美国创新战略的三个阶段及对我国的启示

文/张换兆 林娴岚

美国创新战略的三个阶段及对我国的启示

文/张换兆 林娴岚

美国仍然是全球综合科技实力最强的国家。美国保持科技竞争力领先地位的核心在于将创新作为赢得未来的关键，并充分认识到创新能力直接决定美国未来经济发展与国际竞争力。从20世纪80年代至今，美国创新战略的变化可以初步划分为三个阶段，每个阶段有不同的战略重心。

产业技术创新战略造就美国“新经济”繁荣

20世纪80年代末到90年代初，随着日本和欧洲经济的恢复和崛起，美国经济实力相对下降。

为应对美国面临的国内外挑战，美国提出以产业技术为美国创新战略的核心，加大投资力度并引导固定资本投资，对研究与开发投资实行倾斜政策，并实施有针对性的行动计划。1991年，美国提出《国家关键技术》报告，1992年推出“信息高速公路计划”，1993年成立国家科学技术委员会，1994年发布《科学与国家利益》，1996年发布《技术与国家利益》，1997年发布《塑造21世纪的科学和技术》等。在这些报告中，美国强调创造新的知识和培养人才是掌握未来的关键，技术是经济增长的引擎，而科学是这个引擎的燃料。据美国国家科学会的资料显示，1994年至2000年，美国公司、政府、学校和非营利性机构用于研发的费用增长了56%至2 640亿美元，占美国GDP的2.5%，相当于其他几个大国R＆D投入的总和。

这一阶段的美国创新战略实现了美国经济10年的高速增长，生产率在1996年至2000年间，以每年2.5%的速度递增。20世纪90年代末期的5年间，美国经济年增长4.1%。美国GDP占世界GDP的比重从1990年的24.2%上升到2001年的31.8%。其中信息业对美国实际经济增长的贡献率已达35%，成为美国经济的第一推动力。在其他发达国家失业率上升或者居高不下的形势下，美国的失业率已经降至4%以下，基本达到充分就业的目标。美国财政收入连年实现巨额盈余，2000年度联邦政府财政盈余达到创纪录的2 300亿美元，这在西方大国中是独一无二的。2000年，美国重新恢复并保持国际竞争力第一，而日本降到第十七位。

保守科技创新战略导致美国经济持续走弱

美国政府保守科技创新策略和偏向国防的科研投入政策在一定程度上阻碍了产业科技创新。

从2000年三季度开始，美国经济开始进入衰退。而这次衰退起源于信息产业投资过热，造成美国股市大规模膨胀。“9·11”事件更是将美国经济衰退从信息产业及其相关行业向航空、保险、金融、旅游和餐饮等美国传统优势经济领域蔓延，不仅加剧了美国经济的周期性矛盾，而且打击了美国社会信心，改变了推动美国经济增长的条件和环境。美国开始思考如何促进美国经济重新开始。2001年，迈克尔·波特（Michael E.Poter）与黛博拉·奥普斯托（Debra van Opstal）发表的《2001年美国竞争力：优势、脆弱性和长期重点》报告认为，许多国家对科学与工程领域的关注度在上升而美国则在下降。同年，美国兰德公司（RAND）发布《新的增长基础：美国创新体系的今天和明天》报告，指出美国公共部门和私营部门创新体系的优势与弱点，并为保持美国创新体系未来持续健康发展提出了政策建议。

为应对新一轮的经济衰退，美国实施一系列措施促进经济复苏，并加强科技研发投入，尤其是国防研发，重点从克林顿政府时期的民用技术为主转向民用技术与军事技术并重，创新战略调整为反恐和应对新兴国家的挑战。2005年12月，美国发布《站在风暴之上：为了辉煌的经济未来而激活调动美国》。2006年2月出台《美国竞争力计划——在创新中领导世界》，2007年6月签署《创造机遇，大力技术、教育和科学的卓越》（简称《美国竞争法案》）。联邦研发预算从2001财年的910亿美元增长到了2005财年创历史最高纪录的1 320亿美元，增幅高达44%，年均增幅超过10%。2001年-2005年，美国国防研发预算从457亿美元增加到747亿美元，增长了63%，其占当年研发预算总额的比重由2001年的53%提高到了2005年的57%。美国国防部对研发的资助已达到甚至超过了冷战时的水平。

