对欠发达地区县级政府成立国有独资公司的调查分析

于铁君 殷小茹

【摘 要】国有独资公司作为我国适应社会主义市场经济发展需要而存在的一种特殊公司组织形式，一方面要追求盈利来维持生存和扩大发展，另一方面还要担负执行国家调控政策的特殊使命。而对于一个经济欠发达但发展潜力巨大的西部欠发达县级城市来说，发展的内在动力和外在压力促使拜城县地方政府短时间内成立了三家国有独资公司。对此，我们结合县域经济的发展形势对国有资本的管理模式及融资方式进行了调查分析，并提出对策建议。

【关键词】国有独资公司；县域经济；对策建议

拜城是地方政府为加快城乡经济建设步伐，顺应县域经济发展第一次用公司制市场化的运作方式转变了对国有资本的管理模式，于2011年一季度县级财政注资成立了三家国有独资公司：拜城县城乡建设投资发展（集团）有限公司、拜城县工业园区发展建设投资有限公司、拜城县汇鑫房地产开发有限公司，注册资本分别为5000万元、2000万元、800万元。截止5月18日，地方财政已经向3家国有独资公司拨付1.03亿元，占上年地方财政一般预算收入的六分之一。为何在地方财力极其有限的情况下，县政府为何敢于投入大量资金成立国有独资公司，是适应县域经济发展形势的明智之举，还是有违于市场经济体制的多余之举呢？

一、拜城县域经济发展状况及形势

拜城县是新疆区域内少有的矿藏富集地，其中天然气和煤炭资源储量禀赋优势明显，已经形成了以油气化工、煤化工、钢铁、岩盐化工、电力为主的新型工业化发展格局。“十一五”期间，拜城县地方生产总值年均增长16.67%。地方财政一般预算收入年均增长39.81%。固定资产投资年均增长29.45%。三产结构比重由2005年的30:37:33调整到了23:47:30。2011年拜城县在“十二五”发展规划下，在实现“两个率先”、发挥“两大优势”、突出“工业强县”的发展形势下，工业化、城镇化、农牧业现代化建设步伐加快，确定了29个重大建设项目，八钢南疆钢铁基地年内实现投产，电力、煤炭行业整合技改产量产值不断增强，16家企业入驻工业园区，老城区改造、安居房、廉租房、棚户区、新城区建设全面展开，对口援建工程陆续启动，县域经济进入了大开发、大建设、大发展的新阶段。

二、对成立国有独资公司的利弊因素分析

（一）有利因素

1.国有独资公司作为政府投融资项目的主要承接者，有利于发挥其在项目建设中市场灵活性的作用。拜城县政府对三家国有独资公司的功能定位是：承接政府性项目的建设、运行和管理，为政府项目融资提供服务，实现国有资本的放大和资产的保值增值。通过成立国有独资公司，既可以体现政府对项目建设的主导性，同时又具有国有资本参与市场运作的灵活性，为项目建设充实资本金，提升项目建设运营效率，是对“政府引导、社会参与、市场运作”投融资格局形成的积极探索。

2.伴随县域经济的发展势头培植国有独资公司，有利于实现国有资本的保值增值。一方面政府授权国有独资公司对项目实施管理与经营可以逐渐从中抽身而退，另一方面可以使其自身伴随地方经济的发展不断做大做强自己，实现国有资本的保值增值，走出一条“前期财政资金投入—>中期国有资本运作—>后期资产保值增值”的路子，有助于利用有限的财政资金盘活盘大地方国有资本的存量。

3.成立国有独资公司有利于地方政府创新融资方式，缓解资金不足的瓶颈制约。对于一个经济总量不高，财政收入有限的欠发达县级城市来说，目前项目建设所需的资金投入大大超过了地方财政收入的增长速度，仅依靠地方财政的投入难以满足快速发展的需要。而通过采用公司独立法人的方式承接项目的建设，不仅弱化了政府直接参与融资的种种弊端，还为国有资本实现市场化运作提供了可能，利于发挥国有资本的杠杆作用，拓宽融资的渠道、方式和规模，创新政府的融资方式，缓解地方财政的支出压力。

