》明确提出“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。”通知下达后，土地储备工作在全国迅速展开，各地方政府纷纷成立土地储备机构，建立土地储备制度。土地储备制度的实施，对培育和规范城市土地市场，盘活企业存量土地，增加政府土地收益和对土地市场的调控等方面发挥了积极作用。

土地储备制度是指由政府委托的机构通过收回、征用、收购和置换等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府委托的机构组织进行土地开发，在完成职工安置、房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发工作后，根据土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。

土地储备制度作为政府管理土地市场的一项制度安排，其主要政策目标是：一是保障社会公共利益，首先是保证社会公共利益用地，如基础设施用地，社会公共事业用地等；二是保证政府社会经济政策目标的实现，如调控房地产市场，改善环境质量，保证城市和社会的协调发展等；三是合理有效配置国土资源，通过提高土地利用的合理性、效益性、集约性以强化对城市边缘区和农村土地的保护。

1 构建土地储备制度的合理模式

土地储备合理制度模式的关键是：实现国有土地所有权、管理权和经营权三者间分离，明晰土地的产权，开辟多样化资金渠道，按照公平原则进行市场价收购，选择储备土地的供应方式和合理价格、合理分配土地收益、并有相配套的政策、法规和体制。

明晰政府在土地储备中的地位，其本质是界定国有土地所有权、土地管理权以及土地经营权的范畴。

国有土地所有权是一种法律财产权利关系，其主要内容包括权利主体享有的权利和义务主体所承担的义务。

土地管理权是国家基于政治权利或治权对于国家疆域范围内的所有土地的一种统辖权和监管权。

界定政府在土地储备环节中的角色。在土地收购阶段，政府应该对土地使用者的现有权利进行保护，公开土地市场信息；在土地储备阶段，政府要利用土地市场信息方面的优势，建立市场预测机制，并能形成信息共享；在土地供应阶段，政府应该是土地市场的宏观调控者，包括信息税收、收益等方面的调控。

明确土地储备机构的职能。土地储备具有政府行为性质，但不是政府直接对土地的管理。城市土地储备运行是由各地设置的土地储备机构完成的。

重定储备土地的收购价格。确定储备土地收购价格，要依据于土地储备的政策目的。正确的目的应当是实现城市政府的社会发展和环境保护，而不是追求城市土地储备的经济营利目标。

完善土地储备的资金支持体系。资金和土地是土地储备机制的两大基本要素。土地储备过程既是土地流转过程，也是大额资金循环过程。目前我国大多数地方政府土地储备资金来源主要为初期启动资金、商业银行贷款和出让金提成三部分。

除上三部分资金来源，还应当建立多样化的土地储备资金支持体系，包括财政拨款、银行贷款、政府预划拨、土地证券化、土地收益、各种保险基金、离退休基金、养老基金等。确定土地储备的合理规模。确立土地储备规模的依据是：这个规模能够有效调节土地一般市场的供应，能高效配置稀缺的土地资源，实现政府的城市规划和社会发展规划意图。确定土地储备规模的着眼点在于储备制度的社会功能，即土地储备与城市社会经济发展、与环境保护、与土地资源的保护、与人口发展等方面的关系。

选择储备土地的供应方式。目前我国主要通过拍卖、挂牌方式出让土地。但是，单一的土地供应方式不能适应现实经济生活的多主体、多样化、多层次的土地需求。应丰富储备土地的供应方式，例如，可试行土地租赁制或年租制等。

保持土地储备供应的合理价格。土地储备制度一个主要目标是政府控制土地一级市场，政府统一供地，通过扩大或收缩房地产项目用地供应量，以实现政府对房地产市场的宏观调控。但事实上，这几年，多个城市房地产市场价格持续上涨。

因此，要抑制土地价格的非正常上涨，一要发挥土地储备制度的应有作用，建立土地供应的中长期规划；二要落实住房分类供应制度，三要控制市场中的不合理的要求，尤其是囤积炒作的投机需求，调整现行的房地产税制；四是通过增加居民投入，落实住房补贴，提供税收优惠等方式，提高居民购房能力，五是增加廉租房的土地供给，为低收入者提供住房，实现“居者有其屋”的施政目标。

调整土地储备收益的分配。合理分配土地收益是土地储备体系成功的基本条件。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）文件精神，调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权利和利益在地方。针对现在土地储备范围向新增建设用地任意扩大的趋势，为确保地方政府按照公共利益最大化而不是按照土地收益最大化的原则来行使土地储备的权力，就必须重新调整土地储备收益的分配关系，切实增加原土地使用者（所有者）和中央政府支配的新增建设用地有偿使用费。

2 健全土地储备法律体系

目前我国土地储备制度尚未立法，必须加快土地储备立法的进程，制定和颁布全国性的土地储备专门法规，将土地储备纳入法制化、规范化、程序化的轨道。

明确土地储备的立法原则。立法原则应基于土地储备的政策目标，包括保障社会公共利益；保证政府社会经济政策目标的实现；合理有效配置国土资源。

规范土地储备的相关环节。相关环节包括公共利益需要的界定、集体土地所有权地位、集体土地征用补偿机制、土地储备机构与国有资产管理机构的关系等。

规范土地储备的操作规程。土地市场是一个政策性很强的市场，规范操作规程尤显必要。首先是政府角色要重新定位。政府作为大部分土地法规的制定、实施和监督者，政府的行动应当保证自己在法规的框架内行动，在土地市场中的高度自律。其次，征用程序和出让行为必须规范。第三是对土地市场中其他参与主体行为的规范，如对房地产开发商、建筑企业、金融机构等行为的规范和监督。

3 发挥土地利用规划的调控和导向作用

为达到社会公益最大化和保持城市有序发展的目的，土地储备制度必须与城市规划和土地利用计划相结合。土地利用总体规划是土地用途管制的依据，严格的规划是实行严格的耕地保护、控制非农建设用地总量的保证。

4 完善集体土地征用制度

严格界定征地的目的和范围。国家以公共利益为目的，可以征用或者征收集体土地，但必须完善征地程序。一般的经营性项目用地不能启动国家征地权，完善征地补偿和安置工作。

[1]学位论文.土地储备制度对土地价格的影响及合理储备量的预测.2009.