2001年-2008年间，美国经济持续走弱。小布什任期内，先后发动阿富汗战争、伊拉克战争，再加上减税，导致收入减少，美国财政赤字直线上升，2002年财政赤字1 570亿美元。2008年10月7日，美国联邦政府财政赤字4 380亿美元，创历史最高纪录。美国借助资产证券化，推动房地产业快速发展，促进了美国经济复苏。但由于金融创新过度，给美国经济发展埋下巨大隐患。同时美国政府保守的科技创新策略和偏向国防的科研投入政策在一定程度上阻碍了产业科技创新，导致科技创新对美国经济可持续发展的支撑作用受到限制。但是，小布什时期美国政府对基础研究的持续投入，尤其是继续支持国家重点科技计划包括网络和信息技术研发计划、纳米技术计划、气候变化研究计划等，为美国走出金融危机奠定一定的基础。

务实创新战略引领美国未来

2008年美国金融危机直接表现为“次贷”衍生品的泛滥，存在着宏观调控决策失误及监管失控等原因。但从科技创新的角度看，深层次的根源在于网络经济泡沫破灭后，美国始终缺乏足够的创新成果支撑新产业兴起，导致经济增长乏力。与此同时，布什政府采取保守的科技政策，包括削减科技顾问专家数量，禁止胚胎干细胞研究等，导致美国刺激经济增长的方式主要依靠金融创新和房地产。随着银行资金借贷成本大幅度下降以及放贷条件的放宽，大批不够条件的购房者也能获得贷款。2003年中期，美国经济出现过热。美联储再连续13次提高利率，最终导致金融和房产泡沫的破裂引发美国乃至全球金融危机。以金砖国家为主要代表的新兴经济体在危机中以及后危机时代表现出稳定而强劲的增长态势，正挑战着三巨头在研发投入方面的传统优势，在科技创新上取得显著进展，并日益受到发达国家的关注。金融危机和新兴国家的挑战，迫使美国重新思考科技创新的作用。奥巴马政府在2009年出台《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》报告。奥巴马在2011年1月25日发表的国情咨文演讲中，突出强调了创新和科技进步对美国的重要性。2月，美国政府再次发布《美国的创新战略：确保美国的经济增长和繁荣》，强调创新是美国赢得未来的关键。

为应对金融危机的影响，奥巴马政府重新肯定了创新的关键作用，创新战略从保守向务实主义转变。从“金字塔形”创新体系出发，美国十分强调政府在创新活动中的推动和干预作用、私营部门的创新引擎作用，提出政府、企业与民众应当合力创新并形成举国创新体系。在具体政策上，美国提出提高研发投入强度并达到3%以上、打造创新组织新模式、进一步明确优先突破技术领域等。美国加大政府研发投入，2009年1月发布美国能源与环境计划，美国对可再生能源、太阳能供热、光伏发电、风电、太阳能电池等新能源创新补贴金额接近900亿美元；2月签署的《2009年美国恢复和再投资法案》中，R&D经费投入215亿美元，其中180亿用于R&D活动，35亿用于R&D仪器和大型仪器；3月解除布什政府对联邦政府资金用于胚胎干细胞研究的限制等；2009年联邦研发投入1 654亿美元；2010年联邦研发（R&D）预算投资达到1 476亿美元；2011年美国政府研发预算总额为1 480.71亿美元，企业研发投资将增加至2 869亿美元，占研发投资总额的71%。

