水利工程投资管理运行体制研究

李爱民

根据自然垄断性以及公共性和外部性的大小进而在综合利用水利工程项目中引入竞争的程度决定政府参与还是民间参与的总体原则，通过形式多样的分类方法和设计良好的制度安排，完全使综合利用水利工程项目的投资运行走向良性循環。

一、建立政府授权企业化运行制度

政府授权的企业化运行制度的建立包括两个方面的内容:第一是建立政府授权的投资和经营制度，按照国家投资体制改革趋势分析，今后政府用于产业开发方面的投资将逐步实现间接化和市场化运作，而且原则上必须通过政府授权投资主体来组织和具体实施。在水利投资领域，特别是对于经营性效益相对较差的综合利用水利工程，由于往往需要政府出具财政性资金予以扶持，故建立政府授权投资主体，防止“政府投资主体虚位”，就显得更为重要一些。同时，鉴于在现有综合利用水利枢纽工程建设和管理中普遍存在因“政府投资主体虚位”而产生的“内部人控制”问题，建立政府授权投资和经营制度有助于建立和完善投资约束责任机制和对“内部人”的监督机制。而各级政府对经营性水利建设项目(包括综合利用水利枢纽建设项目)的投资，原则上应通过其授权的水利投资主体来组织和实施。各级地方政府授权水利建设的投资主体也可参照这种方式组建。

二、推行投资项目招标制

在综合利用水利工程的项目决策过程、建设过程、运行管理过程中引入竞争，全方位推进“项目招标制”。项目招标也称“项目法人招标”，是指政府或其授权机构部门在确定建设目标、建设规模和政府出资额(补贴、贷款或贴息标准)后，通过公开招标的方式择优确定项目的投资者(或项目法人)，并由中标的投资者自主进行项目投资决策和组织实施以及今后的管理运行。改革以来，综合性水利工程在建设领域逐步引入了一些市场化、商业化的做法，如在项目建设实施阶段，通过竞争性招标的方式择优选择关键设备、材料的供应商和建筑安装工程的施工单位，推行工程监理制，以做好项目“资金、质量、进度”三大控制，提高项目投资效益。但在项目的决策阶段和确定项目的责任主体时，市场化改革步伐进展仍十分缓慢，其突出表现行政垄断现象依然比较严重，为各类投资主体提供公平投资机会的“项目招标”方式还较少应用。为此，要进一步在投资的决策阶段、运行管理阶段推行“项目招标制”。

三、完善工程建设项目法人责任制

实行项目法人责任制是我国基本建设体制改革的最重要内容之一。自我国实行经济体制改革以来，基本建设管理体制改革始终作为重要方面。上个世纪九十年代，为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，参照国际上通行的做法，提出了实行项目法人责任制的概念。为此，国家有关部门专门制定了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。这个规定实施10年来，己经取得了很大成效，在实践中也积累了大量的经验。特别是结合实行建设项目招标投标制和建设监理制，己经形成了一套有中国特色的基本建设管理体制的基本框架。但是，我国基本建设管理体制改革仍在探索过程中。特别是在综合利用水利工程建设项目中如何实施项目法人责任制，怎样建立建设项目管理者更为有效的激励和约束机制，完全理顺投资者、项目建设管理实施者、项目建成后的运行管理者、行政管理部门、监督机构之间的关系等等，都还有大量的工作要做，有一些还涉及重大的理论问题。目前，较大型的综合利用水利工程基本上由政府为主来兴办，建设资金主要靠政府筹集，项目的真正业主是政府。在项目建设过程中，政府也必须在宏观上加强控制，有时还需要直接干预。甚至项目建成以后，其运行管理模式和机制也要政府来调控。这种干预和调控，其中重要的方面就是对项目建设管理体制与运行管理体制的设计。从制度上规定投资者、建设管理者、运行管理者、监督者等各方面的权利、责任和义务，特别是要明确建设管理和运行管理主体的地位和责任。

四、完善工程投资和运行费用分摊机制

尽管综合利用水利枢纽工程投资和运行费用分摊在理论和方法上不存在重大分歧，但在实践中，长期以来很多工程没有很好的落实政企投资分摊，即没有提供公共产品(或服务)与提供私人产品(或服务)的资产分摊，使得其建设管理单位需要承担公益性资产的管理和维护责任，而相关成本和费用又难以从政府或受益群体获得足够的补偿。《水利产业政策》将水利建设项目划分为甲、乙两类的目的主要是明确项目各参与方(尤其是政府和企业)在项目公益性资产和经营性资产的“责、权、利”。建立综合利用水利工程投资和运行费用分摊机制的目的在于进一步落实有关各方的“责、权、利”。对于一些财务效益较差或以防洪、减淤等公益性目标为主的综合利用水利工程，可根据按效益比例等的功能法、市场法等进行投资和运行费用分摊。在项目可行性研究和审批时，要明确区分这类综合利用水利工程项目中的公益性资产投资和经营性资产投资。在项目建设和运营期，要按照《公司法》和项目法人责任制等的要求组建项目法人(或称项目公司)，并由政府(水利行政主管部门)授权该项目法人对项目的公益性资产进行管理和维护。对于项目的公益性资产，原则上应全部纳入财政投融资范畴：①其投资应全额安排财政预算内建设资金、水利建设基金等财政性资金；②工程的运行、维护费用支出和必要的更新改造投资，原则上也应足额安排财政性资金或政府创造条件由公益性效益的受益群体承担。在从整体上分析财务效益较差的综合利用水利工程项目中，往往非经营性资产的投资和运行、维护费用占据相当大比例，如果其扣除公益性资产外的经营性资产部分的财务效益较好，为适当减少政府财政性资金支出或受益群体的负担，政府也可要求其经营性资产的项目公司从所得税前的利润总额中承担一部分非经营性资产的管理和运行费用。在这种由经营性资产的收益承担部分非经营性资产管理和运行费用的情况下，应避免导致新的“政企不分”和“权责不清”。对于一些财务效益较好、以水利水电资源开发利用为主的综合利用水利工程，如绝大多数由国家电力公司及其子公司(各省级电力公司)投资的以发电为主的水利建设项目，由于其一般具有相对比较稳定的投资回报，作为对获得该水利项目投资开发权的附加条件，国家可要求：①该项目中公益性资产的投资费用计入整个项目的建设成本，原则上全额由项目投资主体自行承担；②该项目中公益性资产的运营和维护费用计入整个项目的运营和维护成本中，并全额由项目的经营性收入在所得税前支付。综合利用水利工程除公益性资产外的经营性资产，可视为一个具有一定经营性的基础性项目，对此可落实项目资本金制度和项目法人责任制，并按照公司法和建立现代企业制度的要求组建项目公司。除项目资本金以外的融资，国家可提供政策性贷款或财政贴息资金。项目经营性资产运行、维护费用和还本付息，应按现行企业财会制度的规定，由项目法人从经营收入中解决。

按照上述思路，新建的综合利用水利工程项目，其责任主体将不再是一个事业性质的建设管理单位，而是一个“产权明晰、权责明确、政企分开、自主经营”的经济实体，同时受政府(水利行政主管部门)授权，代表政府管理和维护项目中的公益性资产。对于现有和在建的一些综合利用水利枢纽工程的建设管理单位，也应按这一思路，首先在清产核资、资产评估的基础上实现经营性资产和公益性资产的分离，然后改组为具有企业法人地位的经济实体—国有独资的有限责任公司或股份有限公司(条件具备的话，改组后甚至可以申请发行股票成为上市公司)，并由政府授权管理和维护工程项目中的公益性资产，相应的运营维护费用也应由政府部分或全额承担。