（二）不利因素

1.快而急的成立国有独资公司使得法人治理结构尚不完善。三家公司从批准到成立历时一个月，公司法人由县财政局、建设局三位领导分别担任，其中城乡建设投资公司设立董事会也由这三人共同组成，这种既是政府机构领导，又是公司法人的经营方式，使得三家公司的治理结构基本属于政府机构代管。县国有资产管理委员会对三家公司履行出资人职责，而政府色彩浓重的三家公司，使得对其监管的独立性和自主性难以得到有效保证，公司的治理也将更多地依附于地方政府的意愿，按照现代企业的目标建设还存在体制弊端。

2.广而全的经营范围一定程度上抑制了社会资本直接参与投资的积极性。从经营范围上看，三家公司的经营范围主要涉及土地、房地产、商品房的开发经营、委托工程代建等一般经营类项目，三家公司的经营范围均存在一些重叠，其中城乡建设投资公司的经营范围基本涵盖了其它两家公司；从市场化运作上看，三家公司经营项目的市场准入门槛不高，而现行的市场化运作已经较为成熟，三家公司的经营项目其实完全可以交由社会资本直接参与。从上述两方面分析看，三家公司的成立既不是因其经营特殊产品，也不是因其从事特定行业，有悖于国家对国有独资公司“少而精”的基本要求，同时在一定程度上也抑制了社会资本参与的积极性。

3.国有独资公司主要依托拜城县项目建设的背景成立，致使其市场化运营管理的水平相对较低。地方政府短时间集中成立三家国有独资公司，一方面政府的信心来自于地方财政收入不断增长的基础保障，另一方面政府的无奈是因项目建设所需资金较多而地方财力投入难以满足的原因推动，内部因素驱动政府必须平衡好天平的两端。而要解决好“项目多资金少”的发展困境，从外部环境分析，拜城县还处于市场经济体制的初步形成阶段，一是规模不大的社会资本对于投入多、回报少的政府性项目积极性不高，二是地方政府对国有资本的市场运作经验十分欠缺，而单纯依靠项目建设背景成立的国有独资公司，必然造成其市场化运营水平相对较低的局面。

三、对策建议

（一）完善公司治理，明确监管职责，摆脱过度依附政府的运营管理模式

国有独资公司作为一种特殊的公司形式，国家作为出资人单独拥有其产权，法人不拥有公司的财产权而只是行使法人代表权授权对其经营。拜城县国有独资公司作为地方性国有资产，在产权结构不能保持其治理独立性的条件下，只有内外兼修才能使国有独资公司更符合现代公司化的治理。内部完善治理结构：一要依照《公司法》的规定完善组织建设，提高运作的规范性，二要建立信息披露机制，提高管理的透明度，三要任用熟知市場经济公司化管理的专职人员，提高资本的运营水平。外部明确监管职责：一要规范政府行为，界定政府参与管理的范围，二要明确国有独资公司的行为，使其在政府的指导和授权下实施经营，三要提高国有资产监管机构的权威，确保履职的独立性和自主性。

（二）搞好市场运作，盘活国有资本，实现地方国有资本的保值增值

三家国有独资公司的成立主要依托于拜城县经济发展的形势和增长的潜力，公司内部运营具有国有资本的规模优势和地方要素禀赋的竞争优势，而这些优势对于国有独资公司都是一种有形或无形的存量资产，将这些优势通过流动、组合、优化配置等灵活的市场运作方式转变为可以使用的资本，将资产变资本、资源变资本、资信变资本，做大资本规模，在支撑县域经济强势发展的同时，剔除地方国有独资公司垄断经营的模式和政府庇护的特权，加强与民间资本、外来资本、对口援建资本的合作，调整资本的结构，扩充资本的存量，最大限度地使国有资本保值增值。

（三）拓宽融资渠道，调动社会资本，为县域经济发展及重点项目建设提供资金支持

拜城县2010年金融机构各项存款余额35.1亿元，各项贷款余额却只有14.2亿元，存贷差有20.9亿元沉淀在银行或流向别处。一方面可以采取措施加以吸纳，构建银企融资平台，可利用的资金空间非常大；另一方面政府也可向社会发布项目及资金需求信息，定向定期定息吸纳社会资本投入，统一存入某家金融机构，然后由政府担保贷给国有独资公司用于项目建设，投入主体可获取政府公布的利息，银行获取一定比例的手续费，使社会资本信贷合法化，有效地调动社会资本。此外，国有独资公司可以借助与生俱来的资源、项目等优势，创新融资方式，推行项目融资，积极尝试BOT、BT等较为成熟融资方式，吸引社会资本参与建设。