美国经济自2007年12月陷入衰退，至2009年6月结束。到2010年第四季度，美国经济已经连续6个季度增长。按照美国商务部发布的统计数据，2009年美国GDP达到14.27万亿美元，其中高技术产品产值占全球的40%。2010年美国GDP为14.66万亿美元，同比增长3.8%。截至目前，美国经济复苏势头增强，但高失业率仍然是美国经济复苏的不稳定因素。为此，奥巴马政府将创新作为经济发展的核心要素，坚持依靠创新走出金融危机的策略取得相应的效果。

创新已经成为美国实现可持续发展、应对国际竞争和度过周期性经济危机的关键。

对我国的启示

从美国创新战略的三个阶段及其成效，可以看出创新已经成为美国实现可持续发展、应对国际竞争和度过周期性经济危机的关键。我国应积极学习美国创新战略制定和实施经验，为科技创新驱动我国经济社会发展奠定战略基础。

第一，坚持自主创新战略基本原则不动摇，并与时俱进。2008年金融危机至今，自主创新战略实施的国际国内背景、国际产业竞争格局、产业技术发展趋势、国际技术力量对比等都发生深刻的变化，中国已成为世界第二大经济体，一些核心科技指标已名列世界前茅。总量指标的变化使中国创新的影响从国内向全世界范围拓展，自主创新战略需要与时俱进，其中一些内容需要与新形势相适应。目前，出现的一些新情况需要我国引起足够的关注，如“自主创新产品优先”政策引发的争议、美国对华新能源政策“301”条款调查、数量急剧上升的中美高技术贸易纠纷等。因此，我国应评估自主创新战略实施成效，并对创新激励政策、重点突破技术领域、创新组织模式等进行有针对性的调整。

第二，加大基础研究的投入是加快推动创新的关键之一。从克林顿到奥巴马，历届美国政府持续稳定支持基础研究，即使是小布什采取保守科技创新战略，也没有削减基础研究的投入，反而加大对重点科技计划的支持。从2001年至2009年，美国联邦基础研发经费增加37%，年均增长8%。在财政非常紧迫的情况下，奥巴马政府在2012年的预算中仍然安排328.95亿美元用于基础研究，比2010年增加了32.98亿美元，增长11.9%，占联邦研发预算的22.3%。而我国基础研究占比2007年为4.7%，2008年为4.78%，2009年在科技经费上升到5 791.1亿的情况下，基础研究占比下降为4.57%。基础研究是关系到我国创新能力的可持续性和成长潜力。我国应加大基础研究的财政投入力度，确定面向未来的稳定投入机制，同时制定有利于激励社会资金投入基础研究的政策措施。

第三，实施专项科技计划是加快技术跨越的有效方式。从克林顿时代开始，美国实施了一系列跨学科、跨部门、多个机构共同参与合作研究的大型科技计划。这些计划具有明显的学科交叉融合和超前部署的趋势特征。最新的是《美国创新战略（2011）》提出的新能源革命计划，2012年财政预算中直接划给美国能源部295亿美元，拨款较前两年则分别增加12%和4.2%。这些计划的实施为美国新经济发展、应对金融危机、实现经济复苏以及占领未来技术制高点提供了强有力的支持，为美国如何通过科技创新推动经济发展积累了重要的成功经验。建议我国在重大专项的实施过程中，加强对美国大型科技计划实施的研究与经验借鉴，推进我国重大专项实施的组织模式、实施方式和投入机制等方面的创新。

第四，加强对美国创新战略的影响研究是应对美国创新竞争的重要工作。美国将创新置于国家战略前所未有的高度，并将创新作为美国制胜未来的关键。在这一战略的指导下，美国实施了5大政府主导的创新行动计划和推进一系列市场化的改革。这些行动计划和改革尤其是一些潜在的贸易保护主义行为，如专利改革、新能源革命以及《横向并购指南》等，将对我国的创新和高技术产业竞争力产生长久的影响。我国应组织专门研究力量长期跟踪，对美国创新战略的实施进展、效果以及对我国的影响进行评估，并提出相应的应对策略。

（作者单位：中国科学技术发展战略研究院）